PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制研究與實(shí)踐

文/白紹芬 段朝峰 王昕 趙忠山

一、引言

在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式，是政府部門(mén)進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重大舉措。政府部門(mén)通過(guò)市場(chǎng)而非行政手段實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的控制，與企業(yè)建立長(zhǎng)期的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享關(guān)系，有利于拓寬融資渠道，平滑財(cái)政支出，緩解貸款壓力，建立起多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有效推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，通過(guò)設(shè)定邊界條件、優(yōu)化項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，有利于提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，也有助于提升項(xiàng)目本身的盈利能力。

二、回報(bào)機(jī)制概述

項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制決定了社會(huì)資本方的回報(bào)方式及穩(wěn)定性，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制由其所屬行業(yè)、運(yùn)作方式以及其他自身經(jīng)營(yíng)屬性決定。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》的規(guī)定，按照社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要可分為使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)三種模式。

使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)。該模式項(xiàng)目采用政府定價(jià)方式，以避免社會(huì)資本利用“特許”壟斷地位牟取超額利潤(rùn)，損害社會(huì)公眾利益。同時(shí)，在項(xiàng)目全生命周期范圍內(nèi)，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司可以根據(jù)物價(jià)波動(dòng)水平、銀行年化利率變動(dòng)等因素按照事先約定的價(jià)格調(diào)整機(jī)制，向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及物價(jià)行政主管部門(mén)提出調(diào)價(jià)申請(qǐng)。

可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目成本回收和合理回報(bào)，而由政府以補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策等形式給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的方式。補(bǔ)貼方式可分為：前補(bǔ)貼（無(wú)償劃撥資金、政府出資入股且分紅比例低于股權(quán)比例、政府無(wú)償或低價(jià)租賃項(xiàng)目資產(chǎn)）、后補(bǔ)貼（運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼）、政策性補(bǔ)貼（財(cái)政貼息、稅收返還、無(wú)償劃撥土地使用權(quán)）等。

政府付費(fèi)，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類項(xiàng)目，付費(fèi)基準(zhǔn)應(yīng)為績(jī)效導(dǎo)向，即付費(fèi)多寡與績(jī)效水平高低掛鉤，通常通過(guò)基于可用性的績(jī)效合同方式實(shí)現(xiàn)。

三、案例分析

本文以某高速公路建設(shè)項(xiàng)目和某產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目為例，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和特點(diǎn)，分別對(duì)可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)兩種回報(bào)機(jī)制進(jìn)行了研究，分析了回報(bào)機(jī)制中邊界條件制定的方法和策略，并對(duì)計(jì)算過(guò)程中的要點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討。

（一）高速公路項(xiàng)目PPP回報(bào)機(jī)制及邊界條件制定要點(diǎn)

高速公路項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、市場(chǎng)化程度高以及回報(bào)穩(wěn)定等特點(diǎn)，一般選用使用者付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助模式。

目前，使用者付費(fèi)是我國(guó)高速公路、大型隧道和橋梁PPP項(xiàng)目投資回報(bào)主要模式，例如膠州灣跨海大橋、膠州灣海底隧道等項(xiàng)目均采用這種模式。當(dāng)高速公路項(xiàng)目存在交通流量不足，或由于征地拆遷等費(fèi)用較高，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)收入不能彌補(bǔ)建設(shè)投資時(shí)，項(xiàng)目回報(bào)方式可采用可行性缺口補(bǔ)助模式。

某市外環(huán)高速公路PPP項(xiàng)目，從項(xiàng)目所處交通區(qū)位來(lái)看，不具備承擔(dān)過(guò)境交通功能，交通流量不足，因此項(xiàng)目采用了EPC+BOT可行性缺口補(bǔ)助的運(yùn)作模式,即政府向社會(huì)資本方授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本方在建設(shè)過(guò)程中采用總承包模式，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資安排、勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作。當(dāng)特許期限結(jié)束后，社會(huì)資本方將公共基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

1.項(xiàng)目概況

項(xiàng)目主線全長(zhǎng)34公里，連接線14公里，總投資335452.1萬(wàn)元，資本金比例20%，政府出資方與社會(huì)資本方股權(quán)比例為5%：95%，政府出資方參與超額收益分成。項(xiàng)目合作期33年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期30年，建設(shè)期各年投資比例為30%：40%：30%。建設(shè)期利息按中國(guó)人民銀行最新公布的5年以上貸款基準(zhǔn)利率上浮10%計(jì)取，運(yùn)營(yíng)期貸款利率按實(shí)際計(jì)取，利息償還采取等額還本付息方式。

2.邊界條件測(cè)算方法

可行性缺口補(bǔ)助=可用性付費(fèi)+運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)-使用者付費(fèi)

（1）年可用性付費(fèi)按照下列公式計(jì)算，即為現(xiàn)值折年值公式：

其中：①An為運(yùn)營(yíng)期第n年政府可用性付費(fèi)金額。②P為項(xiàng)目建設(shè)總投資，包括工程費(fèi)用、工程建設(shè)其他費(fèi)用和預(yù)備費(fèi)。建筑安裝工程費(fèi)依據(jù)初步設(shè)計(jì)概算額及投標(biāo)階段確定的下浮率計(jì)算確定；設(shè)備及工器具購(gòu)置費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)用經(jīng)竣工決算審計(jì)確定。③i為項(xiàng)目中社會(huì)資本方綜合考慮股權(quán)、債權(quán)等融資成本以及風(fēng)險(xiǎn)后的預(yù)期收益率，由社會(huì)資本方在投標(biāo)中確定。④n為支付年限，取值為30年。

（2）年運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)按照下列公式計(jì)算：

年運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)=運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)+道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用（含日常維護(hù)費(fèi)、大修理費(fèi)）+其它經(jīng)營(yíng)成本

（3）年使用者付費(fèi)按照下列公式計(jì)算：

年使用者付費(fèi)=車輛通行費(fèi)收入+其他經(jīng)許可的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)收入

3.測(cè)算結(jié)果

經(jīng)計(jì)算，項(xiàng)目年均收費(fèi)收入26267.53萬(wàn)元，可行性缺口補(bǔ)助額5086.94萬(wàn)元，利潤(rùn)總額7344.87萬(wàn)元，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）5.01%，投資回收期（稅后）19.42年（含建設(shè)期）。

4.邊界條件測(cè)算要點(diǎn)問(wèn)題

鑒于邊界條件測(cè)算過(guò)程的復(fù)雜性，數(shù)據(jù)處理方法不同，可能導(dǎo)致較大偏差，最終影響社會(huì)資本方和政府部門(mén)共同關(guān)注的全投資收益率或資本金內(nèi)部收益率。因此，在測(cè)算中應(yīng)注意以下幾個(gè)要點(diǎn)：

一是項(xiàng)目建設(shè)成本中是否扣除政府方資本金出資，是否計(jì)入建設(shè)期利息。對(duì)于運(yùn)營(yíng)期較長(zhǎng)的高速公路項(xiàng)目，政府方資本金出資和建設(shè)期利息的計(jì)入，將大大提升項(xiàng)目投資收益率。

二是財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金是否作為抵扣政府方每年支付給項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期間的可用性付費(fèi)，以及抵扣的方式。專項(xiàng)補(bǔ)貼資金的注入將使項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益得到改善，招投標(biāo)過(guò)程中應(yīng)明確該部分資金的處理方式。

三是可以將投資收益率理解為折現(xiàn)率。參照《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）獨(dú)立公路橋梁、隧道財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率指標(biāo)表，本行業(yè)融資前稅前財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率（Ic）取5%（專家調(diào)查結(jié)果），項(xiàng)目資本金稅后財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率（Ic）取6%（專家調(diào)查結(jié)果）。

四是應(yīng)設(shè)置超額分成機(jī)制，當(dāng)實(shí)際車流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)招投標(biāo)階段預(yù)測(cè)車流量時(shí)，超額收益按照股權(quán)比例分成。

五是應(yīng)設(shè)置保底車流量，以免實(shí)際車流量嚴(yán)重不足時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司單獨(dú)承擔(dān)。

六是鑒于高速公路項(xiàng)目特點(diǎn)以及金融市場(chǎng)一般融資方式和渠道，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期最長(zhǎng)不宜超過(guò)30年。

（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目PPP回報(bào)機(jī)制及邊界條件制定要點(diǎn)

該產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)為園區(qū)管理委員會(huì)，承擔(dān)綜合行政服務(wù)職能，具有非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的特點(diǎn)，因此，該項(xiàng)目選用政府付費(fèi)模式。

該項(xiàng)目采用BOT模式運(yùn)作。在合作期，政府方負(fù)責(zé)土地征收及拆遷、規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)等部分前期工作。社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資工作。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理工作，若中選的社會(huì)資本方具有相應(yīng)的施工資質(zhì)，則依法自行承擔(dān)資質(zhì)范圍內(nèi)的施工工作。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)及物業(yè)管理服務(wù)。合作期滿，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施和相關(guān)權(quán)益全部無(wú)償移交給政府方。

1.項(xiàng)目概況

項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容包括：行政綜合服務(wù)區(qū)、配套路網(wǎng)，總占地面積31293平方米，總建筑面積56327平方米，項(xiàng)目投資18818萬(wàn)元（不含建設(shè)期利息）。資本金比例25%，政府出資方與社會(huì)資本方股權(quán)比例為5%：95%，政府方出資代表根據(jù)合同約定和章程規(guī)定參與項(xiàng)目的決策與分紅。項(xiàng)目合作期15年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期12年，建設(shè)期各年投資比例為40%：30%：30%。

2.邊界條件測(cè)算方法

政府付費(fèi)=可用性付費(fèi)+運(yùn)維績(jī)效付費(fèi)

可用性付費(fèi)按照下列計(jì)算公式計(jì)算：

其中：①An為運(yùn)營(yíng)期第n年政府可用性付費(fèi)金額；②P1為各子項(xiàng)工程經(jīng)政府方審定的建筑安裝工程費(fèi)；③i為建筑安裝工程費(fèi)部分的年化收益率，以社會(huì)資本中標(biāo)利率計(jì)??；④P2為各子項(xiàng)工程除建筑安裝工程費(fèi)以外的其他費(fèi)用（不含建設(shè)期利息）—上級(jí)補(bǔ)助資金；⑤r為各子項(xiàng)工程除建筑安裝工程費(fèi)以外其他費(fèi)用（不含建設(shè)期利息）的年化收益率，以社會(huì)資本中標(biāo)利率計(jì)取。

運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效付費(fèi)為當(dāng)年運(yùn)營(yíng)成本，以政府方或其委托第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)出具的審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)。項(xiàng)目運(yùn)維的主要內(nèi)容包括綜合服務(wù)中心、配套路網(wǎng)的日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及綠化、相關(guān)配套設(shè)施的維護(hù)維修。

3.測(cè)算結(jié)果

經(jīng)計(jì)算，項(xiàng)目年政府付費(fèi)額19454.18萬(wàn)元，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率（稅后）4.25%，投資回收期（稅后）11.22年（含建設(shè)期）。

4.邊界條件測(cè)算要點(diǎn)問(wèn)題

一是政府可用性付費(fèi)計(jì)算方法有等額本金、等額本息兩種模式，等額本息模式實(shí)付利息大于等額本金模式，等額本金法支付費(fèi)用在運(yùn)營(yíng)期由多到少，逐年降低。

二是是否明確政府出資方支付可用性付費(fèi)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以及支付節(jié)點(diǎn)與貸款還款方式的匹配性?？捎眯愿顿M(fèi)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)付費(fèi)節(jié)點(diǎn)（年初、年末或季度末）以及是否與貸款還款時(shí)間相匹配，關(guān)系到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期現(xiàn)金流的穩(wěn)定性，應(yīng)加以重視。

四、結(jié)束語(yǔ)

構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、激勵(lì)相容的回報(bào)機(jī)制，是PPP項(xiàng)目順利落地和成功運(yùn)營(yíng)的重要保障。在PPP項(xiàng)目前期階段，制定科學(xué)合理的邊界條件，全面綜合考慮各項(xiàng)收益率影響因素，對(duì)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方投資積極性，并保證項(xiàng)目公共服務(wù)屬性具有重要意義。