邊民的國家屬性與地位功能

【摘 要】近現(xiàn)代意義的邊民是生活在臨近國家邊界的常住居民。隨著民族國家的構建，邊民與內(nèi)地國民一起獲得了民族國家的國家屬性，邊民的生活邏輯和行為準則開始接受民族國家制度的形塑和規(guī)范。邊民在劃界定邊、護邊養(yǎng)邊、實邊固邊、巡邊衛(wèi)邊、建邊穩(wěn)邊、興邊睦鄰等方面具有特定的地位優(yōu)勢。從國家建設邊境、鞏固邊防的角度，生產(chǎn)生活在國家邊境特定地理空間的邊民既是國家守土固疆需要依靠的邊防力量，也是國家興邊安疆需要依托的邊地主體。從權利與義務平衡的角度，國家要讓邊民發(fā)揮其特有的地位功能，就需要從國民身份和邊防地位出發(fā)維護邊民的基本權益以及守土固疆的特殊權益，增強邊民對國家意志的感知和承接，確保國家邊境安全。

【關鍵詞】邊疆地區(qū);邊民;國家屬性;地位功能

【作 者】張飛，云南大學公共管理學院政治學理論博士研究生。云南昆明，650091。

【中圖分類號】D63? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2019）03-0059-009

近現(xiàn)代意義的邊民是由國家邊界劃定而產(chǎn)生的空間群體，國家屬性是邊民最本質(zhì)的屬性，而且賦有國家屬性的邊民對于國家穩(wěn)固邊疆、建設邊境具有特定的地位功能。邊民的國家屬性與地位功能，近年來越發(fā)受到黨和國家的高度重視。國務院發(fā)布的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》提出，要促進“邊民安居守邊條件全面改善”，“引導其增強國家認同感和自豪感，安心生活、定心守邊”，筑牢“人民邊防的銅墻鐵壁”[1]34-50。習總書記在黨的十九大報告中明確指出，要“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[2]26-27。其后，習總書記在給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)牧民卓嘎、央宗姐妹的回信中，不僅肯定了玉麥鄉(xiāng)邊戶人家守邊固邊的忠誠奉獻，而且在范圍上擴展到了疆域上守邊固邊的所有干部群眾;不僅肯定了長期以來邊民為國守邊的歷史成績，而且在時間上延展了邊民守土固疆的未來期許;不僅肯定了“放牧守邊是職責”的說法，而且在疆域上一草一木都要看好守好的語境下號召更多的邊民群眾繼續(xù)傳承愛國守邊的精神，守護神圣國土、建設幸福家園。[3]最近，習總書記又回信勉勵云南貢山縣獨龍江鄉(xiāng)群眾要“建設好家鄉(xiāng)、守護好邊疆”[4]5。以上回信為新時代國家治邊穩(wěn)邊、強邊固防指明了方向，體現(xiàn)了國家賦“責”邊民發(fā)揮守土固疆地位功能的戰(zhàn)略思維。在此背景下，對國家演進中邊民的角色轉(zhuǎn)換與國家屬性重構，邊民地位功能與國家賦“責”制度安排進行闡釋和分析，對促進邊民有效發(fā)揮與“邊”相關聯(lián)的地位功能，確保邊疆、邊境的穩(wěn)固發(fā)展意義深遠。

一、民族國家演進重構了邊民的國家屬性

從王朝國家演進到民族國家形態(tài)的過程中，不僅邊民的劃定規(guī)模和標準發(fā)生了變化，而且邊民的國家屬性也實現(xiàn)了重構。二十世紀以前中國延續(xù)的是王朝政治體系，在西方民族國家侵入的外部刺激下，二十世紀初中國開啟了民族國家的構建歷程，中華人民共和國成立標志著中國民族國家構建完成，在這個構建過程中邊民在邊界意識、主權意識、國族意識、國家意識等方面實現(xiàn)了現(xiàn)代民族國家屬性的重構，促成了疆域人口“由臣民向國民轉(zhuǎn)化的最終完成，國民成為現(xiàn)代意義上的國家公民”[5]20。只是邊民作為臨近國家邊界居住的人口，邊民的國家屬性重構遠復雜于內(nèi)地人口的國民化過程。

一是邊民的國家邊界意識重構。王朝國家時期的邊疆形成“近邊”“遠邊”“極邊”等差序格局，并且邊疆區(qū)間隨著國力的變化具有變動性，“有時候，舊土原本就是‘周邊;有時候‘周邊又變成舊疆”[6]23，邊民規(guī)模和范圍隨著王朝疆域邊陲的移動而變化，邊民有邊陲觀念而無邊界意識。中國王朝最早與外國簽訂的邊界條約是1689年簽訂的中俄《尼布楚條約》和1727年與俄國簽訂的《布連斯奇條約》，標志著“在中國開了以條約方式確定國家邊界的先河”[7]11-12，但由于清王朝的“行政控制能力不可能和現(xiàn)代國家同日而語，邊界的管理自然存在諸多漏洞”[8]39，加上傳統(tǒng)的邊疆觀仍舊一如既往地影響著王朝人口的觀念，所以即便是生活在中俄邊界條約沿線的邊民與清王朝的關系也仍然受夷夏變動觀念的支配和主導，從治理的角度有別于近現(xiàn)代意義的清晰人地關系。鴉片戰(zhàn)爭以后，國人被迫與西方列強“先后簽訂了一系列喪權失地的邊界條約”，盡管“許多地方的邊界線尚沒有最終確定”[9]47，但這一過程迫使國人被動強化了國家的邊界意識，促進了中華民族對現(xiàn)代主權領土認識上的自覺，到五四愛國運動激起“外爭主權，內(nèi)懲國賊”、廢除“二十一條”的強烈呼聲，“中華民族自覺的應有內(nèi)涵即國家觀念與主權觀念、領土意識凸顯出來”[10]129。中華人民共和國成立以后，與12個陸地鄰國相繼劃定了邊界，盡管至今“中?。ǘ龋⒅胁唬ǖぃ┑倪吔鐔栴}尚未完全解決”，還“面臨著與8個海上鄰國的海洋劃界問題”[11]299-300，但這些爭議之處也有國家領土的實際控制線，在國家權力在場的政治地理空間中形塑邊民的國家邊界領土意識。

二是邊民的國家主權意識重構。中國的國家主權意識是在中國民族國家構建過程中逐步強化的，“西方國家在對中國開始殖民侵略的時候，中國還是處于清王朝統(tǒng)治下的王權政治，人們對于‘主權還沒有確切的認識”[12]57。對于王朝國家邊陲地區(qū)的邊民而言，主權意識更是淡薄甚至全然缺失，邊境地區(qū)邊民的主權意識是在西方列強瓜分掠奪中國領土以及國家邊界勘界等一系列外部刺激下體現(xiàn)出來的，尤其是邊境民族在“國家界限清晰化后，曾經(jīng)的共同體成員就會被具有不同性質(zhì)的主權國家歸屬到不同民族國家政體之下”，如“中越兩國在法治殖民者深度干預下劃分國家界限的時候”，“‘代理國家的勘界者往往會賦予邊民自主選擇身份歸屬國家的自由”[13]49-50，從此邊民開始接觸國家主權的觀念并被約束。中華人民共和國成立以后，國家在邊境地區(qū)逐步實現(xiàn)了權力的基層構建，一方面國家主權邊界限制了邊民曾經(jīng)自由流動的空間，一方面在邊疆地區(qū)徹底清除土司、頭人等舊社會傳統(tǒng)制度，逐步完成了邊民當家作主的制度體系構建，保障邊民內(nèi)在主權得以實現(xiàn)。此后邊民受到民族國家主權意識的形塑，獲得民族國家內(nèi)外主權的國家屬性。

三是邊民的國族意識重構。邊民的中華民族整體意識和國族意識，隨著民族國家構建過程的深入逐步強化。在王朝國家時期，中華民族處于自在的狀態(tài)，在中華民族內(nèi)部“有以夏變夷，也有以夷變夏。最后夷夏合流，到了晚清之后轉(zhuǎn)型為近代的民族國家，并開始凝聚為中華民族的國族整體”[6]37，反抗西方列強的侵犯和掠奪。辛亥革命推翻封建專制以后，尤其是抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后“一體化的‘中華民族整體觀念因之傳遍大江南北”[14]186，可以說“在抵御外侮的過程中中華大地上的眾多族群已經(jīng)成為一個完整的統(tǒng)一體——中華民族（國民），而且這一稱呼也得到了邊疆民族的認可”[15]336，中華民族的國族意識得到了升華和固化。中華人民共和國成立以后，國家實施了一整套保障民族群體平等、團結、共同繁榮的民族政策，并“依據(jù)文化族群本有的族群性充分賦予其作為國家成員的公民身份”[13]42-43，依靠國家組織和政策體系推進中華民族的國族整合，在國家邊地建構中，邊境地區(qū)邊民國民化、同質(zhì)化的國族意識納入了政治一體化的整合進程，促進了中國邊民的國族意識在政治共同體意義上的重構。

四是邊民的國家意識重構。王朝國家時期，皇權不到邊（境）、皇權止于縣，邊民與王朝權力未實現(xiàn)直接通達，直到“中華民國”時期，土司、盟旗、僧侶、伯克、頭人等傳統(tǒng)權威還不同程度地保留著，“邊地住民，大體無國家觀念”[16]59。比如民國時期的芒市，“形式上雖屬于潞江設治局的管轄，但土司仍是當?shù)卦姓谓M織的最高領袖，他把握著當?shù)氐淖罡哒螜啵蓜?chuàng)制權和經(jīng)濟支配權”[17]22，邊民的政治認知有土司而無國家，以至于民國時期邊疆地區(qū)的一些“縣長不能直接親民而須假手于土司，人民與政府之諸種隔閡，政令之不易推行”[16]139。此外，很多邊地人群當時以游耕、游牧、游獵為生，“今日甲村，明日乙寨，時而界內(nèi)，時而界外，遷徙無?！保凇澳X中既無所謂家，更何所謂國”[18]305。中華人民共和國成立以后，國家在邊疆地區(qū)穩(wěn)步推行“民主改革”“直過區(qū)”建設以及“社會主義改造”，促進了邊地生產(chǎn)方式發(fā)生變化，遷徙的邊民也逐步轉(zhuǎn)向了定居生活，逐步健全了邊疆基層政治體系，民族國家權力滲透進邊疆地區(qū)的每一個角落，邊民與國家實現(xiàn)了無縫的會接，邊民的國家意識在民族國家時代實現(xiàn)了重構。

從近現(xiàn)代意義上說，邊民是國家的邊民，是隨著國家邊界劃定而產(chǎn)生的特定空間人群。從王朝國家“有陲無界”到民族國家“實邊實界”，生活在國家邊界附近的族群被劃進主權國家的政治地理空間，成為各自主權國家的邊民，生活場域從變動盈縮的文化邊疆轉(zhuǎn)換到固定清晰的政治疆界一側(cè)，國家意志推動著邊民從臣民向國民轉(zhuǎn)換，國家邊界規(guī)則推動著邊民活動場域和行為準則符合國際規(guī)范和國家利益，超越了王朝國家邊疆拱衛(wèi)中心的意蘊。

二、賦有國家屬性的邊民特有的地位功能

作為生活在國家邊境地區(qū)的國民，隨著民族國家邊界劃分和國民化構建，承載民族國家屬性的邊民被賦予了穩(wěn)定的內(nèi)涵以及特有的地位功能。換言之，邊民除了“擁有國民的一般身份、權利和道德”，還“擁有邊境地區(qū)居民的特殊身份、權利和道德”，那便是邊民與“邊”相聯(lián)系的地位功能[19]87，在民族國家守土固疆、守邊安疆中屬于不可或缺的邊防力量和邊地主體。

第一，邊民在劃界定邊中具有特定的地位功能。國家邊境地帶的居民在國家邊界劃定，尤其是領土爭議過程中，“居民的愿望和福利、區(qū)域穩(wěn)定和安全、主要的地理特征以及歷史、民族和經(jīng)濟因素在領土爭端的解決中具有不同的作用”[20]178。例如清后期中法在勘定中越邊界的過程中，三蓬等地的邊民因為“越南一直是中國的‘藩屬國”，“跨于兩國邊境的民族都把法國人看作外來的侵略者，所以越方的邊民情愿歸屬中國”[21]174，使得此次劃界得失基本相當。同樣的，邊境邊民往往也是一些國家挑動邊界爭議以及國家間化解邊界爭議的博弈力量，二十世紀七十年代中后期開始，越南企圖擴大中越邊界爭議，“在邊境爭端中爭取主動，越南政府在1979年之前從平原地區(qū)向邊境地區(qū)搬遷了200多萬人”，“甚至策動邊民進入爭議地區(qū)耕種、放牧”[22]124-181。為保衛(wèi)國家領土完整，中國邊民在化解中越邊界爭議中發(fā)揮了重要的地位功能：一是當?shù)亍懊癖跔幾h地區(qū)站崗巡邏”，二是“憑借對地區(qū)歷史的熟悉與了解，邊民在爭議地區(qū)上據(jù)理力爭，寸土不讓”[23]215。如今，中國陸地邊境還有中印邊界、中不邊界存在爭議，還有海洋劃界爭端問題尚未解決，中國邊民一直生產(chǎn)生活在領土爭議地界，是標識中國領土的“活界碑”。此外，觀察國際邊界爭端，在邊界劃定以后，也“存在這樣一種可能性，若某國對已經(jīng)存在了一定時間的邊界感到不滿，它將會以劃定原來的邊界未考慮某些要素的分布為由提出新的領土主張”[20]97，以及邊地族群分離運動性質(zhì)的“獨立公投”威脅領土主權的完整，都屬于邊民的國家屬性構建是否徹底的問題，從國界線穩(wěn)固的角度體現(xiàn)出邊民地位功能的重要性。

第二，邊民在護邊養(yǎng)邊中具有特定的地位功能。邊界的演變包括分配、劃界、勘界、管理四個階段，其中的邊界管理旨在對邊界最終演變結果實現(xiàn)持續(xù)的確認和維護，以保持國家政治地理空間的主權邊限。如果國家邊界缺乏有效管理，未能實現(xiàn)及時維護和保持，“邊界的位置可能由于一些原因變得模糊不清，如邊界地區(qū)植被生長，邊民為了建房偷盜金屬管和石頭等邊界標識物，河道變遷沖毀邊界標識物，等等”[20]12，將對國家疆土維護帶來不必要的爭議。對邊界不加維護導致邊界爭議甚至喪失疆土在中國歷史上有過深刻教訓，中俄邊界沙俄就曾“以潛移界碑的辦法，不斷地侵邊”，以毀壞界碑以及“測界侵邊”等方式蠶食中國疆土，“以致后來黑瞎子島為蘇聯(lián)所強占，直至2005年，中俄兩國政府先后批準《中俄國界東段補充協(xié)定》，黑瞎子島一半領土回歸中國”[24]193-205。對邊界的管理和維護與邊民的國防意識緊密相關，邊民群眾的國防意識強，就能在日常的生產(chǎn)生活中幫助國家看護界碑是否有被損壞或移動，幫助國家看護通外山口、河口，自覺維護國家主權標識和邊防設施。就此而言，邊民在邊境生產(chǎn)生活，既是代表著國家實體邊界清晰的存在，也是國家邊境得到邊民看護和養(yǎng)護的前提。

第三，邊民在實邊固邊中具有特定的地位功能。邊民作為國家主權的體現(xiàn)和充實邊境的主體，其人口的虛實事關國家疆土的安全和穩(wěn)固，與內(nèi)地國民相比，靠近國家邊界的邊民對充實邊境、守護國土、穩(wěn)固邊疆具有特定的使命和功能。盡管邊疆地區(qū)發(fā)展相對滯后、生活條件艱苦，甚至“一些邊疆地區(qū)環(huán)境脆弱，不適宜大量的人口生存。但如果沒有一定數(shù)量的人口，邊疆就無法得到有效開發(fā)，要加強守衛(wèi)，難上加難”，以史為鑒，“沙俄強迫清政府簽訂《中俄北京條約》等，割占黑龍江以北、烏蘇里江以東廣大地區(qū)……與清朝長期以來封鎖東北，禁止內(nèi)地人口遷入有一定關系，直至晚清時，這一廣大地區(qū)的人口不多也是事實”[25]98，“假令當時政府當局及一般國民，了解領土主權之宜維護而加充實：對于本國領土竭力開拓，移民實邊，不第腹地無人滿之患，而國防亦必日臻于鞏固，絕無后來喪地之辱”[26]21。此外，國家義務保護本國領土范圍內(nèi)“他國和本國居民的權利”，雖然“往往并非判定領土主權歸屬的必要條件”，但是如果“一國越有效地保護了上述權利，它就能越充分地證明本國的有效控制主張”[20]159。對于中國陸地邊境，盡管不丹在中不領土爭端區(qū)域建立軍事?lián)c或哨所，印度往墨脫等中印領土爭端地方大力移民、構建“印度化”，企圖利用印度邊民居住的方式蠶食中國邊疆領土，但只要具有中國意識、中國屬性的中國邊民一直都居住在邊境一線爭議地帶，且作為中國居民的相應權利得到保護，就是維護中國領土主權的實際體現(xiàn)。

第四，邊民在巡邊衛(wèi)邊中具有特定的地位功能。國家邊界線除了天然屏障，很多地界非法出入境便道不勝枚舉，邊境情況變動復雜，邊防部隊不能保證全線圍堵、萬無一失，而居住在邊境前沿的邊民非常熟悉當?shù)亍⒅苓叺牡赜颦h(huán)境，在巡邊衛(wèi)邊、協(xié)同聯(lián)防格局中能夠發(fā)揮特有的地位功能。例如，從中越邊境來看，廣西段包括路長、海長、護碑員、群眾信息員等邊民力量，“協(xié)助邊防武警打擊邊境犯罪現(xiàn)象和破壞界碑的行為”，觀察“社會治安情況”[23]216;云南段包括邊民群眾、護邊員、界務員、護林員、治安員、網(wǎng)格員（小組長）、武裝助理、村支書、村主任等邊民力量1，在守護界碑、維持治安，提供外來人員、非法跨境、非法走私線索等方面發(fā)揮著群防聯(lián)動的重要作用。從中哈邊境來看，塔城地區(qū)邊境一線地處偏遠、環(huán)境復雜，一些邊境管理區(qū)存在大量涌入打草、挖藥民工、人員越境隱患等情況，“哈薩克族邊民發(fā)揮對邊境一線地形熟、情況明的優(yōu)勢，積極協(xié)助公安邊防部隊開展守邊護邊工作”，沿邊一線護邊員群眾構成了邊防“支隊護邊隊伍中的中流砥柱，在維護邊境前沿安全穩(wěn)定，打擊各類違法犯罪活動中發(fā)揮了舉足輕重的作用”[27]111。從中吉、中塔邊境來看，大小通外山口眾多、邊情復雜，早在“20世紀60年代初，當?shù)卣疄榱思訌娺吘车貐^(qū)的防衛(wèi)力量，決定選拔優(yōu)秀的青壯年到邊境一線山口擔任守山員”，“幾十年來由守邊人捕捉的偷越境分子數(shù)以千計”[27]114-115。從中蒙（蒙古國）邊境來看，“長期以來，北塔山牧區(qū)邊境線上奇臺縣五馬場鄉(xiāng)、喬仁鄉(xiāng)的60多家牧民堅持每周在自家門口升國旗唱國歌”[28]，通過居邊衛(wèi)邊、放牧守邊的方式守衛(wèi)國境、保衛(wèi)國土。隨著信息化發(fā)展，科技防邊系統(tǒng)在邊境地區(qū)已經(jīng)運行或準備運行，但科技防邊也存在失誤、漏網(wǎng)的情況，巡邊衛(wèi)邊仍離不開邊民“邊情報知員”的功能。農(nóng)牧民“活界碑”“千里眼”“民兵”等多重戍邊優(yōu)勢以及村莊固定“哨所”、氈房流動“哨所”使得邊民在邊防管理、國防安全中具有巡邊衛(wèi)邊的功能。

第五，邊民在建邊穩(wěn)邊中具有特定的地位功能。在國家地理空間謀劃中，邊境發(fā)展、邊境開發(fā)更多地體現(xiàn)為國家意志，邊區(qū)的發(fā)展與國家制度安排緊密相關，但生活在邊境沿線的邊民是國家疆土謀劃和開發(fā)的原動力所在，改變邊民生產(chǎn)生活的條件是國家以“邊民為本”的政策旨歸，蘊含著民族國家時代維護國家主權和領土完整的現(xiàn)代邊疆觀摒棄了“中國古代統(tǒng)治階級邊疆觀的地域偏見”[25]96，更加重視邊地的人地關系以及邊地的開發(fā)治理。一方面國家從外部調(diào)動資源扶持邊地的發(fā)展，以邊民力量為本體推進邊地的開發(fā)和建設，促進邊民就地創(chuàng)業(yè)謀生，實現(xiàn)發(fā)展固邊、就業(yè)護邊;一方面在邊境建設中激發(fā)邊境地區(qū)的內(nèi)在發(fā)展動力，增強邊民主體的“造血”能力，以邊境發(fā)展促進邊境穩(wěn)定，發(fā)揮邊民建邊穩(wěn)邊的地位功能，保障邊境在發(fā)展中實現(xiàn)邊境的持續(xù)和諧穩(wěn)定。

此外，邊民在邊境地區(qū)生產(chǎn)建設、興邊強邊，能夠?qū)︵弴?、對周邊產(chǎn)生輻射功能和睦鄰友好的對外功能，尤其是隨著“一帶一路”建設的發(fā)展，把邊民聚居的家園置于國家對外開放的前沿，國家有力推進邊地建設開發(fā)，助推邊民的生活狀態(tài)改變和生產(chǎn)能力提高，展示國家形象，實現(xiàn)對鄰國、對周邊的輻射功能和共贏效應，使得邊民在興邊睦鄰、開放睦邊中能夠發(fā)揮特定的地位功能。

三、邊民的地位功能面臨弱化的風險

從國家的角度，守土固疆、守邊安疆是國家的基本職責，但在漫長的邊境線僅依托國家的邊防部隊不僅難以實現(xiàn)“三步一崗、五步一哨”的國防布局，更重要的是不能體現(xiàn)邊境社會發(fā)展促進邊民社會穩(wěn)定的功效，不能體現(xiàn)邊民的國際影響功能。邊民的地位功能是由邊民所處的地緣關系以及國家的賦職關系所決定的，在國家疆域治理中占據(jù)重要的地位優(yōu)勢，但從現(xiàn)實來看，支撐邊民地位功能發(fā)揮的基礎有所弱化，以致邊民的地位功能也一定程度面臨弱化的風險。

第一，部分邊境地區(qū)對比鄰國較虛空。有學者分析2000～2010年中國邊境人口分布的國別趨勢與差異，得出“境內(nèi)外人口密度相比較，東北和西北邊境是境內(nèi)大于境外，西南邊境則相反”，“就人口集聚水平變化而言，2000～2010年，中朝邊境外升內(nèi)降，中俄、中蒙邊境內(nèi)外均降，西北4國邊境內(nèi)升外降，西南7國邊境內(nèi)外升降比例相當”，西南“邊境內(nèi)人口密度小于邊境外地區(qū)”[29]87-93。有學者考察發(fā)現(xiàn)：“1992～2013年期間，在邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度（10公里縱深），我國西南邊境虛空化現(xiàn)象呈持續(xù)加劇之勢。而在邊境縣域尺度（50公里縱深），我國西南邊境虛空化情況則存在著波動”[30]9。從國家賦予邊民守土固疆職責的角度，邊境地廣人稀成為制約邊民地位功能的關鍵因素，比如中印邊界地區(qū)西藏隆子縣境域面積最大的玉麥鄉(xiāng)，2018年以來從鄰鄉(xiāng)搬入49戶增加到58戶，達到玉麥鄉(xiāng)守邊護邊最大人口規(guī)模[31]，西藏札達縣境內(nèi)西北端的楚魯松杰鄉(xiāng)面積2722.08平方千米，2011年農(nóng)牧民人口僅有553人[32]，自然村的邊民人家更是偏遠稀少、人丁不旺，制約著邊境地理空間的守護和開發(fā)。對于國家來說，邊境地區(qū)人煙稀少、邊民規(guī)模過小，不利于有效激活或強化邊民特有的地位功能。

第二，邊民流失正在加劇邊境的虛空化。基于邊民生存權自發(fā)向內(nèi)地流動、政府扶貧安置中的易地搬離、有的邊民甚至流往境外，使得邊境地區(qū)邊民活動頻次減弱、邊境虛空化加劇。從自發(fā)的角度，邊民為了謀得更好的生存收益，有的邊民遷入內(nèi)地定居、有的邊民外出務工就業(yè)，減弱了邊境的人口活動頻次。從政策的角度，過去政府在易地搬遷中組織生存條件艱苦不便的邊民從邊境一線搬離，如中蒙邊境，“隨著圍封禁牧、生態(tài)移民、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)化等措施的相繼實施，邊境地區(qū)眾多牧民群眾搬遷至城鎮(zhèn)及各移民區(qū)，加之大多數(shù)青壯年牧民外出打工，邊境一線牧民數(shù)量急劇下降”，導致多年來構建的“‘草原110報警點、聯(lián)防隊、治保會等群眾性的治安保衛(wèi)組織作用受到削弱”，“邊境情報信息大量流失，臨界人員、牲畜越界無法有效堵截”，“邊境管理部門不能及時全面掌握前沿的形勢動態(tài)”，甚至“部分邊境沿邊地區(qū)缺乏管控可依托的民力資源，成為‘真空地帶”[33]119-222。從流往境外來看，東北邊境延邊地區(qū)在“2007年后，外流人口增加較快，到2011年生存概率是0.77”，該地區(qū)朝鮮族“人口外流地主要為韓國”，“去韓國的吸引力增大”。[34]26-29西南邊境地區(qū)，“上世紀90年代初打開國門時，云南邊境州市開始出現(xiàn)較大規(guī)模的邊民外流現(xiàn)象，這種情形給邊疆穩(wěn)定、國家安全帶來了很大的隱患”[35]31。如果對邊民流失問題缺乏有效調(diào)控和治理，不可避免地會出現(xiàn)或加劇邊境虛空化，尤其是相對鄰國邊境的虛空狀態(tài)，對國家邊民實邊固邊地位功能的發(fā)揮構成阻礙和制約。

第三，部分邊民的國家屬性形塑不徹底。一是邊界主權意識自覺不夠。盡管中國與鄰國分別劃定了邊界或形成有實際的控制線，但邊民的生活邏輯還受到傳統(tǒng)習慣的影響，還處于國家邊界規(guī)則形塑的調(diào)適期，時常體現(xiàn)出從非法便道出入境、不配合邊防檢查等邊界意識和領土主權觀念比較淡薄的行為邏輯。二是國族意識容易遭受消解。在中國漫長的邊境線上，具有跨界民族特性的邊民在族群傳統(tǒng)情感面前，邊民的國族意識時常讓位于族群歸屬，如中國景頗族和傣族的部分邊民出于民族感情的原因，“對于緬甸克欽邦和撣族的民族武裝”持同情態(tài)度，“甚至有的從狹隘民族主義出發(fā)，對緬甸克欽族和撣族建立民族國家的愿望表示理解”，曾經(jīng)還發(fā)現(xiàn)“我方人員偷越國境參加緬地方民族武裝的現(xiàn)象”。[36]64三是國家意識容易出現(xiàn)搖擺性。對于遠離國家權力中心的邊民來說，邊民的國族想象與國家意識通常是靠感知國家惠邊意志而生成，如果“國家富邊惠民行為很難在邊境民族地區(qū)真實實現(xiàn)，居住在國家邊境的跨境民族便越發(fā)‘陌生化自己的國家”，而且邊民在對比鄰國生活境遇時也會產(chǎn)生國家意識動搖，如“越南政府在強烈的護國意志驅(qū)使下，更加重視北部邊疆的鞏固性建設，一定程度地動搖著中國邊民的國家意識”[13]21-35。此外，邊民容易受偷越境非法利益的誘導，“邊疆居民對自己國家的政治忠誠也許就會在與外國人進行穿越邊界的非法交易過程中受其自身經(jīng)濟私利的影響而被顯著減弱”[8]354，導致國家觀念淡薄并且重構困難，不能承載邊民特定的地位功能。

第四，邊民權益保障中的權責利結構不平衡。從國家疆土維護的角度，邊民的地位功能優(yōu)勢在于能夠為國家承擔守土固疆的責任，國家要有效發(fā)揮邊民地位功能就要保障邊民生產(chǎn)生活在邊地的權利及與其責任相匹配的應有利益。然而，現(xiàn)實中邊民的權責利結構存在著失衡的局面，大多數(shù)邊境地區(qū)“邊民守土固邊的重要作用與生活質(zhì)量的待遇明顯不對稱”[19]94。從鄰國邊民生境對比的角度，中國的邊界鄰國“除朝鮮、阿富汗、老撾、緬甸等國經(jīng)濟社會發(fā)展仍比較滯后封閉外，其他多數(shù)鄰邊國家與中國保持著比較強的發(fā)展競爭意識”[19]89，如越方邊境政策內(nèi)容涉及“邊民生產(chǎn)生活、子女教育、醫(yī)療保障等實際需要”，扶持力度綜合全面，“這對我國邊民造成了心理失衡，對其國家意識、國防意識、領土主權意識都產(chǎn)生較大沖擊”[37]12-13。從內(nèi)地居民生活狀況對比來看，邊民生活在國家疆域的最邊緣，絕大多數(shù)邊民生活在山區(qū)、牧區(qū)，自然條件艱苦、生活成本高昂，水電、交通、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎設施建設滯后，邊境邊民與內(nèi)地居民在生存發(fā)展質(zhì)量方面存在不同程度的差距。如果國家不能在鄰國、內(nèi)地兩個維度的比較下保持中國邊民權責利結構的現(xiàn)實平衡，就難以避免邊民產(chǎn)生“相對貧困”和“相對剝奪感”，從而弱化邊民的地位功能。

第五，邊民安全面臨著挑戰(zhàn)和威脅。邊境地區(qū)處于與鄰國接壤的邊緣地帶，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素并存，邊民群眾極容易遭受到滲透和侵害。一是西方敵對勢力的滲透和破壞。在西北邊疆，近年來“盤踞在中亞地區(qū)的新疆分裂勢力在以美國為首的國際反華勢力的支持下，向組織政黨化、活動暴力化發(fā)展”[27]128。在南部邊疆，“歐美、東南亞一些國家的電臺每天都用英、漢、景頗、佤、苗、傈僳、拉祜、藏等語言對南部邊疆進行‘空中傳教”，“引誘邊民參加境外的宗教活動和培訓”[37]9-10，導致一些邊民遭受極端宗教、非法傳教的滲透和蠱惑而背離國家意志。二是跨境走私、販毒、拐賣、搶劫、淫穢等違法犯罪活動和社會越軌行為，對我國邊民的生命和財產(chǎn)安全構成了威脅，如中越邊境有的邊民“以訪親為名非法進出境，從事犯罪活動，甚至一些人還勾結境內(nèi)外犯罪團伙販賣人口，給兩國邊境社會治安造成不同程度的負面影響”[13]131。三是邊境地區(qū)存在著難民問題，一些是暫時的“難民”問題，如中緬邊境緬甸邊民為逃避緬甸國內(nèi)的武裝沖突而涌入中國邊境的現(xiàn)象十分突出，一部分緬甸邊民滯留在中國境內(nèi)，不利于邊民安全環(huán)境建構;另一些是非短期的“難民”問題，“據(jù)不完全統(tǒng)計，從1978年到1985年底，從河口入境的越南難民達5萬多人”，“截至2017年，河口縣共有印支難民1950戶5560人”，其中“有一部分難民沒有經(jīng)濟來源，靠偷、搶、拐、騙生活，有的還與社會上的黑惡勢力、境外的不法分子相互勾結，從事盜賣牛馬、拐賣人口、販運毒品、走私槍械等犯罪活動”1，對邊民安全構成隱患和威脅，限制了邊民發(fā)揮建邊穩(wěn)邊的作用。

四、國家要全力保障邊民地位功能的有效發(fā)揮

邊民是國家在邊疆地區(qū)、邊境地區(qū)維護國家主權和領土完整的邊地主體和民防力量。從國家的角度，邊民發(fā)揮守土固疆、守邊安疆的地位功能是在幫助分擔國家的基本職責，屬于邊民承擔的特殊的政治義務。從權利與義務平衡的角度，國家要賦予邊民守土固疆職責這份特定的政治義務，就需要通過一整套制度安排全力保障邊民作為國民身份和邊防地位的特殊權益結構，這既是充分發(fā)揮邊民地位功能的理性選擇，也是國家賦權、賦責的應有之義。

一是強化對邊境虛空化的防范和治理。邊民地位功能發(fā)揮的基本前提是國家邊境地區(qū)居住著一定數(shù)量的邊民人口，邊民人口流失產(chǎn)生的邊境虛空化會導致邊民地位功能被虛置的風險。國家要賦予邊民守土固疆的職責，就要啟用國家的制度安排維系邊民在邊境生活居住的現(xiàn)實狀態(tài)，保持邊境一線的人口活動頻次。一方面國家要加強對邊境虛空化的監(jiān)測和防范，對境內(nèi)外邊民動向、虛實密度進行監(jiān)測和評估，做到知己知彼、嚴防邊境虛空;另一方面國家應對已經(jīng)出現(xiàn)的邊境虛空化加以有效調(diào)控和治理，在政策上從過去邊民易地搬離政策轉(zhuǎn)向就近抵邊安置，堅持邊民抵邊居住、扎根邊境的政策安排，避免制度性的“人走邊空”。國家要鼓勵邊民回遷以及內(nèi)地居民到邊境生產(chǎn)生活，尤其是對邊境相對虛空的地區(qū)實現(xiàn)及時補充，有效支撐邊民的地位功能。近年來，國家對邊境一線邊民易地搬離的價值取向正在逐漸調(diào)整，中不邊境洛扎縣“借助精準脫貧的易地搬遷政策”鼓勵邊民搬遷到“通外山口或邊境一線”，動員牧民到邊界爭議的“白玉地區(qū)放牧，實行牧民守邊”[38]，中越邊境貧困邊民政策從過去的易地搬離調(diào)整為抵邊居住、就邊安置、居邊建設1，體現(xiàn)了國家充實邊民人口、保障邊民權益、發(fā)揮邊民地位功能的治邊邏輯。

二是充分保障邊民的權益結構。從權責利平衡的角度，邊民的邊境生存權利與維護疆土的責任相統(tǒng)一，邊民承擔，前提是國家切實保障公民的權益。首先，充分認識邊民特殊的權益結構，“邊民建設家園，守護家園的私益，又同時鑄就著實邊、養(yǎng)邊、護邊、守土固邊的國家邊防公益”[19]92。從邊民地位功能的角度，邊民這一特殊權益結構內(nèi)含著國家賦予邊民守土固疆的使命和責任，既是私益與公益的統(tǒng)一，也是權利與義務的平衡。國家要有效激發(fā)邊民為國家疆土安全做貢獻，就要充分保障邊民生存發(fā)展的權益、改善邊民安居守邊的條件，否則邊民基于生存發(fā)展空間自由選擇的權利合法遷移到內(nèi)地生活居住，就會造成邊民地位功能的虛化。其次，圍繞邊民主體意愿實施“因地制宜”的權益保障政策，改善邊民居邊固疆的生存條件，在配套扶持政策中優(yōu)先考慮貧困邊民家庭的承接能力，保障政策執(zhí)行有效貫徹國家的惠邊意志，在邊境資源開發(fā)、對外開放政策中充分體現(xiàn)邊民的共享利益，避免邊民群體因利益訴求失語產(chǎn)生群體性暴亂。適當擴大普惠性邊民補助的范圍和標準，從河口縣的邊民補助政策來看，以連接邊界線的村委會為單位發(fā)放，如橋頭村離國家邊界雖近，但由于沒有一戶連接邊界線而不能享受沿邊定居群眾生活補助，也造成一定的邊民心理失衡。最后，從內(nèi)地和鄰國兩個維度的對比下實施保持相對具有優(yōu)勢的邊境政策，從鄰國的角度，生活在邊境一線的邊民對鄰國的邊境政策非常敏感，國家在邊民權益保障中需實時動態(tài)了解鄰國的政策變化，確保中國邊境政策的比較優(yōu)勢，強化邊民對國家的感知力和向心力，時刻維護國家的邊防利益。

三是持續(xù)塑造邊民的國家屬性。首先，在國家意識方面，雖然中國民族國家建構完成意味著國家將邊民打上了國民身份的“烙印”，重構了邊民的國家屬性，要求在邊民意識中構筑起現(xiàn)代國家的領土邊界觀和主權界限感，但這個過程對于從游離到固定、從臣民到公民轉(zhuǎn)換過來的邊民來說是一個制度形塑和主動適應的調(diào)適過程，國家需通過邊境管控、惠民實邊政策、國旗黨旗符號建構等多方面的“硬約束”和“軟教化”方式持續(xù)形塑邊民的國家意識，尤其要避免國家對邊境管控松弛在邊民心理結構中形成國家“不管”的錯誤認知。其次，持續(xù)強化邊民的國民整體性塑造，在國族意識構建中推進中華傳統(tǒng)文化、社會主義先進文化等國家主流文化在邊疆地區(qū)扎根存續(xù)，激發(fā)邊民的中華民族凝聚力和認同感，克服邊民群體中的“狹隘民族主義”，筑牢邊民地位功能的心理安全基礎。最后，強化邊民的國防意識。國家要加強邊防政策法規(guī)的宣傳，培育邊民的主權觀念和邊界意識，一方面引導邊民持有效證件在兩國邊境許可的范圍內(nèi)通行，自覺克服非法跨境越界行為，促使邊民的行為邏輯符合國家利益和國家意志;另一方面在邊民生產(chǎn)生活中增強安邊固防的國防意識，自覺維護邊防設備設施，積極維護邊境安全和界碑管理，發(fā)現(xiàn)有損國防利益的事件及時阻止或上報邊境管理部門，實現(xiàn)軍民聯(lián)防、群防群治，在邊境線上打造永不走的國民邊防隊和維穩(wěn)“情報站”。

四是凈化邊境區(qū)域的社會環(huán)境。首先，持續(xù)保障邊民宗教信仰安全。邊民地位功能要在邊民國家屬性自覺的前提下才能實現(xiàn)有效激活，敵對勢力以破壞、分裂為目的極端宗教滲透意在誘引邊民背離或禍亂國家意志的制度安排。國家在邊民國家屬性形塑和構建中必須嚴控邊境宗教事務管理，嚴厲打擊敵對勢力、境外邪教、地下宗教等一系列非法傳教滲透和不良文化滲透，防止邊民的國家屬性受到敵對分子非法滲透、侵蝕和消解。其次，有效維護邊民生活空間的社會環(huán)境安全。邊民生活的地理空間緊臨國與國之間的邊界地帶，偷渡、販毒、走私等跨國性違法犯罪現(xiàn)象頻生，邊民被動置于這樣復雜的空間場域之中既不利于文明有序的邊民社會秩序建設，也難免部分邊民受到境外越軌行為的侵蝕和污染，國家要嚴厲懲治跨國性違法犯罪行為，凈化邊地社會空間，保障邊民的社會環(huán)境安全。最后，有效解決難民問題，促進邊民社會安全。對于流入中國短暫避難的“難民”，基于邊防安全及時啟動臨時安置、救濟、勸返、維穩(wěn)等工作，保護中國邊民的人身安全和財產(chǎn)安全。對于非暫時性避難的“難民”，如印支難民等流入中國境內(nèi)時間較長的難民，在條件成熟的情況下，國家應加大投入解決難民群體性訴求、加大難民民生救助、化解難民融入安置困難、改善難民區(qū)的基礎設施，促進邊境社會的和諧穩(wěn)定，保障邊民有效發(fā)揮守土固疆、守邊安疆的地位功能。

結 語

從王朝國家演進到民族國家，邊民的生活邏輯和行為規(guī)則發(fā)生了改變，從流動空間到線性邊界，邊民要接受現(xiàn)代民族國家的邊界意識、主權意識、領土意識、國族意識以及國家意識的形塑和重構，最終成為經(jīng)過民族國家成功鑄造的國民，與內(nèi)地國民一樣被打上了民族國家的國家屬性，但與內(nèi)地國民不同的是邊民生產(chǎn)生活在國家的邊境場域、國家的邊界內(nèi)側(cè)，賦有國家屬性的邊民對于民族國家疆域安全來說具有特定的地位功能，是充實邊境、守護國土、維護邊疆不可或缺的邊防力量。從國家的角度，國家鼓勵邊民扎根邊陲、興建邊境，本質(zhì)上是國家出于充實邊境、鞏固邊防的考量需要賦予邊民這份特定的職責和使命，應跟進邊民守土固疆的權益保障和政策支持。國家把邊民地位功能作為邊民與“邊”相聯(lián)系的特有的政治義務加以對待和鞭策時，也要注重保障邊民權利，支撐其守土固疆的獨特地位功能。國家不僅要基于公平正義的立場，保護邊民做為國家平等國民所擁有的平等分配的基本權利，也要考慮其抵邊而居的國防性、特殊性，積極探索邊地空間正義的差別化實現(xiàn)途徑，通過公平正義的制度安排促進邊民守土固疆的地位優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為政治義務，確保邊民自覺承擔國家權益保障所蘊含的國家賦“責”安排。在此語境下，國家要持續(xù)推進邊民角色轉(zhuǎn)型與國民身份構建，在尊重邊民主體性意愿的基礎上采取差別化的區(qū)域制度安排、有效保障邊民國民身份的基本權益和邊民守土固疆的特殊權益，在邊民復合型權利與義務的平衡分配中強化邊民地位優(yōu)勢所承載的國民義務和國防責任，在國家疆域格局中有效發(fā)揮邊民特有的地位功能，確保國家邊疆的穩(wěn)固和邊境的安全。

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