城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)下的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展
——?dú)v程、特征及路徑探索

張景帆

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國際學(xué)院，北京100083；普渡大學(xué)農(nóng)學(xué)院，印第安納州西拉法葉47907）

新中國成立70年以來，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就?？v觀農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程可知，城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)與否，在一定程度上決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和績(jī)效。城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)互動(dòng)、城鄉(xiāng)隔離、城鄉(xiāng)放開、城市主導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等，現(xiàn)已進(jìn)入城鄉(xiāng)融合階段。伴隨城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)，勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)表現(xiàn)出不同特征，其在空間的配置效率也有較大差異，進(jìn)而決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的績(jī)效。

一、城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)下的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程密不可分，這里具體從三組變量來分析我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展歷程。第一組變量包含工業(yè)增加值占GDP比重、第二三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、第二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人員比重以及城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率代表工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的背景條件。第二組變量包含第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員、鄉(xiāng)村就業(yè)人員、第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人員比重、鄉(xiāng)村就業(yè)人員占總就業(yè)人員比重、鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诒戎匾约暗谝划a(chǎn)業(yè)與第二三產(chǎn)業(yè)之間的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率等，涵蓋了規(guī)模指標(biāo)、結(jié)構(gòu)指標(biāo)以及效率指標(biāo)，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的整體水平及在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位。第三組變量考慮了關(guān)系國計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品，即糧食的總產(chǎn)量、人均產(chǎn)量及單產(chǎn)水平。這里，三組變量的數(shù)據(jù)均來源于《新中國六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》、2010—2019年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（一）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)以及服務(wù)業(yè)，是一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的兩個(gè)方面。城鄉(xiāng)關(guān)系如何，決定了生產(chǎn)要素在三次產(chǎn)業(yè)間、在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，進(jìn)而決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和空間布局。從工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看（見圖1），從新中國成立初期至第一個(gè)五年計(jì)劃期間，二者關(guān)系協(xié)調(diào)，發(fā)展較快。工業(yè)增加值占GDP比重從1952年的17.6%增長(zhǎng)到1957年的25.3%，年均提升1.5個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化率從1949年的10.6%提高到1957年的15.4%，年均提升0.6個(gè)百分點(diǎn)。1958年至1978年，工業(yè)化水平在波動(dòng)起伏中有所上升，工業(yè)增加值占GDP比重上升到1978年的44.1%。同期，城鎮(zhèn)化率基本處于停滯狀態(tài)，1978年達(dá)到17.9%，20年時(shí)間僅提升了2.5個(gè)百分點(diǎn)，年均提升0.125個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 1949—2018年我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程

改革開放后，農(nóng)村土地制度改革首先從農(nóng)村開始，土地承包責(zé)任制激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)獲得連年豐收。1978年到1984年期間，無論是從工業(yè)增加值占GDP比重還是第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重來看，二者均處于下降趨勢(shì)，前者下降到38.7%，后者從1978年的70.5%下降到1984年的64%。這是因?yàn)椋r(nóng)業(yè)以及第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，占比連年上升。城鎮(zhèn)化率在此期間大幅度提升，從17.9%提升到23%，年均提升0.84個(gè)百分點(diǎn)。之后城鎮(zhèn)化持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展，并推動(dòng)了城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)比重逐步上升，工業(yè)增加值占GDP比重基本穩(wěn)定在40%左右，第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重除小波動(dòng)外基本是持續(xù)上升，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人員比重也呈上升趨勢(shì)。1985—2003年期間，城鎮(zhèn)化率上升到40.5%，年均提高0.92個(gè)百分點(diǎn)；第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重從71.6%上升到87.2%，年均提高0.87個(gè)百分點(diǎn)；第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人員比重從37.6%上升到50.9%，年均提高0.74個(gè)百分點(diǎn)。2003年至今，工業(yè)增加值占GDP比重從2011年開始下降，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模在2013年已經(jīng)超過了第二產(chǎn)業(yè)，2015年第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重首次突破50%。農(nóng)業(yè)所占比重持續(xù)下降，從增加值來看2018年已經(jīng)降低到7.2%，從就業(yè)人員來看同年比重為26.1%。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模及效率

為方便了解農(nóng)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模和就業(yè)規(guī)模，并比較農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系，我們用第一產(chǎn)業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)近似代替農(nóng)業(yè)。如圖2所示，1952年第一產(chǎn)業(yè)增加值為346億元，占當(dāng)年GDP比重為51%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員1.7億，占總就業(yè)人員的83.5%，說明新中國成立之初中國還是一個(gè)農(nóng)業(yè)型國家。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和勞動(dòng)力占比開始下降，1957年分別下降到40.6%、81.2%，這兩個(gè)比例之間相差41個(gè)百分點(diǎn)，間接表明農(nóng)業(yè)和工業(yè)之間生產(chǎn)率水平存在較大差距。1958—1961年期間有一個(gè)較大幅度的變化，之后第一產(chǎn)業(yè)增加值占比持續(xù)下降，1978年達(dá)到28.2%。第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比下降速度較慢，表明勞動(dòng)力基本被束縛在第一產(chǎn)業(yè)，1978年為70.5%，下降速度慢于增加值占比。1978—1984年期間，第一產(chǎn)業(yè)增加值占比出現(xiàn)小幅回升，說明這一期間我國農(nóng)業(yè)發(fā)展較好，快于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。之后，這兩個(gè)比值均開始穩(wěn)步下降，其中勞動(dòng)力占比下降幅度更快，2018年第一產(chǎn)業(yè)增加值占比與第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比相差不到20個(gè)百分點(diǎn)，與1957年間41個(gè)百分點(diǎn)差距形成對(duì)比，說明勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的配置逐步趨于合理化。

圖2 1952—2018年第一產(chǎn)業(yè)增加值占比及人口占比變化趨勢(shì)

與農(nóng)業(yè)就業(yè)人員規(guī)模相當(dāng)?shù)倪€有兩個(gè)指標(biāo)，一是鄉(xiāng)村就業(yè)人員，二是鄉(xiāng)村人口。在建國之初，從絕對(duì)規(guī)模而言，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力幾乎相同（見圖2）。從相對(duì)規(guī)模而言，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比、鄉(xiāng)村就業(yè)人員占比、鄉(xiāng)村人口占比幾乎相同，這一狀況一直持續(xù)到改革開放。1978年之后，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比與鄉(xiāng)村就業(yè)人員占比、鄉(xiāng)村人口占比拉開距離。其中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占比下降最快，鄉(xiāng)村就業(yè)人員占比開始低于鄉(xiāng)村人口占比，后又高于鄉(xiāng)村人口占比。結(jié)合農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研可知，為了得到更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，獲取更高的收入，農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的年輕人逐漸增多，之后為了孩子的教育，大多數(shù)人留在了城市，而年齡相對(duì)較大的就業(yè)人員，則更多地留在了農(nóng)村。

從勞動(dòng)力的絕對(duì)規(guī)?？矗ㄈ鐖D3所示），有兩個(gè)特點(diǎn)。一是無論是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員還是鄉(xiāng)村就業(yè)人員，二者均呈現(xiàn)倒U型變化，先上升，后相對(duì)穩(wěn)定，然后下降，這是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。二是改革開放前第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員和鄉(xiāng)村就業(yè)人員數(shù)量相差不大，意味著在農(nóng)村，農(nóng)民大多只從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)。改革開放后，二者開始有差距，農(nóng)村開始發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民開始從事非農(nóng)活動(dòng)，導(dǎo)致二者差距逐步擴(kuò)大，到2018年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口為2億，而鄉(xiāng)村就業(yè)人口約為3.4億，說明鄉(xiāng)村有1.4億勞動(dòng)力在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

圖3 1952—2018年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員與鄉(xiāng)村就業(yè)人員規(guī)模變化趨勢(shì)

本文中，效率指標(biāo)采用了農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率=（第一產(chǎn)業(yè)增加值/第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員）/（第二、三產(chǎn)業(yè)增加值/第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員）*100%。它是度量二元經(jīng)濟(jì)的指標(biāo)之一，其值越大，說明農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平差距越小，也間接說明城鄉(xiāng)二元差距越小。從圖4來看，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率呈W型變化。改革開放前，即1952—1978年期間，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率雖然有波動(dòng)，但整體上處于下降趨勢(shì)，說明城鄉(xiāng)勞動(dòng)力創(chuàng)造的產(chǎn)品價(jià)值差距越來越大，城鄉(xiāng)差距也越來越大。改革開放后，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率先上升，即1978—1984年期間，從12.8%迅速上升到22.1%，之后，隨著改革的深入，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)尤其是輕工業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)旗鼓相當(dāng)，比較勞動(dòng)生產(chǎn)率基本穩(wěn)定在22%左右。這個(gè)時(shí)期城市尤其是小城鎮(zhèn)戶籍制度逐步放松，允許一部分勞動(dòng)力進(jìn)入城市，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，大量鄉(xiāng)村勞動(dòng)力進(jìn)城市打工，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到一定程度影響，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率下降，城鄉(xiāng)生產(chǎn)率水平差距進(jìn)一步擴(kuò)大。直到2002年，十六大報(bào)告中提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步受到重視，2005年底取消農(nóng)業(yè)稅，使得農(nóng)民生產(chǎn)的積極性提升，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速上升，從2003年的15.4%上升到2016年的28.8%。

圖4 1952—2008年農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率變化趨勢(shì)

（三）糧食產(chǎn)量和生產(chǎn)率水平

對(duì)于擁有近14億人口的大國而言，糧食生產(chǎn)和供給是關(guān)系國計(jì)民生的大事。我國的糧食總產(chǎn)量變化趨勢(shì)總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從1949年的1億噸增長(zhǎng)到2017的6.6億噸，2018年略有下降，基本穩(wěn)定在6.5億噸的水平。1949—1957年，糧食產(chǎn)量穩(wěn)步上升，從1億噸快速增長(zhǎng)到近2億噸，之后開始滑落，下降到1961年的1.3億噸。1978年糧食產(chǎn)量為2.8億噸，而到了1984年，迅速上升到4億噸，增加量是之前20年增加量的1.5倍。1996年跨越了5億噸，1999年糧食產(chǎn)量開始下滑，2003年下滑到4.3億噸。2003年之后，尤其是2005年取消農(nóng)業(yè)稅之后，糧食產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)步上升，2017年已突破6.6億噸。

從人均糧食產(chǎn)量來看，變化趨勢(shì)在波動(dòng)起伏中上升，階段性特征明顯。總體來看，人均糧食產(chǎn)量從1949年的人均200公斤上升到2015年的人均481公斤。階段性特征表現(xiàn)在，1949—1957年、1978—1984年、2003至今為三個(gè)上升期，1958—1961年、1998—2003年為兩個(gè)下降期。

從糧食生產(chǎn)率水平來看，每畝糧食單產(chǎn)持續(xù)上升，從1949年的畝產(chǎn)69公斤上升到2018年的375公斤，其中技術(shù)進(jìn)步、精耕細(xì)作等都對(duì)產(chǎn)量的提升具有重要影響。糧食單產(chǎn)也出現(xiàn)了階段性變化，1958—1961年、1997—2003年為兩個(gè)下降期，1978—1984年、2003年至今為兩個(gè)上升期。

二、城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段性特征

中國70年農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)表現(xiàn)出明顯的階段性特征，根據(jù)城鄉(xiāng)關(guān)系、農(nóng)業(yè)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)的變化，以及關(guān)于農(nóng)業(yè)的重大政策調(diào)整，我們將農(nóng)業(yè)發(fā)展分為六個(gè)階段，具體如表1所示。

表1 城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)下的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展階段劃分

（一）1949—1957年：城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)下的農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

新中國成立之初，我國頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除了地主階級(jí)土地所有制，將土地分給農(nóng)民，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這一階段中，農(nóng)民擁有充分的自主選擇，糧食產(chǎn)量提升。1952年，中國農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值74.7%，其中83.5%就業(yè)者為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，從事小農(nóng)生產(chǎn)和家庭手工業(yè)或者手工副業(yè)農(nóng)業(yè)[1]。農(nóng)村為工業(yè)化提供勞動(dòng)力、原材料與原始資本積累。國家在此時(shí)也沒有限制農(nóng)民的就業(yè)自由，當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)后，部分農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)。除去糧食、糧油、棉花等被國家征購以外，大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格為市場(chǎng)定價(jià)，在這一階段，農(nóng)村與城市之間為自然發(fā)展的關(guān)系。

（二）1958—1977年：城鄉(xiāng)隔離下的農(nóng)業(yè)緩慢發(fā)展

為達(dá)成重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展這一目標(biāo)，國家對(duì)農(nóng)業(yè)、商業(yè)、手工業(yè)等進(jìn)行社會(huì)主義改造，為工業(yè)化服務(wù)。重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，而非勞動(dòng)密集型。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)意味著就業(yè)壓力增加，城市勞動(dòng)市場(chǎng)基本飽和，甚至難以為新增本地勞動(dòng)力安排工作。并且，農(nóng)民進(jìn)城本身也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，雖然成立人民公社會(huì)在一定程度上限制了農(nóng)民進(jìn)城，但是是否加入人民公社并不是強(qiáng)制性的。為了將農(nóng)民與土地緊密連接，1958年出臺(tái)的《中華人民共和國戶口登記條例》明確指出，“只有持有勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校錄取證明及城市戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)，公民才能由農(nóng)村遷往城市”。除此之外，在城市實(shí)行票證制度，城市居民憑票據(jù)領(lǐng)取生活用品，杜絕了農(nóng)民通過非正常手段遷入城市。農(nóng)業(yè)政策制定也要為工業(yè)化發(fā)展提供便利條件。農(nóng)業(yè)剩余是工業(yè)化的必要條件，所以促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展也會(huì)促進(jìn)工業(yè)化。在這種情況下，農(nóng)村開展農(nóng)業(yè)合作化來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，到1958年正式成立人民公社，農(nóng)民喪失了自主決定權(quán)與生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。

（三）1978—1984年：城鄉(xiāng)開放下的農(nóng)村制度改革與農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

1978年安徽鳳陽小崗村的18位農(nóng)民簽下包產(chǎn)到戶的生死狀，次年小崗村糧食總產(chǎn)量達(dá)到60噸，相當(dāng)于1966年到1970年5年糧食產(chǎn)量的總和。1980年5月31日鄧小平在同中央負(fù)責(zé)人談話時(shí)肯定了安徽的改革。在1982年1月1日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件出臺(tái)，明確包產(chǎn)到戶、包干到戶同其他形式的責(zé)任制一樣，都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。到1984年底，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制普及率達(dá)99%以上。包產(chǎn)到戶，分離土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，解放農(nóng)村勞動(dòng)力，農(nóng)民擁有自主決策權(quán)，極大地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展[2]。

（四）1985—2003年：城市主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)波動(dòng)發(fā)展

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在一段時(shí)間內(nèi)極大地促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展，但到了上世紀(jì)90年代，包產(chǎn)到戶的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。包產(chǎn)到戶導(dǎo)致土地碎片化，包干到戶阻礙了規(guī)?；?jīng)營。80年代中期，每戶平均承包8.35畝土地，到了90年代，平均每戶承包的土地下降到6畝。這樣細(xì)小分散的土地承包導(dǎo)致經(jīng)營耕作十分不便，農(nóng)民無法進(jìn)行大規(guī)模投入，土地生產(chǎn)率有限，并且由于土地分散，給管理帶來許多不便，造成人力管理的浪費(fèi)。此外，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制將農(nóng)民與土地緊密連接，農(nóng)民擁有經(jīng)營權(quán)，但沒有所有權(quán)，因此，農(nóng)民沒有自主處置土地的權(quán)力。這樣不僅限制了農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，也限制了農(nóng)民自主職業(yè)選擇。農(nóng)民經(jīng)常選擇自己耕種，但伴隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的高速發(fā)展，越來越多的農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，由于無法進(jìn)行土地租賃，導(dǎo)致許多農(nóng)田被荒廢，我國農(nóng)田處于半利用狀態(tài)[2]。在農(nóng)村市場(chǎng)化改革停滯時(shí)，國家進(jìn)行了以企業(yè)改革為主的城市改革，重構(gòu)國民經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)。在1994年實(shí)行“分稅制”改革后，地方政府擁有較大自主權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致許多地方政府“唯GDP論”，加大了工業(yè)投資，減少農(nóng)業(yè)投資，實(shí)施“城市偏好”政策。在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題日益凸顯。

（五）2003—2012年：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農(nóng)業(yè)快速發(fā)展

進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距逐漸增大。在很長(zhǎng)的一段時(shí)間中，農(nóng)村三要素，即土地、資本、勞動(dòng)力向城市凈流出。隨著人口的增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民對(duì)糧食的剛性需求增加，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到耕地污染、水資源短缺等一系列問題的制約，糧食缺口增大，進(jìn)口增多，中國越來越依賴于國際市場(chǎng)，糧食安全問題日益嚴(yán)重。十六屆四中全會(huì)提出，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。為順應(yīng)這一趨勢(shì)，中國調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)收入分配格局，支持“三農(nóng)”發(fā)展。2006年起農(nóng)業(yè)稅被廢除，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，“多予少取多放活”政策開始正式生效。在2004—2012年，中央財(cái)政的四項(xiàng)補(bǔ)貼（糧食直補(bǔ)、良種種補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼）支出從145.7億元增加到1 668億元，累計(jì)補(bǔ)貼金額7 661億元，增長(zhǎng)了10.4倍，年均增長(zhǎng)35.6%[1]。

（六）2017至今：城鄉(xiāng)融合下的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

十八大以后，我國在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面取得進(jìn)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到很大提高，農(nóng)民收入水平不斷提升，收入來源不斷增加，消費(fèi)結(jié)構(gòu)也越加合理。但是，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡，影響農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙尚未消除。黨的十九大報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重塑城鄉(xiāng)發(fā)展，走城鄉(xiāng)融合之路，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動(dòng)建設(shè)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要通過城鄉(xiāng)融合來打破長(zhǎng)久以來阻礙農(nóng)村發(fā)展的二元體制，實(shí)現(xiàn)支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資本、勞動(dòng)力、土地等的要素在鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的雙向流動(dòng)。土地確權(quán)，將所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立，使土地資金顯現(xiàn)化，加快土地流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營成為新方向，形成了現(xiàn)代化生產(chǎn)體系，提升了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)了國際競(jìng)爭(zhēng)力[3]。圍繞城鄉(xiāng)居民就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等，中央政府與地方政府加大投入，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化方面取得顯著進(jìn)展。

三、城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)下中國農(nóng)業(yè)面臨的問題及挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)，有利于要素在城鄉(xiāng)之間的合理有序流動(dòng)，提升要素在城鄉(xiāng)間的配置效率，釋放生產(chǎn)力，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展。中國目前已經(jīng)進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合階段，但仍面臨城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)中的地區(qū)間不平衡、產(chǎn)業(yè)間不協(xié)調(diào)等問題，區(qū)域之間城鎮(zhèn)化水平差異較大，城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力流動(dòng)不暢和單向過度流動(dòng)并存，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移與農(nóng)村高素質(zhì)、高技能農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足之間存在矛盾，這些都是農(nóng)業(yè)發(fā)展需要面對(duì)和解決的難題。

（一）城鄉(xiāng)關(guān)系影響下中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

從新中國成立70年的實(shí)踐來看，城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)與否會(huì)影響到農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效，在此用兩組數(shù)據(jù)的相關(guān)性來看城鄉(xiāng)關(guān)系影響下的農(nóng)業(yè)發(fā)展績(jī)效。第一組用城鎮(zhèn)化率與農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的散點(diǎn)圖來分析二者的相關(guān)性及變化特征。城鎮(zhèn)化率的大小在一定程度上代表勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)程度，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率代表了城鄉(xiāng)發(fā)展的效率差距。從理論上而言，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市、向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提升，農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的差距將會(huì)縮小，城鎮(zhèn)化率與農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率之間應(yīng)該是同方向變化。如圖5所示，二者的散點(diǎn)圖近似為W型，有兩段是反方向變化，兩段是同方向變化。同方向變化比較明顯的有：一是1978—1984年，二是2004年至今。反方向變化比較顯著的是1996—2003年，如圖5中兩個(gè)黑點(diǎn)之間，無論是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，還是在城市就業(yè)機(jī)會(huì)和生產(chǎn)率水平及收入方面，相比農(nóng)村，城市均有很強(qiáng)的優(yōu)越性，人口向城市的遷移成為必然趨勢(shì)，尤其是青壯年勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏、土地被撂荒的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，糧食產(chǎn)量和比較勞動(dòng)生產(chǎn)率水平均有顯著下降。

圖5 新中國70年城鎮(zhèn)化率與農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率的相關(guān)性變動(dòng)趨勢(shì)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的下降，不僅表現(xiàn)在勞動(dòng)生產(chǎn)率水平上，土地生產(chǎn)率水平也在下降，如圖6所示。新中國成立以來，城鎮(zhèn)化率和糧食單產(chǎn)的散點(diǎn)圖顯示，二者之間基本是同方向變化，但也有階段性的反方向變化。其中，兩個(gè)黑點(diǎn)之間，恰好是1996—2003年期間，城鎮(zhèn)化率上升的速度比較快，7年增長(zhǎng)了10個(gè)百分點(diǎn)，年均約增長(zhǎng)1.4個(gè)百分點(diǎn)，土地生產(chǎn)率略有下降，說明有土地處于閑置狀態(tài)或是投入不足。

圖6 新中國成立70年以來城鎮(zhèn)化率與糧食單產(chǎn)的相關(guān)性變動(dòng)趨勢(shì)

城鎮(zhèn)化背景下面臨的挑戰(zhàn)是，農(nóng)村仍有剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)有技能、有思想的現(xiàn)代職業(yè)型農(nóng)民的需求并存。中國城鎮(zhèn)化率2018年已經(jīng)達(dá)到59.6%，仍然處于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的過程?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要有思想、懂技術(shù)的現(xiàn)代農(nóng)民，而從農(nóng)村往城市遷移的恰恰是這部分農(nóng)村也需要的農(nóng)民，留下的老人居多，采用的是傳統(tǒng)耕作方式。尤其是城市或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)村或農(nóng)業(yè)之間的生產(chǎn)率差距，使得勞動(dòng)力和資本被吸引到城市，難以保障農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

（二）當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

一是糧食安全問題不容忽視。糧食總產(chǎn)量總體不斷上升，但仍然存在波動(dòng)。從谷物及谷物粉類的進(jìn)口依存度來看，近十幾年來，基本控制在5%的安全線以內(nèi)，但可以看出，波動(dòng)較大。除此之外，還存在結(jié)構(gòu)不平衡問題。

二是勞動(dòng)生產(chǎn)率差距與要素流失問題。城市主導(dǎo)下勞動(dòng)力與資本向城市的流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力和資本的流失。從農(nóng)業(yè)比較生產(chǎn)率來看，目前依然是比較低的，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村與城市存在生產(chǎn)率方面的差距，必然進(jìn)一步加大勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城市的遷移步伐。隨著城鎮(zhèn)化的不斷加深，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”，高效、有效的勞動(dòng)力越來越少。我國農(nóng)村老齡化問題較為突出，2010年第六次全國人口普查顯示，全國65歲以上老年人口中，7 829萬人居住在城鎮(zhèn)，占44.1%，9 930萬人居住在農(nóng)村，占55.9%。城鎮(zhèn)65歲以上老年人口共5 225萬，占城鎮(zhèn)人口的7.8%；農(nóng)村65歲以上老年人口共6 667萬，占農(nóng)村人口的10.1%。

三是農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)業(yè)污染的矛盾。近年來農(nóng)業(yè)科技投入水平大幅提升，農(nóng)業(yè)科技含量提升，但作為與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，科技投入方面仍然存在差距。首先，地區(qū)差異較大，東部地區(qū)與中部地區(qū)增長(zhǎng)較快，而西部地區(qū)增長(zhǎng)較慢，甚至呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)[4]。其次，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域存在一些障礙。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金來源單一，大多數(shù)依靠政府政策性財(cái)政投入。政府在立項(xiàng)上過分看重政績(jī)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技需求主體和創(chuàng)新主體之間難以緊密連接，存在脫離現(xiàn)象[5]。此外，化肥、生物技術(shù)等給土地帶來的污染非常嚴(yán)重，導(dǎo)致土地生產(chǎn)能力下降，產(chǎn)品不安全問題較為突出。

四是農(nóng)村勞動(dòng)力剩余與優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源不足并存。隨著九年義務(wù)教育的普及，農(nóng)村文盲率、半文盲率大幅下降，但是90%的文盲、半文盲，初中及以下文化學(xué)歷集中在農(nóng)村，農(nóng)村整體受教育程度較低，對(duì)新知識(shí)和先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)接受能力較差，增加了農(nóng)村推廣普及先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)與管理辦法的難度，農(nóng)民整體素質(zhì)還有待提升[5]。

四、城鄉(xiāng)融合下的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展：目標(biāo)與路徑選擇

以2017年十九大報(bào)告為標(biāo)志，中國已經(jīng)進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，一系列文件相繼出臺(tái)。城鄉(xiāng)融合有助于改善城鄉(xiāng)環(huán)境、縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距，促進(jìn)要素雙向流動(dòng)。土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)，有利于土地的充分利用。城鄉(xiāng)融合有利于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、三次產(chǎn)業(yè)融合以及信息化對(duì)于農(nóng)業(yè)的改造和提升。農(nóng)村發(fā)展需要人才，需要盤活資源，實(shí)現(xiàn)人才、資本和土地資源的有效配置，進(jìn)而推動(dòng)中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）未來農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)

農(nóng)業(yè)發(fā)展至少有三個(gè)目標(biāo)。一是糧食安全問題，至少能保障95%處于安全線以內(nèi)，尤其是對(duì)于占世界四分之一人口的中國而言?！度珖r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020）》把確保谷物綜合生產(chǎn)能力（5.5億噸）作為約束性指標(biāo)，把主要口糧（小麥稻谷）的自給率達(dá)到100%作為約束性指標(biāo)。二是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)問題，農(nóng)業(yè)發(fā)展達(dá)到一定水平，才可能保障食品供應(yīng)和釋放剩余勞動(dòng)力，進(jìn)而滿足非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展不好，在一定程度上會(huì)阻礙非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是農(nóng)民收入提高問題。在外部環(huán)境影響下，如果農(nóng)業(yè)收入與非農(nóng)業(yè)收入差距大，那么外出打工進(jìn)而放棄土地，是農(nóng)民的理性選擇。要促進(jìn)收入提高，對(duì)于糧食生產(chǎn)而言需要補(bǔ)貼，對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)而言需要提高科技含量，提高產(chǎn)品收入。

（二）農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑選擇：高質(zhì)量發(fā)展

中國已經(jīng)走過了數(shù)量型發(fā)展道路，解決了人口生存問題。在城鄉(xiāng)融合背景下，中國要走一條高質(zhì)量農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，這需要重點(diǎn)從四個(gè)方面著手。

一是培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)企業(yè)家。農(nóng)業(yè)發(fā)展要尋求新途徑，提高農(nóng)民收入，留住或者吸引返鄉(xiāng)農(nóng)民工或城市居民來鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，需要一批有技能、有資本、有思想、有創(chuàng)新、有熱情的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)家，來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一方面需要人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移，另一方面需要留住或者從城市向鄉(xiāng)村流動(dòng)一批農(nóng)業(yè)企業(yè)家。鼓勵(lì)一部分有理想、有抱負(fù)、愿意扎根農(nóng)村的年輕人成為職業(yè)農(nóng)民，解決誰來種地和科學(xué)種地的問題，將先進(jìn)的種植技術(shù)、農(nóng)業(yè)科技、管理辦法等帶入農(nóng)村，給農(nóng)村注入新活力，也使農(nóng)民成為一個(gè)有前景的職業(yè)。

二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合，是農(nóng)業(yè)發(fā)展新形態(tài)，既包括一二三次產(chǎn)業(yè)融合，也包含城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。農(nóng)業(yè)除作為食品和原材料的基本功能外，還可以發(fā)揮其旅游、生態(tài)、養(yǎng)生、觀光、休閑、娛樂等有助于身心健康尤其是精神愉悅的功能，同時(shí)也有助于避免勞動(dòng)力的季節(jié)性閑置，提高勞動(dòng)力的利用效率和服務(wù)產(chǎn)品的附加價(jià)值。

三是重視生態(tài)農(nóng)業(yè)和功能產(chǎn)品，提高產(chǎn)品質(zhì)量而不是產(chǎn)量，這是滿足于城市中產(chǎn)階級(jí)對(duì)健康食品的需求，不再是溫飽階段對(duì)產(chǎn)品數(shù)量的需求，而是小康階段對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的需求。例如小米的生產(chǎn)，不是追求畝產(chǎn)多少斤，而是產(chǎn)量居中、不施化肥、輪作情況下的小米質(zhì)地更好，營養(yǎng)價(jià)值更高，既不需要機(jī)械化也不需要生物技術(shù)，傳統(tǒng)生產(chǎn)方式下質(zhì)量更高。

四是從生產(chǎn)方式上來看，中國人多地少，且為人口大國，應(yīng)該選擇適合自己的道路，針對(duì)不同區(qū)域、不同農(nóng)產(chǎn)品采用不同模式。在東北、西北等人口相對(duì)少、地域廣闊的地方，或糧食集中產(chǎn)區(qū)，可以采用機(jī)械化耕作方式和生物科技模式，提高產(chǎn)量和集約化生產(chǎn)。在人多地少的一些區(qū)域，還是采用精耕細(xì)作的方式，通過生物技術(shù)提高土地產(chǎn)量。