對(duì)加強(qiáng)德宏州回流邊民管理的思考

摘 要：回流邊民是德宏州特殊歷史時(shí)期的特殊產(chǎn)物。改革開放以來，德宏州經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了巨大成就，成為邊民回流的主要誘因。特別是2010年以來，德宏州以瑞麗國(guó)家重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，加快實(shí)施沿邊開發(fā)開放戰(zhàn)略，綜合實(shí)力不斷提升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)的國(guó)內(nèi)環(huán)境與戰(zhàn)亂不斷、族群不和、經(jīng)濟(jì)落后的緬北環(huán)境形成鮮明對(duì)比，更加劇了邊民回流的趨勢(shì)。回流邊民的存在衍生出很多社會(huì)問題，已成為德宏州邊境一線社會(huì)治理的難題，加強(qiáng)管理和有效治理尤為緊迫和必要。

關(guān)鍵詞：德宏州;回流邊民;管理;思考

中圖分類號(hào)：F127? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）24-0150-03

德宏州地處中緬邊境，與緬甸山水相連，全州國(guó)境線長(zhǎng)503.8公里，共23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有國(guó)境線與緬甸接壤。全州有9條公路、64條通道和眾多的江川河流通往緬甸，有多個(gè)少數(shù)民族跨境而居。兩國(guó)邊民歷史上一直保持友好往來，邊民通婚現(xiàn)象普通存在。歷史上由于戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒、自然災(zāi)害、政治運(yùn)動(dòng)等各種原因，德宏州境內(nèi)有大量邊民或?yàn)橹\生或?yàn)楸艿?，持續(xù)不斷地外流到緬甸特別是緬北一帶。改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國(guó)內(nèi)政局的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、民生的改善，尤其是普通民眾生活水平的提高，越來越多的邊民開始回流國(guó)內(nèi)定居。這些人原本是中國(guó)居民，由于出去時(shí)間較長(zhǎng)，長(zhǎng)期生活在緬甸，有的甚至是“緬二代”“緬三代”，早已錯(cuò)過了國(guó)內(nèi)分田、落戶的時(shí)間?；貒?guó)后基本成了“無土地”“無戶口”“無住房”的特殊群體，隨著時(shí)間的推移，衍生出很多社會(huì)問題，已成為德宏州邊境一線社會(huì)治理的一大難題。

一、德宏州邊民回流的基本情況

德宏州邊民外流粗略地可分三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期是新中國(guó)成立之前，由于常年戰(zhàn)亂、時(shí)局動(dòng)蕩，大量邊民外逃緬甸。第二個(gè)時(shí)期是1958年至20世紀(jì)70年代末，受“左”的思想干擾，黨的民族政策受到破壞，全州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，人民生活受到影響，連最富裕的壩區(qū)傣族群眾都要靠救濟(jì)糧度日，這一時(shí)期是邊境群眾大批外流的高峰期。第三個(gè)時(shí)期是改革開放初期，也有一部分經(jīng)商或務(wù)工的邊民流向緬甸。

邊民大量回流主要是基于經(jīng)濟(jì)和政治原因，其中經(jīng)濟(jì)原因?yàn)橹鳌⒄卧驗(yàn)榇?。從?jīng)濟(jì)原因看：第一，改革開放尤其是實(shí)施沿邊開發(fā)開放以來，德宏州的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，全州生產(chǎn)總值從2008年不足100億元到2018年381億元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入從2008年的2 439元躍升到2018年的10 325元。特別是進(jìn)入新世紀(jì)，隨著國(guó)家加大對(duì)三農(nóng)的投入，各種惠農(nóng)政策、惠民工程讓外流邊民羨慕不已，成為生活貧困邊民回流國(guó)內(nèi)的最大誘因。第二，近年來隨著國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本的上升，德宏州很多村寨的年輕人都選擇外出打工或到交通沿線做小生意，村子里大多留守的是老人、婦女和小孩，農(nóng)忙季節(jié)田地?zé)o人耕種，勞動(dòng)力極度短缺。很多邊民回流到原來居住或者有親戚朋友的寨子中，填補(bǔ)了勞動(dòng)力短缺的空白。從政治原因看，中方一側(cè)政局穩(wěn)定、社會(huì)和諧、邊境安寧，緬方一側(cè)特別是緬北則社會(huì)治安混亂、民族沖突不斷、戰(zhàn)事時(shí)斷時(shí)續(xù)，這也是近年邊民大量回流的主因。

德宏州邊境一線各族群眾之所以能夠便捷地流出流入，原因有兩方面：第一，德宏邊境線漫長(zhǎng)，出入緬甸的口岸、通道、渡口眾多。第二，全州有20多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處邊境一線，五個(gè)世居少數(shù)民族跨境而居，兩國(guó)邊民同宗同源、相互通婚，同飲一江水、同燒一山柴，走親訪友極為平常。特別是跨境婚姻的存在更增加了該問題的復(fù)雜性。據(jù)調(diào)查，嫁入德宏州的緬甸新娘很多其祖輩也是中國(guó)人，通過婚嫁的形式回流國(guó)內(nèi)，對(duì)她們和后代進(jìn)行身份認(rèn)定更加困難。

這些回流邊民幾乎涉及到德宏州五縣（市）所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、所有民族，基本上都是中國(guó)的原住居民。從分布看，大部分居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有“大雜居”“小聚居”的特點(diǎn)，有的每個(gè)村子就幾戶。從構(gòu)成看則較為復(fù)雜，有的已取得戶籍，辦理了中國(guó)身份證，有的則是“黑人黑戶”;有的是出生在中國(guó)，到緬甸幾年后又回來，有的是出生在緬甸，跟隨家人回來;還有的是出生在緬甸后又嫁過來的;甚至不排除并非中國(guó)原住民而冒充過來的。從來源看，主要來自與中方毗鄰的南坎、木姐、九谷、勐光、勐養(yǎng)、勐密、勐古、貴概等緬北邊境一線。

二、德宏州回流邊民面臨的現(xiàn)實(shí)問題

1.不能落戶和沒有土地。據(jù)調(diào)查，不能落戶主要有三個(gè)原因：第一，20世紀(jì)80年代末到90年代初回國(guó)的邊民，只要愿意上交“三提五統(tǒng)”，所在村民小組、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提供相關(guān)證明，當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行實(shí)地調(diào)查，確認(rèn)本人是本村原住民的，基本上都可以落戶。但由于手續(xù)辦理程序繁雜，耗時(shí)費(fèi)力，很多回流邊民都不愿意主動(dòng)辦理。加之當(dāng)時(shí)大家都沒有意識(shí)到戶口和身份證在今天就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)及社會(huì)交往等方面的重要性，很多回流邊民沒有及時(shí)辦理落戶手續(xù)，時(shí)間截止、政策收緊后再想落戶已很困難。第二，20世紀(jì)90年代中期以后回國(guó)的，辦理落戶時(shí)政策已不允許，就一直拖到了現(xiàn)在。第三，根據(jù)我國(guó)的戶籍管理規(guī)定，居民離開本地兩年后沒有任何消息的就視為失蹤人口，四年沒有消息的就必須銷戶。很多邊民到了緬甸兩三年，待不下去又返回國(guó)內(nèi)，回國(guó)后沒有及時(shí)到當(dāng)?shù)嘏沙鏊暾?qǐng)重新落戶，過了規(guī)定時(shí)間段就成了“黑人黑戶”。沒有土地的原因是回來后錯(cuò)過了分田地的時(shí)間，多數(shù)村寨已無田地可分，目前多數(shù)回流邊民基本是借種親戚或租種別人的土地。

2.由于沒有戶口和身份證，衍生出一系列民生問題。第一，孩子上學(xué)難。九年義務(wù)教育還勉強(qiáng)可以，到了高中就上不了。盈江縣太平鎮(zhèn)大寨村委會(huì)河頭村民小組一回流邊民子女，中考成績(jī)600多分，但因沒有戶口上不了高中，只能綴學(xué)回家。第二，就醫(yī)難。沒有戶口，回流邊民享受不了新農(nóng)合政策，生大病沒有醫(yī)療救助，因病返貧問題突出。第三，養(yǎng)老難。沒有戶口，回流邊民享受不到新農(nóng)保政策，老弱病殘者沒有農(nóng)村低保，老有所養(yǎng)成為奢望。第四，流動(dòng)難。外出打工、經(jīng)商、旅行、住宿、存款等，因沒有身份證而處處受限。第五，結(jié)婚難。由于沒有戶口，男的難以找到有戶口的妻子，女的難以嫁給有戶口的丈夫，只能在回流邊民內(nèi)部自我循環(huán)。第六，“說話難”?；亓鬟吤褚虿粚儆谥袊?guó)公民，雖然生活在中國(guó)境內(nèi)，但沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在村寨里說話沒有聽，根本沒有自已的話語權(quán)，在保障自身合法權(quán)益上無法發(fā)聲。此外，戶口問題不僅影響到當(dāng)代人，還影響子孫后代。其導(dǎo)致的蝴蝶效應(yīng)，久而久之將會(huì)無限放大。由于在緬甸也未能取得緬方的合法證件即“馬幫丁”（辦理一個(gè)“馬幫丁”成本高昂，一般人基本難以承受），回國(guó)后成為既非華僑又非華人華裔的特殊群體。國(guó)民待遇的缺失逐步弱化了他們的公民意識(shí)和國(guó)家意識(shí)，經(jīng)濟(jì)貧困、前途暗淡使其對(duì)生活充滿絕望，對(duì)社會(huì)心生怨恨，各種社會(huì)問題就會(huì)隨之出現(xiàn)。

三、回流邊民對(duì)德宏社會(huì)治理的影響

1.住房搭建混亂，土地糾紛增多。邊民回流，對(duì)所在村寨的村容村貌形成壓力。由于沒有宅基地，回流邊民有的住在親戚家，有的租點(diǎn)菜地蓋上簡(jiǎn)易房。當(dāng)前，德宏州正在實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，很多鄉(xiāng)村需要重新規(guī)劃、重新建設(shè);很多農(nóng)民需要搬遷、進(jìn)行移民?；亓鬟吤裼捎跊]有戶口，享受不到國(guó)家的危房改造補(bǔ)助、移民搬遷補(bǔ)助等各種惠農(nóng)政策，只能原地不動(dòng)，嚴(yán)重影響了政府對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。部分回流邊民回到出生村寨出現(xiàn)與村民爭(zhēng)認(rèn)祖宗田地的現(xiàn)象，輕則糾紛不斷，重則反目成仇。

2.宗教信仰不同，影響村民關(guān)系?；亓鬟吤耖L(zhǎng)期居住在緬甸，受境外思想文化、風(fēng)俗習(xí)慣的影響，適應(yīng)了緬甸崇尚宗教的生活習(xí)慣，有的在境外已成為信教人員，有的是娶了信教的緬甸新娘而成為信教人員（信教與否，甚至成為娶緬甸新娘的一個(gè)條件）?；貒?guó)后與當(dāng)?shù)鼐用褡诮绦叛霾煌?、文化背景不同、生活?xí)俗不同，甚至飲食習(xí)慣也不同。有的不接受政府宣傳教育、形成團(tuán)團(tuán)伙伙，有的與原來村寨不團(tuán)結(jié)，要求分田分山，有的不經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)私設(shè)教堂。部分信教人員往往抱團(tuán)取暖，拉幫結(jié)伙，在與村民交往過程中難免出現(xiàn)矛盾，影響到村民之間的和諧相處，成為影響德宏州邊境安寧、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧的一大隱患。

3.生育率普遍偏高，管理存在盲點(diǎn)。沒有戶口的回流邊民，文化水平較低，計(jì)劃生育意識(shí)淡薄。在就醫(yī)、養(yǎng)老沒有保障的情況下，養(yǎng)兒防老的觀念更加突出，早生、超生、多生、搶生情況較多。因?yàn)闆]有中國(guó)戶籍，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生部門無法對(duì)其進(jìn)行有效的管理與監(jiān)督。2017年5月，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的實(shí)施意見》，德宏州按照國(guó)家相關(guān)戶籍管理規(guī)定，已最大限度地放寬落戶條件，如《德宏州常住人口登記管理工作規(guī)范》第27條就規(guī)定，“出國(guó)（境）人員在國(guó)（境）外所生具有中國(guó)國(guó)籍的子女，可以向父親或者母親戶口所在地公安派出所申報(bào)出生登記?！钡芏嗤ɑ檫吤癫涣私膺@些規(guī)定，要么計(jì)劃外生育，要么無能力繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，導(dǎo)致所生子女落不了戶。

4.傳染性疾病和艾滋病防治困難。德宏州境外一線是傳染病、艾滋病高發(fā)區(qū)和毒品生產(chǎn)基地，回流邊民的“黑人黑戶”身份，使相關(guān)部門掌握、追蹤、管理、檢測(cè)和防治傳染性疾病、艾滋病的難度極大，存在漏管失控的風(fēng)險(xiǎn)。特別是嫁入德宏州的緬甸籍婦女，很多都沒有達(dá)到中國(guó)的法定結(jié)婚年齡，婚前也沒有進(jìn)行身體檢查，衛(wèi)生部門根本不知道這些人是不是傳染性疾病和艾滋病攜帶者，加上她們?cè)谶吘骋痪€隨意出入，給相關(guān)部門增加了工作上的困難。

5.跨境婚姻突出，通婚后遺留問題多。沒有戶口的回流邊民難于同本地人通婚，許多都娶了緬甸新娘，僅瑞麗娶緬甸新娘的就4 000多對(duì)。這些緬籍婦女既無戶口，又無暫住證，是典型的“三非”人員。由于多數(shù)沒有達(dá)到結(jié)婚年齡，早育、早生、搶生等違法生育現(xiàn)象普遍存在。生兒育女后，使家庭人員的身份更加復(fù)雜，形成了人數(shù)上的疊加，產(chǎn)生很多遺留問題。

四、加強(qiáng)對(duì)回流邊民管理的建議

回流邊民可謂特殊人群中的“特殊人群”，政府面臨的最大問題是為其改善民生、保障民權(quán)。無論是體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)的客觀要求，還是維護(hù)國(guó)家形象的現(xiàn)實(shí)需要，都應(yīng)該把回流邊民反映最強(qiáng)烈的戶口問題提上議事日程。但戶口問題敏感復(fù)雜，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。解決這個(gè)問題，既要積極主動(dòng)，又要穩(wěn)妥慎重。必須先“分類”，后“排隊(duì)”?！胺诸悺钡哪康氖歉闱宓讛?shù)，因人施策;“排隊(duì)”的目的是分清輕重緩急。嚴(yán)格按照云南省人民政府辦公廳2017年5月印發(fā)的《關(guān)于解決無戶口人員登記戶口問題的實(shí)施意見》，逐步解決不同性質(zhì)的具體問題。

1.組織專門力量，對(duì)全州各縣市的回流邊民情況做詳細(xì)調(diào)查。回流邊民目前最突出的問題就是底數(shù)不清，口徑不一，對(duì)象不準(zhǔn)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確收集是出臺(tái)精準(zhǔn)政策的基礎(chǔ)。建議組織專門力量，對(duì)德宏州回流邊民的底數(shù)做一次全面調(diào)查，做到“六個(gè)調(diào)查清楚”：第一，調(diào)查清楚回流邊民的總?cè)藬?shù)，涉及到哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組。第二，調(diào)查清楚哪些是已經(jīng)落戶的，哪些是符合落戶條件可以落而沒有落的，哪些是按現(xiàn)行戶籍管理規(guī)定不能落戶的。第三，調(diào)查清楚哪些屬于中國(guó)原住民，哪些是跨境婚姻產(chǎn)生的。第四，調(diào)查清楚哪些是非中國(guó)原住民，借回流之名行非法活動(dòng)之實(shí)的。第五，調(diào)查清楚哪些是有耕地、林地、宅基地的，并搞清寨子分的有多少、親戚借給的有多少、回流邊民自已租種租住的有多少、出錢買的又有多少。第六，調(diào)查清楚哪些是有宗教信仰或宗教背景的，哪些是經(jīng)常往返中緬邊境，居無定所的。

2.建檔立卡，甄別認(rèn)定每戶邊民的具體情況。要像抓脫貧攻堅(jiān)一樣，為回流邊民建檔立卡，以戶為單位，對(duì)每一戶的人數(shù)、性別、民族、年齡、耕地面積、林地面積、住房狀況、就業(yè)狀況、生產(chǎn)生活情況等都要做詳細(xì)登記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部要熟悉每一戶的實(shí)際情況和面臨的具體困難。對(duì)已回流和繼續(xù)回流的，要做好臺(tái)賬;對(duì)往返兩國(guó)邊境的，要加強(qiáng)管控，跟蹤管理。相關(guān)部門要研究哪些問題是共性的，哪些問題是個(gè)別的，哪些問題是敏感的，盡可能地解決存量和控制增量。

3.指定牽頭單位，與職能部門共同提出解決方案。指定一個(gè)牽頭單位，組織公安、檢驗(yàn)檢疫、衛(wèi)計(jì)、勞動(dòng)保障、民政、農(nóng)業(yè)、教育、國(guó)安、外事、僑辦等部門，從法律、血緣、文化上對(duì)其身份進(jìn)行認(rèn)定，提出地方層面能夠做得到的解決方案。要利用好德宏傣族景頗族自治州的自治權(quán)，探索符合邊境實(shí)際的戶籍管理制度，為國(guó)家層面解決此類問題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

4.加強(qiáng)與緬甸的合作，共同解決邊民回流問題。中緬兩國(guó)一直以來就存在千絲萬縷的聯(lián)系，明代以來就開始有中國(guó)人外流到緬甸，近年來也有少部分緬甸人流入中國(guó)。回流邊民既有歷史因素，又有現(xiàn)實(shí)因素;既要解決存量，又要管控增量。對(duì)其進(jìn)行身份認(rèn)定，使之在中緬兩國(guó)都有合法身份，事關(guān)中緬兩國(guó)共同利益，相信兩國(guó)政府都有解決好該問題的意愿。這些人的身份問題不解決，游走于兩國(guó)邊境一線，對(duì)兩國(guó)而言都弊大于利，中緬兩國(guó)都應(yīng)擔(dān)當(dāng)起該擔(dān)當(dāng)?shù)臍v史責(zé)任。對(duì)中國(guó)來說，只有加強(qiáng)與緬甸的合作，共同謀劃、共同施策，密切配合、相向而行，才可能將這一棘手問題解決好。

5.形成高質(zhì)量的研究報(bào)告，為國(guó)家提供決策參考。德宏州委州政府可把邊民回流作為重大研究課題，并分解成若干子課題，委托國(guó)家和省上的智庫機(jī)構(gòu)，依托德宏州中緬關(guān)系研究所、德宏州委黨校、德宏州高等師范?？茖W(xué)校、德宏職業(yè)學(xué)院等科研院所，組織知名專家學(xué)者開展跟蹤研究、共同攻關(guān)，定期形成高質(zhì)量的研究報(bào)告。課題研究要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入研究哪些是回流邊民急需解決的問題;哪些是地方層面目前能夠解決的問題;哪些是條件具備但一時(shí)還解決不了的問題;哪些是條件不具備需要國(guó)家層面解決的問題。做到對(duì)癥下藥、有的放矢，一把鑰匙開一把鎖，提出不同的解決方案，為中央、省委做決策時(shí)提供參考或備選答案。

6.社會(huì)各界行動(dòng)起來，共同關(guān)心、服務(wù)這一特殊群體?；亓鬟吤窦仁翘厥馊后w更是弱勢(shì)群體，他們所面臨的問題是長(zhǎng)期積累下來的，需要時(shí)間逐步解決，既不能認(rèn)為解決了戶籍問題，其他問題就迎刃而解，也不能認(rèn)為只有相關(guān)職能部門才有責(zé)任做好此項(xiàng)工作。面對(duì)絕望的老人、失望的父母和無助的孩童，社會(huì)各界都應(yīng)為回流邊民提供力所能及的幫助。只有這樣，習(xí)近平總書記提出的共享發(fā)展理念才能落地生根，回流邊民才能同其他社會(huì)成員一樣共享改革發(fā)展成果，增進(jìn)他們對(duì)祖國(guó)的認(rèn)同感和歸屬感。

總之，回流邊民的存在是一個(gè)客觀事實(shí)，各級(jí)各部門都要高度重視起來，有直面問題的勇氣。要看到這項(xiàng)工作的長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性，回流邊民問題如果處理不好、處理不當(dāng)，不僅是個(gè)社會(huì)問題，更是一個(gè)政治問題，甚至?xí)莼癁閲?guó)際問題。因此，不論從任何角度進(jìn)行審視，都是到該拿出切實(shí)可行的具體措施的時(shí)候了。

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