國際發(fā)展援助中“投建營一體化”模式下融資方案研究

文/袁蔡群 梁鶯鶯 張海平 董瑞

一、前言

近年來，隨著“一帶一路”以及中非合作進(jìn)程的加快，我國企業(yè)承攬境外大型項(xiàng)目不斷增多，尤其是越來越多的企業(yè)開始在不同的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域嘗試“投建營一體化”，逐漸改變了過去以總承包方式為主的模式，如印尼巨港電站、柬埔寨甘再水電站、埃塞俄比亞-吉布提鐵路項(xiàng)目等，這種改變既是我國對外投資政策的引導(dǎo)，如2018年9月3日習(xí)近平總書記在中非合作論壇北京峰會的主旨講話中提出“支持中國企業(yè)以投建營一體化等模式參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”；也是適應(yīng)國際市場環(huán)境的需要，即各國政府在資金上需要企業(yè)來共同投資；還是培育中國企業(yè)對外投資合作競爭新優(yōu)勢、打開市場新局面的客觀需要，是企業(yè)實(shí)施屬地化經(jīng)營策略的必然選擇[1]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國政府的對外發(fā)展援助為中國企業(yè)走出去起了重要的支撐和引導(dǎo)作用。發(fā)展援助資金包括援款、兩優(yōu)貸款、各類發(fā)展基金等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2016年，我國累計(jì)對外提供援款4000多億人民幣，實(shí)施各類援外項(xiàng)目5000多個，其中成套項(xiàng)目近3000個，為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了卓越貢獻(xiàn)。2006年以來，我國已經(jīng)設(shè)立了十多支專項(xiàng)基金（貸款），支持非洲、“一帶一路”建設(shè)、南南合作累計(jì)金額超1600億美元[2]。

二、“投建營一體化”概念

目前業(yè)內(nèi)有“投建營一體化”和“建營一體化”兩種概念，一般來說，如果項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營由同一主體承擔(dān)，并實(shí)現(xiàn)一體化，稱作“建營一體化”[3]，而如果同樣的主體又參與了前期投資，則稱作“投建營一體化”，但在很多場合，兩者并無嚴(yán)格界限，兩者混用或者通用的情況不少。從發(fā)展援助領(lǐng)域來看，“投建營一體化”更適合具有盈利性質(zhì)的項(xiàng)目；而“建營一體化”則更適用于公益性項(xiàng)目，如教育、醫(yī)療、體育等領(lǐng)域項(xiàng)目，在發(fā)展援助實(shí)踐中，這類項(xiàng)目的建設(shè)資金和后期的技術(shù)合作維護(hù)資金基本全部由中國政府承擔(dān)，企業(yè)只是作為建設(shè)和后期維護(hù)或者運(yùn)營的具體承擔(dān)單位，因此從融資方案的角度來說，不作為本文研究重點(diǎn)。

三、企業(yè)參與投資的必要性

上文提到，在我國的對外發(fā)展援助中，建成后可以產(chǎn)生收益的生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目是其中的一個重要組成部分，以兩優(yōu)貸款和各類發(fā)展基金支持的項(xiàng)目最為常見，政府直接援款參建的也有，如農(nóng)產(chǎn)品加工類、農(nóng)業(yè)機(jī)械生產(chǎn)類等，項(xiàng)目的實(shí)施切實(shí)幫助受援國改善了生活環(huán)境，提高了經(jīng)濟(jì)收入，促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。但以傳統(tǒng)的援建或者貸款方式建設(shè)的此類生產(chǎn)經(jīng)營性項(xiàng)目經(jīng)常在運(yùn)營階段出現(xiàn)問題，而問題的根源卻往往可以追溯到“投”的部分。

運(yùn)營階段的問題主要表現(xiàn)為項(xiàng)目不能持續(xù)有效運(yùn)營：如由于受援國財(cái)政問題導(dǎo)致的運(yùn)營資金不足；由于受援國運(yùn)營維護(hù)人員的管理技術(shù)水平問題導(dǎo)致項(xiàng)目不能發(fā)揮全部功效；由于受援國管理團(tuán)隊(duì)責(zé)任心不強(qiáng)、激勵不夠?qū)е马?xiàng)目不能有效運(yùn)營等。其結(jié)果就是項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)預(yù)計(jì)產(chǎn)能和預(yù)計(jì)盈利目標(biāo)、項(xiàng)目在預(yù)期使用壽命之前就被迫終止、項(xiàng)目故障率遠(yuǎn)高于正常水平且發(fā)生故障后短期內(nèi)無法修復(fù)、我國政府在運(yùn)營期還要投入資金、技術(shù)團(tuán)隊(duì)來解決其資金問題和技術(shù)問題等。長此以往，初衷良好的發(fā)展援助項(xiàng)目，有可能成為我國政府的一個長期包袱，并且影響我國援助的對外形象。

從上面所發(fā)現(xiàn)的運(yùn)營階段的問題來看，其核心就是項(xiàng)目建成后，沒有一支專業(yè)的、具有較高責(zé)任心的、市場化運(yùn)作的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)。一般來說，項(xiàng)目建成后，再來引入這樣的團(tuán)隊(duì)，已經(jīng)不是最佳時機(jī)。

1.建成后項(xiàng)目的權(quán)屬已經(jīng)歸屬于受援國政府，選擇什么樣的運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，其主動權(quán)完全掌握在受援國政府手里，中國企業(yè)想要參與，要看受援國政府的意愿，即使通過談判達(dá)成意向，中國運(yùn)營企業(yè)也只有有限的運(yùn)營權(quán)，被受援國制約比較多。

2.即使中國企業(yè)獲得運(yùn)營權(quán)，其運(yùn)營模式或?yàn)槌邪?，或?yàn)橛旨t式，這兩種模式在國內(nèi)也有運(yùn)用，類似于PPP模式中的政府購買服務(wù)，但由于經(jīng)營地點(diǎn)在國外，一旦發(fā)生經(jīng)營不暢、虧損等情況，企業(yè)的積極性和主動性就會大打折扣，其責(zé)任心也將下降，為及時止損，可能會出現(xiàn)企業(yè)提前撤出的情況。

結(jié)合上述分析，由于在前期投資設(shè)計(jì)中，企業(yè)不參與投資，政府承擔(dān)風(fēng)險過大，未形成風(fēng)險共擔(dān)和收益共享的合作機(jī)制，實(shí)際是由政府單方面承擔(dān)風(fēng)險，后期即使企業(yè)參與運(yùn)營，也很有可能達(dá)不到預(yù)期效果。因此，此類項(xiàng)目為了增強(qiáng)企業(yè)的責(zé)任心，提高后期運(yùn)營質(zhì)量，其核心是要企業(yè)參與投資，設(shè)計(jì)成完整的公私合營模式。

四、融資方案研究

（一）“援+投+貸”模式，以某農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目為例

以某農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目為例，本項(xiàng)目在前期投融資方案設(shè)計(jì)中，就考慮到后期運(yùn)營的可操作性和可實(shí)現(xiàn)性，由于農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目盈利能力較弱，后期運(yùn)營風(fēng)險較大，為了鼓勵企業(yè)投資，項(xiàng)目建設(shè)資金的來源采用“援+投+貸”的方式來實(shí)現(xiàn)，利用無償援助的援款來增強(qiáng)企業(yè)投資的信心。

1.“援”。由受援國政府申請中國政府援款，作為本項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分資金，比如解決建設(shè)用地進(jìn)場道路、通水、通電問題，還可以用援款把基礎(chǔ)廠房建設(shè)完成，該部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也按照我國援外成熟的成套項(xiàng)目來操作，公開招標(biāo)產(chǎn)生本部分的項(xiàng)目施工總包單位。

2.“投”。與援基礎(chǔ)設(shè)施不同的是，“投”的內(nèi)容主要是與項(xiàng)目后期運(yùn)營密切相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域，如設(shè)備、流動資金等。在“投”的環(huán)節(jié)引入建設(shè)運(yùn)營企業(yè)，通過競爭性遴選的方式產(chǎn)生，該企業(yè)需具備與本項(xiàng)目匹配的專業(yè)水平和承擔(dān)本項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的技術(shù)實(shí)力，該企業(yè)與上述產(chǎn)生的施工單位可以不是一家企業(yè)，其資金來源可以是企業(yè)資金，也可以邀請中國各類發(fā)展基金共同投資；或者在“投”的環(huán)節(jié)，首先引入中非基金等發(fā)展性基金，由其來遴選產(chǎn)生與其合作共同投資的企業(yè)。

3.“貸”。上述“援”和“投”不足的部分，再由“投”的企業(yè)或聯(lián)合體來申請國內(nèi)開發(fā)性金融貸款或兩優(yōu)貸款。當(dāng)然，根據(jù)不同的項(xiàng)目性質(zhì)，“貸”的主體也可以是受援方政府，或者受援方政府出資代表與中國企業(yè)組成的SPV公司。圖一、圖二、圖三分別展示了不同的貸款主體情況下的“援+投+貸”模式。

采用“援+投+貸”模式，讓企業(yè)參與投資階段，具有以下優(yōu)勢：

圖一：“援+投+貸”執(zhí)行模式之一（中國企業(yè)作為貸款主體）

圖二：“援+投+貸”執(zhí)行模式之二（受援國政府作為貸款主體）

圖三：“援+投+貸”執(zhí)行模式之三（SPV公司作為貸款主體）

一是專人做專事，有效保障項(xiàng)目運(yùn)營。該模式強(qiáng)調(diào)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，引進(jìn)專業(yè)的社會資本方參與SPV公司的組建，可以充分利用企業(yè)的技術(shù)、人才和管理以及資金等優(yōu)勢，彌補(bǔ)以往模式專業(yè)性不強(qiáng)、管理不善、效率不高和資金不足的問題，從而在項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營過程中提供有效保障，發(fā)揮項(xiàng)目最大效益。該模式還將援助聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部分，將建設(shè)部分的任務(wù)交給最擅長的基建建設(shè)團(tuán)隊(duì)來建設(shè)，而將設(shè)備以及運(yùn)營等部分的內(nèi)容交給專業(yè)的運(yùn)營企業(yè)來承擔(dān)，做到了基建與運(yùn)營相對分離，各自發(fā)揮優(yōu)勢。

二是社會資本深度參與，利益共享，風(fēng)險分擔(dān)。政府（包括受援國政府和中國政府）不必花費(fèi)過多的資金用來管理和控制項(xiàng)目成本，降低了政府部門的壓力，企業(yè)為了獲取利潤會不斷提升項(xiàng)目質(zhì)量和水平，兩者互相監(jiān)督保證項(xiàng)目順利實(shí)施，并共同分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險。

三是理順各方關(guān)系。通過該模式可以實(shí)現(xiàn)各方權(quán)責(zé)清晰和對等，細(xì)分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，通過市場化的運(yùn)作，在降低項(xiàng)目成本的同時確保項(xiàng)目質(zhì)量。

（二）“投+貸”模式，以兩優(yōu)貸款項(xiàng)目為例

“投+貸”的模式一般應(yīng)用于盈利能力較強(qiáng)的項(xiàng)目，比如高速公路項(xiàng)目、港口項(xiàng)目、水電站、火電站項(xiàng)目、城市軌道交通項(xiàng)目，這類項(xiàng)目一般直接使用中國政府無償援助援款的較少，而主要通過受援國政府申請中國兩優(yōu)貸款或者開發(fā)性貸款來實(shí)現(xiàn)，這類項(xiàng)目的參與主體大多是中國的總承包單位。

以某火電站項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目總投資15億美元，項(xiàng)目債股比67%：33%，其中貸款部分為10億美元，由中國進(jìn)出口銀行提供優(yōu)惠出口買方信貸給外方政府，由外方財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目公司。資本金部分為5億美元，其中外方電力公司持股64%，出資3.2億美元，中方公司持股36%，出資1.8億美元。

通過中方公司的投資，獲得36%的股權(quán)，一是可以分享項(xiàng)目收益，另一方面也增強(qiáng)企業(yè)必須運(yùn)營好該項(xiàng)目的決心，勢必會選派較強(qiáng)的精干力量來管理和運(yùn)營項(xiàng)目，但該類項(xiàng)目需要正視以下問題：

1.總承包企業(yè)的角色轉(zhuǎn)型，從思想理念到組織架構(gòu)

對于承擔(dān)“兩優(yōu)”項(xiàng)目的總承包企業(yè)來說，過去只是項(xiàng)目的承建商，但在“投建營一體化”的模式下，其業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了前伸和后延，變成投資、建設(shè)、運(yùn)營三種活動的全程參與者，當(dāng)然也全面承擔(dān)各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險，這無疑加大了企業(yè)的風(fēng)險，時間跨度越長，企業(yè)風(fēng)險越大[5]。而在項(xiàng)目實(shí)踐中，運(yùn)營主體逐漸由運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營單位轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ探ㄔO(shè)單位，而工程建設(shè)單位存在缺乏相關(guān)項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的問題[6]，是否能運(yùn)營好項(xiàng)目，也是一個巨大的挑戰(zhàn)。從傳統(tǒng)工程承包業(yè)務(wù)向“投建營”一體化業(yè)務(wù)發(fā)展，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、實(shí)施環(huán)境、開發(fā)周期、相關(guān)干系人等都已經(jīng)發(fā)生了根本變化，這對承包商整合全球資源的能力提出了更高的要求[7]。

2.企業(yè)在項(xiàng)目中難以獲得大股東地位

從受援國政府的角度，在一些關(guān)系到國計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，其并不希望企業(yè)參與運(yùn)營管理，即使允許企業(yè)參與，也要必須確保其大股東地位以取得對合資公司的絕對控制權(quán)。企業(yè)作為小股東對合資公司的運(yùn)營管理政策、股利分配政策等所起到的作用微乎其微。企業(yè)對于建設(shè)施工是專業(yè)強(qiáng)項(xiàng)，但對于項(xiàng)目建成后的運(yùn)營管理可能本身就缺乏專業(yè)性，再加上作為小股東沒有話語權(quán)，這將是企業(yè)在推進(jìn)“兩優(yōu)”項(xiàng)目投建營一體化進(jìn)程中的最大風(fēng)險[5]。

（三）“援+投”模式，以萬村通項(xiàng)目為例

“援+投”模式，主要解決帶有半公益性質(zhì)和半盈利性項(xiàng)目的融資問題，這類項(xiàng)目具有一定的盈利性，但盈利能力較弱，并且前期基礎(chǔ)較差，中國政府以發(fā)展援助基金解決項(xiàng)目的前期建設(shè)資金問題，通過基金投入使得項(xiàng)目能夠在初期具備一定的規(guī)模，而企業(yè)的投資主要用于解決后期項(xiàng)目規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大和項(xiàng)目運(yùn)營期間的流動資金問題。如非洲人文合作計(jì)劃中“萬村通”項(xiàng)目，通過中國政府的支持先期實(shí)現(xiàn)一萬個村子通電視的問題，再利用企業(yè)資金，進(jìn)一步擴(kuò)大通電視的村莊的規(guī)模，并由企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)好項(xiàng)目。

五、咨詢能力建設(shè)的要求

“投建營一體化”對項(xiàng)目參與企業(yè)提出了更高的要求，而前期融資方案的設(shè)計(jì)對項(xiàng)目成敗起著至關(guān)重要的作用。一方面，隨著“一帶一路”、中非合作的日益加深，我國的對外發(fā)展援助也面臨著新的需求，如何合理設(shè)計(jì)融資方案、提出更具有創(chuàng)新性和實(shí)用性的融資方案，進(jìn)一步擴(kuò)大援助效果，實(shí)現(xiàn)援助目標(biāo)，是對從事援外相關(guān)工作的工程咨詢隊(duì)伍提出的新要求。

另一方面，“投建營一體化”為發(fā)展援助帶來新鮮的血液，同時也給項(xiàng)目的管理和實(shí)施帶來了新的問題，如對于政府的援助目標(biāo)來說，發(fā)展是長遠(yuǎn)問題，更看重長期目標(biāo)，而企業(yè)則更注重項(xiàng)目短期成本投入與利潤回報，如何妥善處理這種目標(biāo)上的差異性，并真正建立起伙伴關(guān)系，是決定相關(guān)模式應(yīng)用效果的重要因素[4]，這也需要咨詢企業(yè)去深入研究和解決。

總之，咨詢企業(yè)應(yīng)以發(fā)展援助項(xiàng)目為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)國際業(yè)務(wù)研究、探索（投）建營一體化咨詢服務(wù)、培養(yǎng)復(fù)合型和國際化人才，以更好地為參與“一帶一路”建設(shè)、中非合作中的政府方（包括中方、外方）、投建營一體化企業(yè)等項(xiàng)目相關(guān)方提供更專業(yè)的工程咨詢服務(wù)。