農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探討

劉娜

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，土地流轉(zhuǎn)便于開(kāi)展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，既提高了土地利用率，又解放了更多的農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍，也增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要充分宣傳發(fā)動(dòng)，營(yíng)造濃厚的土地流轉(zhuǎn)氛圍，同時(shí)，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，妥善處理好土地流轉(zhuǎn)中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地 土地利用效率

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重，持續(xù)加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了巨大的成就。2018年的中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)前提下，平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)褪菍⑥r(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的土地，在承包戶(hù)自愿的原則上，流轉(zhuǎn)給需要土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人或者企業(yè)，進(jìn)行規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以充分開(kāi)展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。“三權(quán)分置”后在不改變承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，把股份制引入到土地制度建設(shè)中，讓一部分農(nóng)民獲得股權(quán)后安心從事第二、三產(chǎn)業(yè)，另一部分農(nóng)民可以擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

? ? ?一、臺(tái)頭鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐

臺(tái)頭鎮(zhèn)位于山東省壽光市西北部，是“中國(guó)建筑防水之鄉(xiāng)”，轄41個(gè)村，5.4萬(wàn)人，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)多年來(lái)居全市前列。臺(tái)頭鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)好，新型防水材料產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)70年代，已有40多年的發(fā)展歷史，目前防水材料已成為臺(tái)頭鎮(zhèn)的支柱產(chǎn)業(yè)，臺(tái)頭鎮(zhèn)已成為全國(guó)最大的新型防水材料產(chǎn)業(yè)基地。全鎮(zhèn)共擁有民營(yíng)企業(yè)300多家，其中規(guī)模以上企業(yè)50多家。

近年來(lái)，臺(tái)頭鎮(zhèn)立足全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，順應(yīng)產(chǎn)城融合發(fā)展趨勢(shì)，著力探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)產(chǎn)業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)、村民收入三方共贏。目前，全鎮(zhèn)41個(gè)村共流轉(zhuǎn)土地4萬(wàn)畝左右，其中流轉(zhuǎn)50畝以上的有100多戶(hù)，流轉(zhuǎn)土地200畝以上的戶(hù)50多戶(hù)，12個(gè)村土地流轉(zhuǎn)占總面積的50%以上，北洋頭、大坨、南兵、連城等村實(shí)現(xiàn)了全村土地集約經(jīng)營(yíng)，走出了一條適合農(nóng)村發(fā)展的新路子。

（一）土地流轉(zhuǎn)的典型做法

1.北洋頭村土地流轉(zhuǎn)的做法。北洋頭村位于于臺(tái)頭鎮(zhèn)政府駐地，全村900多戶(hù)、3000多口人，黨員146名，耕地3000畝。該村以土地集約經(jīng)營(yíng)為抓手，準(zhǔn)確把握入股、服務(wù)、分紅三個(gè)關(guān)鍵，創(chuàng)辦了農(nóng)圣土地專(zhuān)業(yè)合作社，打開(kāi)了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的新局面。在入股方式上，村集體以溝路橋涵作為集體資產(chǎn)入股，農(nóng)戶(hù)以個(gè)人土地使用權(quán)入股，推動(dòng)土地集約經(jīng)營(yíng)。該村在土地清理清查的基礎(chǔ)上，廣泛征求村民意見(jiàn)，采取“土地入股、按股分紅”的辦法，與村民逐戶(hù)簽訂了土地集約經(jīng)營(yíng)協(xié)議，將最后分散種植的1700畝農(nóng)業(yè)用地全部收歸集體。同時(shí)，本著“本村優(yōu)先承包、減輕農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)”的原則，按照畝均600-800元的價(jià)格對(duì)外發(fā)包。通過(guò)集約經(jīng)營(yíng)，解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)了村民增收、農(nóng)業(yè)增效。在入股分紅上，該村本著均衡分配的原則，采取“以工補(bǔ)農(nóng)”的辦法，統(tǒng)籌平衡工業(yè)占地、農(nóng)業(yè)占地價(jià)格，按照每畝每年1000元的標(biāo)準(zhǔn)，平均發(fā)放土地分紅，實(shí)現(xiàn)了村民土地的均等收益。土地集約經(jīng)營(yíng)，極大地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，也實(shí)現(xiàn)了集體增收與村民增收的雙贏。

2.南兵村土地流轉(zhuǎn)的做法。南兵村位于臺(tái)頭鎮(zhèn)區(qū)南側(cè)，全村245戶(hù)，680口人，耕地面積1800畝。南兵村周邊企業(yè)多，村民進(jìn)廠打工、創(chuàng)辦企業(yè)、跑運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)的戶(hù)占到90%以上。全村耕地1800畝，全部由各戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，因地塊分割、星零分散，土地收益不高，加之群眾自主流轉(zhuǎn)土地難度大、風(fēng)險(xiǎn)高等因素，土地流轉(zhuǎn)一直沒(méi)有大的進(jìn)展。南兵村立足村情實(shí)際，廣泛征求村民意見(jiàn)，全體村民同意把自家承包的耕地拿出來(lái)，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收益，土地發(fā)包收益仍歸各戶(hù)，溝渠路收益歸集體。

南兵村積極搶抓機(jī)遇，先后引進(jìn)了新豐核桃、以誠(chéng)生態(tài)等5個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，1800多畝耕地在集體的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)下，全部流轉(zhuǎn)到種植大戶(hù)、龍頭企業(yè)。土地收益由原來(lái)的500元左右，提高到每畝每年1200斤小麥，土地承包費(fèi)用翻了一番還多，群眾收益實(shí)現(xiàn)增加。大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，盤(pán)活了溝渠路橋等資源，村集體有了穩(wěn)定的收入。同時(shí)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，南兵村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也取得了快速發(fā)展，形成了綠化苗木、核桃苗木、大棚蔬菜、生態(tài)農(nóng)場(chǎng)等優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的新局面。土地流轉(zhuǎn)，不僅解決了村民耕地經(jīng)營(yíng)的后顧之憂，安心地從事務(wù)工經(jīng)商，增加發(fā)包收入，也提高了土地利用率，解放了更多的勞動(dòng)力，增加了村民收入。

（二）土地流轉(zhuǎn)的基本原則

臺(tái)頭鎮(zhèn)北洋頭等村的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式得到了良好的應(yīng)用和發(fā)展，通過(guò)土地集約經(jīng)營(yíng)與農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)直接掛鉤，切實(shí)保障了村民的土地收益。

一是土地集約管理。在土地承包權(quán)歸村民所有的基礎(chǔ)上，采取“兩委”領(lǐng)辦合作社的辦法，成立土地股份合作社，與農(nóng)戶(hù)簽訂集約經(jīng)營(yíng)協(xié)議，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中到村集體，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、收益分配進(jìn)行統(tǒng)一管理。對(duì)不愿意流轉(zhuǎn)的戶(hù)，劃出專(zhuān)門(mén)地塊給予調(diào)整。二是統(tǒng)一發(fā)包。本著“本村村民優(yōu)先、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的原則，對(duì)土地公開(kāi)招標(biāo)發(fā)包，最大限度保障土地收益。村委與中標(biāo)戶(hù)簽訂《土地流轉(zhuǎn)合同》，一次性收取兩年承包費(fèi)，以后每年提前一年收取承包費(fèi)，杜絕發(fā)包風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)不能按時(shí)交納承包費(fèi)或擅自更改用途的，解除合同重新發(fā)包。三是收益統(tǒng)一分配。按照農(nóng)戶(hù)人口變化，每年對(duì)土地收益進(jìn)行調(diào)整，改變?cè)瓉?lái)“生不添、死不減”的土地調(diào)整難題，既保證了每名村民享受到土地收益，又促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的效果和作用

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了積極作用。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍，也增加了農(nóng)民收入。

1.促進(jìn)了農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，目前全鎮(zhèn)注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)100多家，經(jīng)營(yíng)土地面積普遍在200畝左右，部分農(nóng)場(chǎng)、園區(qū)達(dá)到500畝以上。通過(guò)土地集約經(jīng)營(yíng)，北洋頭等村9000多畝農(nóng)業(yè)用地有51位種植大戶(hù)或龍頭企業(yè)承包，其中流轉(zhuǎn)200畝以上的有20多家，優(yōu)良品種、節(jié)水灌溉、機(jī)械生產(chǎn)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)得到大面積應(yīng)用。

2.充分解放了農(nóng)村勞動(dòng)力。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，全鎮(zhèn)解放農(nóng)村勞動(dòng)力1.5萬(wàn)多人，占全鎮(zhèn)勞動(dòng)力總?cè)藬?shù)70%以上。其中，北洋頭、大坨等4個(gè)村2500多戶(hù)村民，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不足100戶(hù)，95%以上的農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中徹底解放出來(lái)。

3.促進(jìn)了三方的經(jīng)濟(jì)增收。土地集約經(jīng)營(yíng)盤(pán)活了條田溝、生產(chǎn)路等閑置資源，增加了集體收入。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益由原來(lái)的每畝300-800元，提高到1000元以上。新興經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化運(yùn)作，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益也非常可觀。

4.促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。隨著勞動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移，農(nóng)村家庭收入不斷增加，單純從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民越來(lái)越少，使得農(nóng)村環(huán)境有了大幅改善;村民搬遷上樓的積極性空前高漲。目前，大坨村、連城村、禹王溝村等通過(guò)掛鉤試點(diǎn)，全村全部搬遷上樓，北洋頭也在村南開(kāi)發(fā)了新型社區(qū)，70%以上的村民也搬遷入住，生活舒適又方便。

? ? ?二、面臨的問(wèn)題及其解決思路

（一）主要問(wèn)題

由于臺(tái)頭鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)眾多，許多年輕人寧愿去企業(yè)上班也不愿在家里種地。因此，近幾年臺(tái)頭鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)范圍也在不斷擴(kuò)大。但是仍存在許多問(wèn)題阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)

1.農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識(shí)不夠。有些農(nóng)民存在嚴(yán)重的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想，部分農(nóng)民戀土觀念強(qiáng)，認(rèn)為企業(yè)務(wù)工雖然收入高但有風(fēng)險(xiǎn)，有些農(nóng)民即使外出務(wù)工也不愿把土地流轉(zhuǎn)出去，擔(dān)心失業(yè)后沒(méi)地而生活養(yǎng)老沒(méi)保障;有些農(nóng)民擔(dān)心村委收回土地承包權(quán)后，沒(méi)有了保障，沒(méi)有了安全感，不愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而有些農(nóng)民希望集中連片承包土地，想大面積種植又形不成規(guī)模，往往容易導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的難度加大，影響了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的形成和推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)困難，制約著合作社的發(fā)展。機(jī)動(dòng)地全部分配到戶(hù)后，因農(nóng)戶(hù)單打獨(dú)斗、地塊分割，導(dǎo)致土地整體流轉(zhuǎn)、成片承包困難，制約了合作社發(fā)展和村集體的增收。

2.土地流轉(zhuǎn)的管理措施不到位，流轉(zhuǎn)方式不規(guī)范。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的管理，有關(guān)部門(mén)雖然制定了規(guī)范的操作規(guī)程和土地流轉(zhuǎn)合同文書(shū)格式，但是缺乏完整的政策體系，缺乏現(xiàn)代化的管理手段。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，有些農(nóng)戶(hù)只是實(shí)行口頭協(xié)議，很少簽訂書(shū)面的承包合同;有的承租雙方即使簽訂了書(shū)面合同，其內(nèi)容也不完整、不規(guī)范，雙方?jīng)]有完全明確其責(zé)任和權(quán)利關(guān)系，在某些方面不具有法律效力，更沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)合同的管理工作。有的承包人因經(jīng)營(yíng)不善會(huì)違約逃債，也有的會(huì)改變土地的用途等。土地流轉(zhuǎn)的管理仍處于真空狀態(tài)，從而影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效益。

（二）加快土地流轉(zhuǎn)的思路

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是項(xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難度最大的環(huán)節(jié)。在具體工作中要根據(jù)實(shí)際情況因地制宜，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

1.充分宣傳發(fā)動(dòng)。利用村內(nèi)宣傳欄、村內(nèi)廣播、入戶(hù)發(fā)放“明白紙”等常規(guī)宣傳手段，針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的意義、方式、流程等相關(guān)規(guī)定深入宣傳，營(yíng)造濃厚的土地流轉(zhuǎn)氛圍。同時(shí)，對(duì)大面積調(diào)整難度大的地塊，鎮(zhèn)村兩級(jí)成立工作組，層層召開(kāi)“兩委”會(huì)、村民議事會(huì)等，對(duì)通過(guò)流轉(zhuǎn)前后對(duì)比、戶(hù)與戶(hù)對(duì)比、村與村對(duì)比、算土地收益的賬、算勞動(dòng)力成本的賬、算時(shí)間效益的賬、算發(fā)展前景的賬、算集體發(fā)展的賬“三對(duì)比五算賬”，做好土地流轉(zhuǎn)的宣傳發(fā)動(dòng)。

2.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，妥善處理好熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。建立鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)中心，嚴(yán)格根據(jù)流轉(zhuǎn)程序操作，加強(qiáng)對(duì)耕地流轉(zhuǎn)登記、協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，并通過(guò)流動(dòng)顯示屏進(jìn)行公示，確保群眾利益不受損害。在土地流轉(zhuǎn)中對(duì)個(gè)別不愿調(diào)地的戶(hù)，拿出專(zhuān)人靠上做工作，分析利弊，做通思想，通過(guò)土地互換等方式進(jìn)行妥善處理;對(duì)借機(jī)牟利、故意發(fā)難的戶(hù)，則通過(guò)法律渠道依法公正處理。

習(xí)近平總書(shū)記指出，小康不小康，關(guān)鍵在“老鄉(xiāng)”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康的必然選擇。在土地流轉(zhuǎn)中要充分尊重農(nóng)民的意愿和市場(chǎng)的主體性地位，著眼于維護(hù)和強(qiáng)化農(nóng)民群體的切身權(quán)益，要通過(guò)政府實(shí)施合理的引導(dǎo)和干預(yù)，因地制宜地強(qiáng)化各項(xiàng)土地流轉(zhuǎn)措施，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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