新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法語言的檢討及改進(jìn)
——基于安徽省51部地方性法規(guī)的實(shí)證分析

姚 明,桂 群

(1.銅陵學(xué)院法學(xué)院,安徽 銅陵 244061； 2.池州市中級人民法院，安徽 池州 247000)

立法語言是指立法機(jī)關(guān)在制定、修改規(guī)范性法律文件中，運(yùn)用修辭學(xué)、語法學(xué)等基本原理和知識，來表達(dá)法律概念、法律原則和法律規(guī)則等法律要素和立法精神旨要的文字載體。“立法語言既要符合語言表達(dá)的共同標(biāo)準(zhǔn)，又要滿足法律表達(dá)的特別要求，它直接決定著地方立法的表現(xiàn)形式和質(zhì)量，也影響著公民對法的理解和立法意圖的把握，關(guān)系到法的實(shí)施效果”。[1]2015年3月15日《立法法》修訂后，全國200多個設(shè)區(qū)的市首次獲得了地方立法權(quán)，但在地方立法權(quán)大擴(kuò)容的背景下，這些“晉級者”們是否能準(zhǔn)確、規(guī)范使用立法語言，成為當(dāng)前立法界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。本文擬以安徽省的實(shí)證考察為邏輯起點(diǎn)，探討當(dāng)前我國新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法語言使用中的問題與不足，分析其危害性的具體表現(xiàn)，最終提出相關(guān)對策和建議。

一、立法語言使用的實(shí)證考察及問題厘析

筆者通過登錄中國人大網(wǎng)法律法規(guī)信息庫、中國政府法制信息網(wǎng)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、安徽省人大網(wǎng)立法工作欄目等平臺統(tǒng)計(jì)查證，截至2018年12月，安徽省14個新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共出臺地方性法規(guī)51部，具體見表1。

通過對上述51部地方性法規(guī)立法語言使用情況的分析，總體而言，基本遵循了立法語言技術(shù)要求，但與《立法法》關(guān)于立法科學(xué)化的相關(guān)要求還存在一定差距，具體表現(xiàn)為：

1.法規(guī)名稱使用上缺乏統(tǒng)一性

“法規(guī)名稱，即法規(guī)的稱謂，法規(guī)名稱是否規(guī)范、科學(xué)，是衡量地方立法工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)之一，也關(guān)系法規(guī)內(nèi)容的表述問題，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)有一個特定而統(tǒng)一的名稱，以反映其效力范圍、規(guī)范事項(xiàng)和類別，同時地方性法規(guī)名稱的規(guī)范與協(xié)調(diào)也是貫徹落實(shí)憲法法制統(tǒng)一原則的應(yīng)有之義?！盵2]但通過對安徽省14個新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市考察來看，部分地市在立法文本的名稱使用上還存在“不統(tǒng)一”的問題和現(xiàn)象。例如，在亳州市人大出臺的兩部地方性法規(guī)中，一部在立法文本的名稱使用中采用了“亳州市”，即《亳州市綠化條例》(2018)，另一部卻使用了“亳州”，省略了“市”，即《亳州國家歷史文化名城保護(hù)條例》

表1安徽省新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市地方立法簡表

頒布城市地方性法規(guī)名稱(生效時間) 宿州市《宿州市市容治理?xiàng)l例》(2016)、《宿州市農(nóng)村垃圾治理?xiàng)l例》(2016)、《宿州市采石場修復(fù)條例》(2017)、《宿州市城鎮(zhèn)綠化條例》(2016年實(shí)施,2018年修訂)、《宿州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2017) 淮北市 《淮北市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》(2017)、《淮北市綠化條例》(2018) 亳州市 《亳州國家歷史文化名城保護(hù)條例》(2018)、《亳州市綠化條例》(2018) 阜陽市《阜陽市城市綠化條例》(2016)、《阜陽市地下水保護(hù)條例》(2016)、《阜陽市城市排水與污水處理?xiàng)l例》(2018)、《阜陽市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016) 蚌埠市 《蚌埠市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016)、《蚌埠市龍子湖景區(qū)條例》(2016)、《蚌埠市城鎮(zhèn)綠化條例》(2017)、《蚌埠市城市管理?xiàng)l例》(2017)、《蚌埠市城市管理執(zhí)法條例》(2018) 滁州市 《滁州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016)、《滁州市市區(qū)飲用水水源保護(hù)條例》(2017)、《滁州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》(2018)、《滁州市瑯琊山風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2017年實(shí)施,2018年修訂)六安市《六安市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2017)、《六安市飲用水水源環(huán)境保護(hù)條例》(2018) 馬鞍山市《馬鞍山市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2017)、《馬鞍山市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》(2017) 安慶市《安慶市菱湖風(fēng)景區(qū)條例》(2016)、《安慶市城市管理?xiàng)l例》(2017)、《安慶市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》(2018)、《安慶市天柱山風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2018) 蕪湖市《蕪湖市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016)、《蕪湖鐵畫保護(hù)和發(fā)展條例》(2017)、《蕪湖市城市管理?xiàng)l例》(2018)、《蕪湖市建筑垃圾管理?xiàng)l例》(2018) 銅陵市 《銅陵市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016)、《銅陵市燃放經(jīng)營煙花爆竹管理規(guī)定》(2017)、《銅陵市城市綠化條例》(2017)、《銅陵市工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用條例》(2018)、《銅陵市住宅電梯安全管理?xiàng)l例》(2018) 宣城市《宣城市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016)、《宣城市敬亭山風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016)、《宣城市城市管理?xiàng)l例》(2017)、《宣城市青弋江灌區(qū)管理?xiàng)l例》(2018) 池州市《池州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2016)、《池州市城市管理?xiàng)l例》(2017)、《池州市河道采砂管理?xiàng)l例》(2018) 黃山市《黃山市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》(2017)、《歙縣徽州古城保護(hù)條例》(2016)、《齊云山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》(2018)、《黃山市徽州古建筑保護(hù)條例》 (2018)、《黃山市松材線蟲病防治條例》(2018)

(2018)；蕪湖市也有類似情況，在其出臺的四部地方性法規(guī)中，僅有《蕪湖鐵畫保護(hù)和發(fā)展條例》(2017)的立法名稱中省略了“市”，而其余三部的立法名稱均使用“蕪湖市”。對設(shè)區(qū)的市地方立法的文本名稱而言，雖然《立法法》及全國人大相關(guān)立法解釋未對其做出統(tǒng)一要求和規(guī)制，但在同一地域中同一等級效力的立法名稱使用上出現(xiàn)的不統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)而言是立法用語不嚴(yán)肅的表現(xiàn)，將對地方法制體系建設(shè)造成破壞。

2.立法根據(jù)表述缺乏科學(xué)性

“‘立法根據(jù)’條款屬于法的總則結(jié)構(gòu)的組成部分，是法的總則設(shè)置中的重要條款，法律文本中設(shè)置‘立法根據(jù)’條款的目的在于保障立法的合法性、明確法的效力等級以及實(shí)現(xiàn)法的可操作性?！盵3]不難看出，“立法根據(jù)”對于整部立法而言具有基礎(chǔ)性價值和意義。通過對上述51部地方立法的統(tǒng)籌考察來看，立法根據(jù)的表述中隨意性現(xiàn)象還一定程度存在，這勢必導(dǎo)致立法根據(jù)的科學(xué)性基礎(chǔ)不牢。例如，在以“綠化”為主題的5部地方立法中，《阜陽市城市綠化條例》(2016)、《蚌埠市城鎮(zhèn)綠化條例》(2017)和《亳州市城市綠化條例》(2018)均將立法依據(jù)表述為“根據(jù)國務(wù)院《城市綠化條例》以及有關(guān)法律、行政法規(guī)”，而《銅陵市城市綠化條例》的表述是“根據(jù)《城市綠化條例》和有關(guān)法律、行政法規(guī)”，《淮北市綠化條例》(2018)的表述是“根據(jù)《中華人民共和國森林法》、國務(wù)院《城市綠化條例》和有關(guān)法律、行政法規(guī)?！本C上可知，僅僅在5部主題性質(zhì)相同的立法中就出現(xiàn)了3種不同的立法根據(jù)表述，是否具有科學(xué)性“一目了然”。

3.立法語言表達(dá)存在模糊性

“作為法律形成的尾梢，立法語言承載著將立法者的抽象法律動機(jī)轉(zhuǎn)化為具體的條文，將人們共同的法律意識定型為有確定形式的法律文本，藉以實(shí)現(xiàn)法的目的之重任，其自身應(yīng)當(dāng)是一個精準(zhǔn)而專業(yè)的語義系統(tǒng)，用語的格調(diào)選擇、次序的排列、字句的推敲等皆應(yīng)準(zhǔn)確?！盵4]但總覽上述51部地方立法，立法表達(dá)中準(zhǔn)確度不高，存在模糊性等問題并非個案。例如，宿州市人大頒布實(shí)施的《宿州市農(nóng)村垃圾治理?xiàng)l例》(2016)第九條第二款規(guī)定，“廣播電視臺、報紙、期刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)垃圾治理宣傳，發(fā)布一定比例的垃圾治理公益廣告”中的“一定比例”較為模糊、不夠明確，極大可能出現(xiàn)實(shí)踐中的“彈性執(zhí)行”，最終導(dǎo)致該條款的實(shí)踐性大打折扣。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法中明確該比例，讓“一定比例”清晰化，或即使在立法中難以確定該比例，亦應(yīng)增加“具體比例由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門確定”等表述為宜。

4.立法修辭邏輯缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性

“立法語言的嚴(yán)謹(jǐn)，是指立法中語言文字的使用必須字斟句酌，力求嚴(yán)密周祥、無懈可擊?！盵5]立法力求“嚴(yán)肅”，而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牧⒎ㄕZ言表述正是其嚴(yán)肅性的具體要求和表現(xiàn)。從上述51部地方性法規(guī)立法語言的使用和表述來看，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性的現(xiàn)象普遍地存在。例如，僅安慶市人大出臺的《安慶市燃放煙花爆竹管理?xiàng)l例》(2018)第六條“下列地點(diǎn)禁止燃放煙花爆竹：……(七)圖書館、文物保護(hù)等公共文化場所，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、幼兒園、學(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”中就有兩處不嚴(yán)謹(jǐn)之處：一是將“圖書館”與“文物保護(hù)”并列使用，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。圖書館是一個名詞，文物保護(hù)是一個主謂短語，可將“圖書館”稱之為公共文化場所，但將“文物保護(hù)”與其并列共同作為公共文化場所，語法上明顯失當(dāng)。二是將“幼兒園”與“學(xué)?！辈⒘惺褂茫狈?yán)謹(jǐn)性。《中華人民共和國教育法》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國境內(nèi)的各級各類教育，適用本法”，同時第十七條明確指出，“國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”，可見“幼兒園”作為“學(xué)前教育機(jī)構(gòu)”，其本身就是學(xué)校的一個類別，“學(xué)?！迸c“幼兒園”并非并列關(guān)系，而屬于包含與被包含關(guān)系，因此應(yīng)將“幼兒園、學(xué)?！焙喜椤敖逃龣C(jī)構(gòu)”，與《條例》中醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成并列概念。

除上述四個方面的問題之外，還存在文字煩瑣重復(fù)，結(jié)構(gòu)符號隨意，濫用簡化詞等不足和缺陷，囿于篇幅所限，筆者在此不一一贅述。

二、新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法語言使用不規(guī)范的危害分析

1.有悖地方立法權(quán)擴(kuò)容的目的初衷

2015年新修訂的《立法法》對地方立法權(quán)大擴(kuò)容的目的和初衷，正如原全國人大常委會副委員長李建國在代表全國人大常委會所做的《關(guān)于中華人民共和國立法法修正案(草案)的說明》時所指出的：“依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，以適應(yīng)地方的實(shí)際需要?！盵6]筆者認(rèn)為，這里所說的“實(shí)際需要”主要包括設(shè)區(qū)的市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，地方社會自我治理和管理的需要等。但毫無疑問，僅僅“立了法”，甚至達(dá)到了一定的立法數(shù)量，還不能簡單地認(rèn)為已經(jīng)適應(yīng)和滿足了地方的實(shí)際需要，因?yàn)楦匾年P(guān)鍵在于立法的質(zhì)量。如果立法的名稱使用、語言表達(dá)、修辭邏輯等方面缺乏嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，將直接導(dǎo)致立法在實(shí)踐中的模糊甚至混亂，不僅不能適應(yīng)地方的實(shí)際需要，甚至還會起到反作用，有損地方立法權(quán)擴(kuò)容的目的和初衷。

2.有損地方法治化建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量

“地方法治，是指國家主權(quán)范圍內(nèi)的各個地方，在法治中國的推進(jìn)過程中，踐行法治精神，落實(shí)法治理念，以實(shí)現(xiàn)國家法治為目標(biāo)，基于法治型社會治理的需求，逐漸形成并日益勃興的一種法治發(fā)展現(xiàn)象，地方法治是建設(shè)社會主義法治國家在地方的具體實(shí)踐，是法治中國的實(shí)踐路徑和方式?！盵7]在全面建設(shè)法治中國的今天，地方法治化的進(jìn)程與質(zhì)量不僅關(guān)系到全面依法治國的成敗，而且還會對地方社會治理產(chǎn)生直接和深遠(yuǎn)的影響。早在2000多年前，古希臘先賢亞里士多德就給法治下過一個至今仍奉為經(jīng)典的定義，亞氏認(rèn)為“法治包含兩重意義，即已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律。”[8]可見，“立良法”是判斷法治程度的重要標(biāo)準(zhǔn),同時也是法治之根基。而所謂“良法”，在形式上而言，至少應(yīng)在立法語言的表達(dá)上清晰、準(zhǔn)確、規(guī)范、統(tǒng)一，這樣才能保證立法的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。因此，對新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，其出臺存在語言“硬傷”的立法不僅不能稱之為“良法”，而且還將對地方法治化建設(shè)產(chǎn)生破壞。

3.有損設(shè)區(qū)的市地方人大的公信力

“公共權(quán)力的公信力是現(xiàn)代民主社會得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，人大作為立法機(jī)關(guān)，其公信力主要來源于對立法權(quán)等權(quán)力的行使是否完全到位，同時人大的公信力還反映了憲法的公信力和執(zhí)政黨的公信力，意義重大?！盵9]早在2014年黨的十八屆四中全會出臺的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中就明確提出，“要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制,發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！盵10]隨后，2015年新修訂的《立法法》以法律的形式再次對人大的立法主導(dǎo)地位進(jìn)行了明確和強(qiáng)調(diào)。可見，作為立法主導(dǎo)者的人大機(jī)關(guān)是立法質(zhì)量的“第一責(zé)任人”。對新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，其出臺的地方立法將對本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，地方治理管理和廣大人民群眾的生產(chǎn)生活產(chǎn)生直接的影響，群眾也會有最直觀的感受。因此毫無疑問，如果立法在語言表述上存在這樣或那樣的諸多問題，作為其“孕育者”的地方人大公信力勢必將遭受質(zhì)疑。

三、提升立法語言質(zhì)量的思考與建議

《立法法》第六條明確規(guī)定，“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性?！绷⒎ㄕZ言作為法律規(guī)范的載體，其質(zhì)量優(yōu)劣直接影響到法律規(guī)范的實(shí)施效果?！熬艑又_，起于累土”，對兩百余個新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，提升立法科學(xué)性水平必須從狠抓立法語言質(zhì)量這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作入手，具體建議如下：

1.加大立法用詞用語知識技能培訓(xùn)

對廣大新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市而言，“《立法法》修改前未進(jìn)行過立法活動，立法經(jīng)驗(yàn)、立法技術(shù)等方面存在較大不足”[11]，在立法語言的使用方面即是如此。通過對安徽省14個新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市考察發(fā)現(xiàn)，目前對相關(guān)人員的教育培訓(xùn)雖普遍展開，但很多地市還僅囿于《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律法規(guī)的學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，并未將立法用詞用語的知識技能列入培訓(xùn)內(nèi)容?；诖耍皇且獙α⒎C(jī)關(guān)的相關(guān)人員，特別是對承擔(dān)立法工作具體事務(wù)，負(fù)責(zé)法案起草、調(diào)研、論證等工作的人大法制工作委員會相關(guān)人員進(jìn)行立法語言方面的專業(yè)知識和技能培訓(xùn)，以提升其工作能力和水平；二是要對依法享有地方立法的提案權(quán)、審議權(quán)和表決權(quán)的人大代表進(jìn)行立法語言運(yùn)用方面的培訓(xùn)，以提升其立法工作履職履責(zé)的專業(yè)化水平。

2.引入語言修辭學(xué)專家進(jìn)入“智庫”

“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經(jīng)過和受過訓(xùn)練，還需通過長期而辛勤的研究訓(xùn)練有素的人去做?！盵12]通過前文所析，立法語言使用不科學(xué)、不規(guī)范凸顯出了當(dāng)前新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市立法技術(shù)的不成熟。因此，引入專家立法，提供智力支持，對于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)技術(shù)和人才的這些“晉級者”們而言意義更加凸顯。因?yàn)椤皩＜覔碛械膶I(yè)知識，對于草案文本字斟句酌的推敲能夠確保法律表意清晰、邏輯順暢、效力鮮明?！盵13]通過對安徽省14個新獲地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市考察，蕪湖市、蚌埠市等許多地市都相繼建立了立法專家顧問咨詢制度，打造了地方立法“智庫”，但立法專家咨詢團(tuán)隊(duì)構(gòu)建不合理的問題較為突出。例如，2017年2月14日出臺的《亳州市人大常委會立法專家顧問制度》第二條指出，“立法專家顧問的人選以法律專家為主，吸收部分城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域的教學(xué)、科研人員和實(shí)際工作者。”可見，語言修辭學(xué)方面的專業(yè)人才并非亳州市立法專家顧問人選的類別，這并非個案?；谝陨险J(rèn)識和分析，建議對立法專家顧問咨詢的相關(guān)制度機(jī)制及時進(jìn)行修正和完善，明確將“語言修辭專業(yè)人才”納入立法專家候選類別，并及時予以吸納。

3.利用人工智能技術(shù)為立法用語“護(hù)航”

當(dāng)前，在移動互聯(lián)網(wǎng)時代向人工智能時代轉(zhuǎn)換的新的歷史浪潮下，模擬、延伸和擴(kuò)展人的智能的技術(shù)在越來越多的領(lǐng)域得到運(yùn)用，語言修辭學(xué)領(lǐng)域亦是如此?！澳壳?，人工智能技術(shù)在語言服務(wù)行業(yè)中已得到了越來越廣泛的應(yīng)用，各種語言服務(wù)產(chǎn)品給社會生活帶來了更多的體驗(yàn)和便利”[14]，“各種類型的語言文字校對軟件、定位檢索軟件已經(jīng)能夠完成某些本來只有人才能勝任的工作。”[15]但通過對安徽省14個新獲立法權(quán)設(shè)區(qū)的市考察發(fā)現(xiàn)，目前還普遍缺乏利用人工智能技術(shù)來服務(wù)地方立法工作的理念和實(shí)踐。因此，建議在立法過程中，應(yīng)樹立“為我所用”的開放性視野和思維，積極利用現(xiàn)有的相關(guān)語言修辭人工智能技術(shù)軟件，為立法語言的正確使用“把關(guān)”。此外，在財力等各方面條件允許的情況下，可單獨(dú)委托國內(nèi)外相關(guān)計(jì)算機(jī)軟件公司開發(fā)主要針對和適用于地方立法的相關(guān)語言修辭軟件，或由其立法“監(jiān)護(hù)人”——省級立法機(jī)關(guān)來統(tǒng)籌負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。