建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系

孫昌乾

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，與相關(guān)體制機(jī)制的建立和完善高度相關(guān)。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，就必須打破體制機(jī)制的制約，對(duì)現(xiàn)行戶籍制度、土地制度、財(cái)政金融制度、人才制度和公共服務(wù)體制等方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施創(chuàng)造制度前提和制度保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合;體制機(jī)制;制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào)：F299.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）24-0144-02

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。這是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央著眼于重塑我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的創(chuàng)新性路徑選擇。

一、制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制分析

盡管通過四十年持續(xù)努力，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了一定成效，但受制于城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制的制約，城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍存在不少問題。

第一，涉農(nóng)相關(guān)立法滯后，法律法規(guī)體系不完善的制約。盡管城鄉(xiāng)融合發(fā)展在全國(guó)各地取得了一些成績(jī)，但從總體來看，這些成績(jī)的取得都是地方在實(shí)踐中的探索和創(chuàng)新，并沒有相關(guān)法律法規(guī)的支撐來保障，從而影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和活力。

第二，財(cái)政與金融機(jī)構(gòu)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)投資不足的制約。在我國(guó)歷史上，政府財(cái)政投入嚴(yán)重不足，加上金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本不愿或不敢投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。近年來，盡管國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)，但由于地方政府財(cái)政有限，大幅提高財(cái)政涉農(nóng)投入的空間極其有限，與其他行業(yè)和區(qū)域相比仍存在巨大缺口。同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)本身投資周期長(zhǎng)和回報(bào)率低，金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本存在不敢投和不愿投的現(xiàn)象，極大地制約了農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。

第三，城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)人才等要素流動(dòng)的制約。長(zhǎng)期以來形成的與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的二元戶籍制度，限制了人口的自由流動(dòng)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)形成體制性制約。一方面，進(jìn)城農(nóng)民無法轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，直接導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民無法同等享受到城市的公共服務(wù)和社會(huì)保障，形成城鄉(xiāng)割裂局面，從而嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)供給不均衡，造成鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡、不充分。另一方面，由于鄉(xiāng)村發(fā)展普遍落后，城鎮(zhèn)居民不愿回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，造成鄉(xiāng)村振興普遍面臨經(jīng)營(yíng)人才、技術(shù)人才、管理人才嚴(yán)重不足的困擾，從而制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展。

第四，農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用弱化的制約。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成就的取得一方面得益于黨的好政策，另一方面與農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的充分發(fā)揮是密不可分的。但是，一段時(shí)間以來，一些地方對(duì)農(nóng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用認(rèn)識(shí)和重視不夠，甚至懷疑農(nóng)村基層黨組織的作用。因此，在推進(jìn)農(nóng)村改革的進(jìn)程中，片面強(qiáng)調(diào)村民自治制度，認(rèn)為農(nóng)村基層黨組織有沒有一個(gè)樣。在這種錯(cuò)誤思想的指導(dǎo)下，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)被弱化、虛化甚至邊緣化，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的健康發(fā)展，甚至影響了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度設(shè)計(jì)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展和一體化進(jìn)程的主要體制機(jī)制障礙。新時(shí)代，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須從更根本上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制制約，以問題為導(dǎo)向，圍繞“地、錢、人、公共服務(wù)”建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供制度支撐和保障。

（一）創(chuàng)新和健全農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興基本制度保障

1.繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。農(nóng)村改革四十年的一條重要?dú)v史經(jīng)驗(yàn)，就是由農(nóng)民創(chuàng)造并形成的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)村生產(chǎn)特點(diǎn)的以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。在實(shí)踐中，強(qiáng)化對(duì)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持“統(tǒng)”和“分”的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.深化農(nóng)村土地制度改革。當(dāng)下，依法處理和解決農(nóng)村土地問題，不僅是新時(shí)代深化農(nóng)村改革的主線，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大政策問題。黨的十九大報(bào)告及相關(guān)文件對(duì)農(nóng)村土地制度改革的方向和措施已明確，全國(guó)“三塊地”改革試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革的研究與實(shí)踐。

3.深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)非常重要，習(xí)總書記提出產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，要搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須講產(chǎn)權(quán)。按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的要求，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。這就要求各級(jí)政府和部門全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體成員身份確認(rèn)工作，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。同時(shí)，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)范圍，積極探索創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的合作模式和運(yùn)行機(jī)制。

4.盡快啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興方面的立法工作。一方面，全國(guó)人大常委會(huì)研究制定《鄉(xiāng)村振興法》，把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化;另一方面，有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)和政府從本地鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)，抓緊制定促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的地方性法規(guī)和規(guī)章，把可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法和政策法定化，充分發(fā)揮法律在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的保障作用。

（二）創(chuàng)新和健全投融資體制機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興資金保障

1.在公共財(cái)政上，建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財(cái)政體制機(jī)制。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縮小城鄉(xiāng)差距，在公共財(cái)政安排上必須優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。加大涉農(nóng)資金整合的力度，建立有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)效機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用，通過財(cái)政資金帶動(dòng)更多金融資本和社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興。

2.在金融方面，建立健全激勵(lì)約束并重的金融支農(nóng)惠農(nóng)政策。深化農(nóng)村金融改革，堅(jiān)持農(nóng)村金融改革的正確方向，強(qiáng)化金融支農(nóng)激勵(lì)約束機(jī)制，建立健全符合三農(nóng)特點(diǎn)的鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系。