北京城市副中心綜合開發(fā)的措施建議

文/包路林 衛(wèi)藍(lán)

《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》中明確，“以最先進(jìn)的理念、最高的標(biāo)準(zhǔn)、最好的質(zhì)量推進(jìn)北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)”。按照總體規(guī)劃的部署，依托通州區(qū)開發(fā)建設(shè)的北京城市副中心應(yīng)打破城市規(guī)劃建設(shè)傳統(tǒng)模式，創(chuàng)新開發(fā)模式，以統(tǒng)籌的思路看待區(qū)域規(guī)劃建設(shè)工作。

城市副中心建設(shè)土地開發(fā)成本高、公共設(shè)施建設(shè)需求大，按照現(xiàn)有傳統(tǒng)模式開發(fā)很難實(shí)現(xiàn)單個(gè)項(xiàng)目的資金平衡，以及人口和建設(shè)規(guī)模“雙控”的發(fā)展目標(biāo)。因此，推進(jìn)以區(qū)域、項(xiàng)目性質(zhì)和收益、土地規(guī)劃性質(zhì)等多因素統(tǒng)籌考慮的組團(tuán)式開發(fā)將成為城市開發(fā)建設(shè)的新模式。新模式的核心在于通過跨項(xiàng)目、跨區(qū)域科學(xué)設(shè)置開發(fā)建設(shè)組團(tuán)，捆綁公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目，最大程度地發(fā)揮經(jīng)營性用地的效益，支撐和平衡公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施等公益性項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金平衡，推進(jìn)城市副中心集約化發(fā)展。

一、北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)

根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》，北京城市副中心功能定位為國際一流的和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)和京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)?？臻g結(jié)構(gòu)為“一帶、一軸、多組團(tuán)”，“一帶”是以大運(yùn)河為骨架，“一軸”是沿六環(huán)路形成創(chuàng)新發(fā)展軸，“多組團(tuán)”是依托水網(wǎng)、綠網(wǎng)和路網(wǎng)形成12個(gè)民生共享組團(tuán)，從而突出水城共融、藍(lán)綠交織、文化傳承的城市特色。區(qū)域戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)北京城市副中心與廊坊北三縣地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，示范帶動(dòng)非首都功能疏解和推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。發(fā)展目標(biāo)是到2020年北京城市副中心常住人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)為100萬人左右，到2035年常住人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)為130萬人以內(nèi)。到2020年北京城市副中心規(guī)劃區(qū)主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)框架基本形成，主要功能節(jié)點(diǎn)初具規(guī)模，到2035年初步建成國際一流的和諧宜居現(xiàn)代化城區(qū)。

北京城市副中心空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

二、北京城市副中心的發(fā)展挑戰(zhàn)

雖然城市副中心建設(shè)賦予通州區(qū)無限的發(fā)展機(jī)遇，但由于發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，資源環(huán)境等方面的限制依然較多，與建設(shè)城市副中心的需求相比差距仍然較大。

（一）發(fā)展基礎(chǔ)薄弱與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式之間的矛盾突出

通州區(qū)當(dāng)前的發(fā)展理念和思路還無法適應(yīng)城市副中心的功能定位?？傮w經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展水平和財(cái)政實(shí)力還不足以支撐副中心建設(shè)發(fā)展的需要，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還不夠合理，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力較大。此外，空間整體發(fā)展也存在不均衡現(xiàn)象。土地利用結(jié)構(gòu)方面，新增土地供應(yīng)中工業(yè)用地和住宅用地比例仍然較高，公共服務(wù)和道路交通用地還很緊張。交通可達(dá)性較好地段以房地產(chǎn)為主，高端產(chǎn)業(yè)用地比例有待提高，且具有集聚高端人才、高附加值的產(chǎn)業(yè)用地的區(qū)位條件相對(duì)較差。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施與人口較快增長的矛盾突出

隨著北京市政府及各相關(guān)部門陸續(xù)遷入通州，可以預(yù)見副中心人口將呈現(xiàn)大幅增長。通州區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷需求也將相應(yīng)地大量增加。副中心的聚集效應(yīng)也會(huì)使得與中心城區(qū)之間的潮汐式交通擁堵現(xiàn)象更為突出。全區(qū)供水、垃圾處理方面的供給能力還有待提高，大氣污染情況不容樂觀，直接影響宜居環(huán)境建設(shè)。

（三）建設(shè)體量與建設(shè)資金缺口的矛盾突出

城市副中心建設(shè)體量巨大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，資金需求巨大，政府債務(wù)壓力沉重。特別是2013年以前，通州區(qū)政府性債務(wù)持續(xù)增加，已突破500億元。2013年以后雖有所減少，但仍然沒有進(jìn)入良性運(yùn)行軌道。財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）實(shí)施后，傳統(tǒng)的政府自建自營模式已不能滿足建設(shè)投資需求，資金需要通過企業(yè)和融資機(jī)構(gòu)等渠道籌措，將市場機(jī)制引入城市副中心建設(shè)勢在必行。

三、北京城市副中心綜合開發(fā)的措施建議

（一）合理劃分項(xiàng)目組團(tuán)

北京城市副中心綜合開發(fā)承擔(dān)著疏解北京非首都功能和帶動(dòng)周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的雙重功能。因此，北京城市副中心綜合開發(fā)應(yīng)提升城市綜合實(shí)力和功能承載，成為大首都城市群體系重要構(gòu)成和輻射津冀相關(guān)區(qū)域一體化發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。為了有效實(shí)現(xiàn)這一功能定位，北京城市副中心綜合開發(fā)上必須高著眼謀勢、高起點(diǎn)設(shè)計(jì)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。推進(jìn)項(xiàng)目組團(tuán)開發(fā)，是確保北京城市副中心打造職住平衡、產(chǎn)城融合、生態(tài)優(yōu)良、功能完備、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代化城市體的有效途徑。

1.科學(xué)劃分空間單元，實(shí)施連片開發(fā)

為保證建成后的城市副中心職住平衡、產(chǎn)城融合、生態(tài)優(yōu)良、功能完備、運(yùn)轉(zhuǎn)高效，必須有創(chuàng)新的居載模式。按照副中心城市設(shè)計(jì)和通州區(qū)906平方公里的總體規(guī)劃，副中心將按功能劃分為宋莊、召里、行政辦公區(qū)、城市綠心、張家灣、榆景苑、九棵樹、玉橋、云景里、環(huán)球主題公園等12個(gè)綜合性的、分工明確的組團(tuán)。組團(tuán)的劃分不僅要突出主要功能，更要保證能運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

不同的組團(tuán)要通過配備不同的公共服務(wù)，把醫(yī)療設(shè)施、購物中心、綠地公園、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施搭載在內(nèi)。按照15分鐘的步行時(shí)長接受度，保證市民生活在一個(gè)組團(tuán)內(nèi)部，完全可以在15分鐘步行范圍內(nèi)觸及日常生活的各種需求。可構(gòu)建“小區(qū)—社區(qū)—片區(qū)”的三級(jí)居住模式：每400-500米的步行距離內(nèi)組成一個(gè)小區(qū)，4-5個(gè)小區(qū)構(gòu)成一個(gè)社區(qū)，4-5個(gè)社區(qū)形成一個(gè)片區(qū)。每個(gè)社區(qū)通過“社區(qū)中心”形成生活便利的生活圈。

2.合理捆綁各類項(xiàng)目，實(shí)行組合打包

結(jié)合城市副中心規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目庫，合理安排收益率水平提出項(xiàng)目組團(tuán)的方案。強(qiáng)化土地收儲(chǔ)、一級(jí)開發(fā)和棚戶區(qū)改造、城市有機(jī)更新、工業(yè)大院改造、小城鎮(zhèn)建設(shè)等各類項(xiàng)目的資金投入和產(chǎn)出分析，在有效區(qū)分公益性項(xiàng)目和盈利性項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，科學(xué)精準(zhǔn)地測算出項(xiàng)目推進(jìn)過程中的前、中、后各期資金流動(dòng)情況，進(jìn)而為不同類別項(xiàng)目捆綁打包提供科學(xué)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)公益性項(xiàng)目和盈利性項(xiàng)目捆綁，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

在科學(xué)測算各類項(xiàng)目資金投入和產(chǎn)出情況的基礎(chǔ)上，將公益性項(xiàng)目和盈利性項(xiàng)目合理搭配，將投入期和產(chǎn)出期不同的項(xiàng)目有效組合，設(shè)計(jì)出科學(xué)的“項(xiàng)目包”，確保每一個(gè)項(xiàng)目包“盈利但不暴利”。有效運(yùn)用連片開發(fā)的空間跨度和投入產(chǎn)出的時(shí)間彈性，將各類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分散、利益均攤。要把棚戶區(qū)改造項(xiàng)目和城市有機(jī)更新項(xiàng)目捆綁打包，使棚戶區(qū)改造過程中的資金投入與城市更新過程中的產(chǎn)出盈利相互平衡。把工業(yè)大院改造項(xiàng)目中的“拆改”類項(xiàng)目和“再造”類項(xiàng)目捆綁打包，使工業(yè)大院改造項(xiàng)目在一定的時(shí)間跨度上實(shí)現(xiàn)投入和產(chǎn)出自平衡。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)中的路網(wǎng)、綠地等公益性項(xiàng)目與購物中心等經(jīng)營性項(xiàng)目有機(jī)捆綁，使項(xiàng)目間的投入和產(chǎn)出相互平衡。對(duì)于地鐵等“準(zhǔn)公益”項(xiàng)目，要把建設(shè)過程和運(yùn)營過程相捆綁，實(shí)現(xiàn)投入和產(chǎn)出自平衡。

（二）推進(jìn)組團(tuán)內(nèi)資金平衡

順利推進(jìn)北京城市副中心建設(shè)，必須有效解決資金難題。北京市行政副中心建設(shè)發(fā)展基金已先期投放300億建設(shè)基金，后續(xù)基金將追加至1000億元，但與城市副中心建設(shè)需求相比仍存在巨大缺口。為確保北京城市副中心綜合開發(fā)順利推進(jìn)，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府投入的引領(lǐng)作用，同時(shí)多渠道融資，吸引更多社會(huì)資本參與并高效發(fā)揮作用。

1.測算組團(tuán)內(nèi)資金投入總需求和各類項(xiàng)目總產(chǎn)出

北京城市副中心的各類規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，首先應(yīng)估算出以下各類成本，包括征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)及各類稅費(fèi)，交易過程中發(fā)生的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)費(fèi)用，招拍掛交易中發(fā)生的費(fèi)用，土地儲(chǔ)備開發(fā)供應(yīng)中發(fā)生的審計(jì)、律師和工程監(jiān)理等費(fèi)用和貸款利息等。結(jié)合組團(tuán)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃和儲(chǔ)備項(xiàng)目，科學(xué)測算各組團(tuán)的項(xiàng)目總產(chǎn)出，包括土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)出、文化旅游產(chǎn)出、購物中心產(chǎn)出等各類產(chǎn)出。

2.以組團(tuán)為單位，科學(xué)選擇融資模式

以組團(tuán)為基本單位，立足組團(tuán)內(nèi)資金投入總需求和各類項(xiàng)目總產(chǎn)出的實(shí)際情況，充分考慮資金投入和產(chǎn)出隨著開發(fā)建設(shè)推進(jìn)的動(dòng)態(tài)變化，科學(xué)選擇符合各組團(tuán)特點(diǎn)的融資模式。主要考慮以下幾種模式：

（1）PPP模式

地方政府通過公開招標(biāo)的形式，選擇合作方，與社會(huì)資本合作成立PPP項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目公司通過社會(huì)資本注資，或以股票、債券等方式融資，進(jìn)而開展土地收儲(chǔ)及一級(jí)開發(fā)。土地出讓后，從出讓金中返還土地收儲(chǔ)成本和收益，并按股東出資比例或前期協(xié)議分紅。

（2）土地儲(chǔ)備基金模式

“土地儲(chǔ)備基金”以土地儲(chǔ)備后的增值為還款來源，通過基金管理公司的運(yùn)作，以公募或私募形式向特定或不特定的投資者籌集資金?；I措到的所有資金統(tǒng)一歸入土地儲(chǔ)備基金，實(shí)行封閉式運(yùn)轉(zhuǎn)、收支兩條線，專戶儲(chǔ)存，專項(xiàng)管理。土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)時(shí)，所需的費(fèi)用由土地儲(chǔ)備基金支付。儲(chǔ)備土地出讓或出租所得收益作為基金投資收益納入基金資產(chǎn)中，土地基金的投資者憑所持土地收益憑證參與基金收益分配。

（3）土地儲(chǔ)備信托模式

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為委托人，將待開發(fā)土地信托給信托公司。信托公司借信托財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制獲得項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營權(quán)。信托公司根據(jù)項(xiàng)目需要設(shè)計(jì)基金產(chǎn)品，發(fā)行基金份額募集社會(huì)資金，用募集的信托資金聘請(qǐng)土地開發(fā)公司進(jìn)行土地整理開發(fā)工作。土地開發(fā)完成后由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)。待儲(chǔ)備土地公開出讓后，結(jié)合地方國庫土地收支預(yù)算和土地儲(chǔ)備開發(fā)成本等支出項(xiàng)目進(jìn)行清償與結(jié)算，剩余出讓收入歸入地方國庫土地收支專賬，由政府根據(jù)需要安排使用[1]。

3.強(qiáng)化政府投入的統(tǒng)籌平衡調(diào)控

進(jìn)一步發(fā)揮北京市行政副中心建設(shè)發(fā)展基金的引導(dǎo)和支持作用，依據(jù)各組團(tuán)各項(xiàng)目的資金投入需求和項(xiàng)目產(chǎn)出效益隨著綜合開發(fā)建設(shè)推進(jìn)的動(dòng)態(tài)變化，科學(xué)確定基金的使用靶向和投入力度，確保區(qū)域資源配置平衡。區(qū)內(nèi)不收費(fèi)的公路、橋梁、河道、綠化等項(xiàng)目作為基金投入的重點(diǎn)，加大投入力度，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益。對(duì)燃?xì)狻崃?、電信、給排水等“準(zhǔn)公益性項(xiàng)目”，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的收費(fèi)機(jī)制，積極探索特許經(jīng)營制度，把建設(shè)過程中的經(jīng)費(fèi)投入和運(yùn)營中的產(chǎn)出營收捆綁組合，吸引社會(huì)資本加入。對(duì)于棚戶區(qū)改造和城市有機(jī)更新，重點(diǎn)通過土地資源的盤活和高效利用，以新增的土地經(jīng)營效益平衡棚戶區(qū)改造過程中發(fā)生的各項(xiàng)成本。對(duì)于工業(yè)大院改造，通過騰退、集中和提高單位土地利用效益、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)現(xiàn)效益增加，平衡改造成本。對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)，重點(diǎn)通過連片空間上的項(xiàng)目捆綁平衡資金，即以盈利性項(xiàng)目的盈利平衡區(qū)域內(nèi)路網(wǎng)、綠地等公益性項(xiàng)目的資金投入。

（三）科學(xué)組織項(xiàng)目實(shí)施

北京城市副中心綜合開發(fā)，要以項(xiàng)目組團(tuán)為基本單元，按照“統(tǒng)一招標(biāo)、獨(dú)立發(fā)包、平行推進(jìn)”的思路展開。

1.統(tǒng)籌立項(xiàng)，統(tǒng)一招標(biāo)

將所有捆綁打包后的項(xiàng)目組團(tuán)統(tǒng)一立項(xiàng)、統(tǒng)一公布、統(tǒng)一招標(biāo)，通過引入市場化競爭性機(jī)制，在招標(biāo)的同時(shí)激發(fā)社會(huì)資本參與的積極性，降低融資成本，減輕財(cái)政投入的壓力。用“好壞搭配，捆綁招標(biāo)”的項(xiàng)目捆綁特點(diǎn)，將預(yù)期效益較好的項(xiàng)目與預(yù)期效益不理想的項(xiàng)目捆綁在一起進(jìn)行招標(biāo)，避免效益預(yù)期不好的項(xiàng)目無人投資、效益預(yù)期好的項(xiàng)目變成暴利。

2.引入競爭，獨(dú)立發(fā)包

以每一個(gè)項(xiàng)目組團(tuán)為獨(dú)立的競標(biāo)和發(fā)包單元，政府有關(guān)部門從投資人能力、項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目成本及收益報(bào)價(jià)、投資人商業(yè)信譽(yù)等維度確定選擇標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考慮利益和風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偳闆r，依法擇優(yōu)確定承接單位，簽訂相關(guān)合同。在合同中除了明確各方之間的利益分成辦法外，還要明確要求項(xiàng)目承接責(zé)任單位包開工、包建設(shè)、包進(jìn)度、包質(zhì)量、包穩(wěn)定、包建成。

3.規(guī)范運(yùn)作，平行推進(jìn)

各項(xiàng)目組團(tuán)靈活采取適合自身資金投入和產(chǎn)出動(dòng)態(tài)變化特點(diǎn)的模式進(jìn)行獨(dú)立融資，項(xiàng)目組團(tuán)間相互獨(dú)立，平行推進(jìn)建設(shè)。依據(jù)綜合開發(fā)不同融資模式的特點(diǎn)，建立社會(huì)資本退出機(jī)制，以便在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中受阻時(shí)啟動(dòng)社會(huì)資本的退出程序，確保項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)順利推進(jìn)。

在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)過程中，要調(diào)動(dòng)各方面積極性，實(shí)行“邊建設(shè)邊成熟”的策略。重點(diǎn)是在各項(xiàng)目組團(tuán)開發(fā)建設(shè)的同時(shí)，及時(shí)吸引人口和包括金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各種配套服務(wù)進(jìn)入，確保滾動(dòng)開發(fā)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

金融、土地、財(cái)政部門要加強(qiáng)項(xiàng)目決策、投入、建設(shè)、監(jiān)管、維護(hù)等全過程管理服務(wù)。金融部門統(tǒng)籌項(xiàng)目融資管理、指導(dǎo)和服務(wù)；土地、園區(qū)開發(fā)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)施工管理和服務(wù)；財(cái)政部門及時(shí)跟進(jìn)財(cái)政資金的投入和財(cái)政債務(wù)的償還。