《關(guān)于促進(jìn)商業(yè)運(yùn)載火箭規(guī)范有序發(fā)展的通知》政策與法律視角的分析與評(píng)價(jià)

高國(guó)柱（北京航空航天大學(xué)）

2019年6月10日，國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局和中央軍委裝備發(fā)展部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)商業(yè)運(yùn)載火箭規(guī)范有序發(fā)展的通知》（科工一司〔2019〕647號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)開展商業(yè)運(yùn)載火箭活動(dòng)的重要性予以了肯定，對(duì)商業(yè)運(yùn)載火箭活動(dòng)的范圍（包括科研生產(chǎn)活動(dòng)和以盈利為目的的發(fā)射活動(dòng)）進(jìn)行了界定，并對(duì)其相關(guān)企業(yè)的注冊(cè)登記、科研生產(chǎn)許可、航天發(fā)射的申請(qǐng)與通報(bào)、發(fā)射場(chǎng)和試驗(yàn)場(chǎng)相關(guān)工作、科研生產(chǎn)和發(fā)射活動(dòng)的安全、技術(shù)轉(zhuǎn)移、出口管控、軍工重大設(shè)備設(shè)施，以及國(guó)家發(fā)射場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)的開放共享做了比較全面的規(guī)定，將此前涉及航天科研生產(chǎn)和發(fā)射比較零散的規(guī)定集中于一個(gè)文件之中，對(duì)商業(yè)運(yùn)載火箭活動(dòng)的開展起到了一定的規(guī)范和促進(jìn)作用。

1 《通知》的性質(zhì)及其適用性

從文件文號(hào)看，由于該文件屬于部門聯(lián)發(fā)，無相關(guān)部委局令，且僅有國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局（簡(jiǎn)稱國(guó)防科工局）的文號(hào)，因此其性質(zhì)顯然屬于行政規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件是除國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，以及部門規(guī)章和地方政府規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)），依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，直接關(guān)系到群眾的切身利益，事關(guān)政府形象。

從其適用范圍來看，其下發(fā)對(duì)象為“有關(guān)單位”。這一措辭表明，該文件是以從事商業(yè)火箭研發(fā)、生產(chǎn)、試驗(yàn)、運(yùn)輸和使用商業(yè)火箭從事盈利性發(fā)射活動(dòng)的所有單位為規(guī)范對(duì)象，其中不僅包含兩大航天集團(tuán)，也包括眾多進(jìn)入民用火箭研發(fā)領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)。

目前，航天工業(yè)的行業(yè)管理部門是隸屬于工業(yè)和信息化部（簡(jiǎn)稱工信部）的國(guó)防科工局，它負(fù)責(zé)核、航天等領(lǐng)域武器裝備科研生產(chǎn)重大事項(xiàng)的組織協(xié)調(diào)和軍工核心能力建設(shè)，對(duì)從事武器裝備科研生產(chǎn)單位實(shí)施許可制度管理，對(duì)核和航天工業(yè)實(shí)施行業(yè)管理，組織實(shí)施探月工程等國(guó)家科技重大專項(xiàng)，組織管理國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域的政府間國(guó)際交流與合作，組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理軍品出口工作。由于火箭（未區(qū)分商業(yè)火箭）屬于武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄中的產(chǎn)品，因此，商業(yè)火箭的科研生產(chǎn)活動(dòng)屬于國(guó)防科工局行業(yè)管理的范疇。另一方面，我國(guó)的發(fā)射場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)等帶有國(guó)防性質(zhì)的設(shè)施長(zhǎng)期以來由武器裝備主管部門管理，因此，國(guó)防科工局與中央軍委裝備發(fā)展部聯(lián)發(fā)文件，可以覆蓋從商業(yè)火箭科研生產(chǎn)到發(fā)射返回的全過程，有助于對(duì)其中任一環(huán)節(jié)的活動(dòng)加以規(guī)范和管理。

2 該文件整合了有關(guān)商業(yè)火箭研發(fā)和發(fā)射的現(xiàn)行立法

關(guān)于商業(yè)火箭企業(yè)的工商登記

依照《公司法》（2018年修訂）和《公司登記管理?xiàng)l例》（2016年修訂）的規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定設(shè)立公司必須報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)在公司登記前依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)?！镀髽I(yè)經(jīng)營(yíng)范圍登記管理規(guī)定》（2015年修訂）第四條規(guī)定，“企業(yè)申請(qǐng)登記的經(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定規(guī)定在登記前須經(jīng)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下稱前置許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)登記前報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，憑審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件、證件向企業(yè)登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記。企業(yè)申請(qǐng)登記的經(jīng)營(yíng)范圍中屬于法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院決定等規(guī)定在登記后須經(jīng)批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（以下稱后置許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）的，依法經(jīng)企業(yè)登記機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記后，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)方可開展后置許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！备鶕?jù)國(guó)家工商管理總局2018年修訂的《工商登記前置審批事項(xiàng)目錄》，從事“民用爆炸物品生產(chǎn)”的，應(yīng)獲得“民用爆炸物品生產(chǎn)許可”后才可以進(jìn)行公司登記。因此，從事火箭研制的航天企業(yè)通常應(yīng)事先獲得審批。

由此可知，涉及民用爆炸物品生產(chǎn)的商業(yè)運(yùn)載火箭企業(yè)應(yīng)當(dāng)采取“先證后照”的方式進(jìn)行工商登記，其他商業(yè)運(yùn)載火箭企業(yè)采取“先照后證”的方式進(jìn)行工商登記。但無論是哪一類企業(yè)，從事商業(yè)火箭的科研生產(chǎn)必須獲得武器裝備科研相關(guān)許可。

商業(yè)火箭的科研生產(chǎn)應(yīng)事先獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證

在原國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)（現(xiàn)國(guó)防科工委）時(shí)期，從事武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)就必須遵照《武器裝備科研生產(chǎn)許可證管理暫行辦法》，由國(guó)防科工委審核以獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證。2008年，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合頒布了《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理?xiàng)l例》，規(guī)定國(guó)家對(duì)列入武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄的武器裝備科研生產(chǎn)活動(dòng)實(shí)行許可管理。許可證應(yīng)由國(guó)防科工局受理申請(qǐng)后經(jīng)審查做出準(zhǔn)予許可或不準(zhǔn)予許可的決定，并在其做出決定前書面征求武器裝備主管部門（目前為中央軍委裝備發(fā)展部）的意見。目前，2018年修訂后的武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄共七大類285項(xiàng)，衛(wèi)星、火箭（未區(qū)分商業(yè)火箭）也列于目錄之中。因此，現(xiàn)有法規(guī)要求商業(yè)火箭的科研生產(chǎn)同樣需要事先獲得武器裝備科研生產(chǎn)許可證。

商業(yè)火箭企業(yè)應(yīng)遵守武器裝備科研生產(chǎn)單位的保密要求

2008年12月，國(guó)家保密局、國(guó)防科工局和原解放軍總裝備部依據(jù)《保密法》聯(lián)合頒布了《武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格審查認(rèn)證管理辦法》（已失效）。其后依據(jù)該管理辦法，國(guó)防科工局制定了《國(guó)防科技工業(yè)定密工作管理辦法（試行）》、《國(guó)防科技工業(yè)安全保密監(jiān)督管理規(guī)定》、《軍工涉密業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)安全保密監(jiān)督管理辦法（試行）》和《國(guó)防科技工業(yè)保密責(zé)任制規(guī)定》等規(guī)范性文件。

2016年，國(guó)家保密局、國(guó)防科工局和中央軍委裝備發(fā)展部又制定了新的《武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格認(rèn)定辦法》，依據(jù)該規(guī)定，武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)3個(gè)等級(jí)。一級(jí)保密資格單位可以承擔(dān)絕密級(jí)、機(jī)密級(jí)、秘密級(jí)科研生產(chǎn)任務(wù)；二級(jí)保密資格單位可以承擔(dān)機(jī)密級(jí)、秘密級(jí)科研生產(chǎn)任務(wù)；三級(jí)保密資格單位可以承擔(dān)秘密級(jí)科研生產(chǎn)任務(wù)。取得保密資格的單位，列入《武器裝備科研生產(chǎn)單位保密資格名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》）。

從目前實(shí)踐看，申請(qǐng)A類裝備承制單位資格且產(chǎn)品在《武器裝備科研生產(chǎn)許可專業(yè)（產(chǎn)品）目錄》內(nèi)的單位，應(yīng)按GJB9001標(biāo)準(zhǔn)建立并有效運(yùn)行武器裝備質(zhì)量管理體系，并取得保密資格和武器裝備科研生產(chǎn)許可證后，申請(qǐng)裝備承制單位資格審查。申請(qǐng)A類裝備承制單位資格但產(chǎn)品不在《武器裝備科研生產(chǎn)許可專業(yè)（產(chǎn)品）目錄》內(nèi)的單位，應(yīng)按GJB9001標(biāo)準(zhǔn)建立并有效運(yùn)行武器裝備質(zhì)量管理體系，產(chǎn)品涉密的在取得保密資格后申請(qǐng)裝備承制單位資格審查，產(chǎn)品不涉密的可直接申請(qǐng)裝備承制單位資格審查。申請(qǐng)B類裝備承制單位資格的單位無需申請(qǐng)保密資格。

商業(yè)火箭發(fā)射需符合《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》的規(guī)定

2002年，原國(guó)防科工委曾發(fā)布《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），對(duì)許可證的申請(qǐng)人、申請(qǐng)文件、審批程序和監(jiān)督管理等做了明確要求?！锻ㄖ芬笊暾?qǐng)人對(duì)軌道頻率登記和協(xié)調(diào)、減緩空間碎片、采取的安全防控措施方案，以及第三方責(zé)任保險(xiǎn)、相關(guān)商業(yè)保險(xiǎn)購買生效情況等進(jìn)行重點(diǎn)說明，相關(guān)發(fā)射活動(dòng)不得對(duì)國(guó)家安全和公眾利益造成危害，這些大體已包含于《暫行辦法》之中。需要指出的是，我國(guó)目前在空間碎片減緩與防護(hù)方面有2015年修訂后的《空間碎片減緩與防護(hù)管理辦法》，在軌道頻率登記與協(xié)調(diào)等方面應(yīng)適用《中華人民共和國(guó)無線電管制規(guī)定》、《中國(guó)人民解放軍無線電管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)無線電管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)無線電頻率劃分規(guī)定》、《設(shè)置衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)空間電臺(tái)管理規(guī)定》、《衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)申報(bào)協(xié)調(diào)與登記維護(hù)管理辦法（試行）》以及國(guó)際電信聯(lián)盟的《無線電規(guī)則》等。

商業(yè)火箭科研生產(chǎn)安全

航天企業(yè)在科研生產(chǎn)過程中首先需要遵守《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制和安全生產(chǎn)規(guī)章制度，改善安全生產(chǎn)條件，推進(jìn)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)。該法還要求“生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、使用危險(xiǎn)物品或者處置廢棄危險(xiǎn)物品的，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)審批并實(shí)施監(jiān)督管理。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從事上述活動(dòng)的，必須執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立專門的安全管理制度，采取可靠的安全措施，接受有關(guān)主管部門依法實(shí)施的監(jiān)督管理?！?/p>

依據(jù)2014年《安全生產(chǎn)許可證條例》的規(guī)定，我國(guó)對(duì)特定危險(xiǎn)產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)安全許可證制度，其中與航天相關(guān)的主要是危險(xiǎn)化學(xué)品和民用爆炸物品。管理和處置危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)遵循《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品登記管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，軍工企業(yè)還要遵守《軍工危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理暫行辦法》。如果企業(yè)和科研院所生產(chǎn)、銷售、購買、運(yùn)輸、爆破作業(yè)、貯存等中涉及民用爆炸物品的，應(yīng)適用《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》（2014年修訂）的規(guī)定，除貯存外，均需獲得相應(yīng)的許可證方可從事。

航天企業(yè)從事特種設(shè)備的生產(chǎn)（包括設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營(yíng)、使用、檢驗(yàn)、檢測(cè)和特種設(shè)備安全的監(jiān)督管理，應(yīng)適用《特種設(shè)備安全法》。國(guó)家對(duì)特種設(shè)備生產(chǎn)實(shí)行許可制度。該法所稱的特種設(shè)備，是指對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)安全有較大危險(xiǎn)性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道等，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備。國(guó)家對(duì)特種設(shè)備實(shí)行目錄管理，特種設(shè)備目錄由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行?！短胤N設(shè)備安全監(jiān)察條例》對(duì)特種設(shè)備的生產(chǎn)、使用、檢驗(yàn)檢測(cè)、監(jiān)督檢查、事故預(yù)防和調(diào)查處理，以及法律責(zé)任做了明確規(guī)定。

在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中涉及運(yùn)輸危險(xiǎn)品的，還應(yīng)遵守我國(guó)《民用航空法》、《道路交通安全法》、《鐵路法》、《鐵路安全管理?xiàng)l例》、《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《道路運(yùn)輸條例》和《道路危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸管理規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

事實(shí)上，國(guó)防科工局也發(fā)布了諸多涉及國(guó)防科技工業(yè)科研生產(chǎn)安全的規(guī)范性文件，如《武器裝備科研試驗(yàn)安全管理暫行辦法》、《國(guó)防科技工業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》、《武器裝備科研試驗(yàn)安全管理九條規(guī)定》等。工信部于2010年12月24日頒布的《國(guó)防科研生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理辦法》，對(duì)取得武器裝備科研生產(chǎn)許可的單位在裝備科研、生產(chǎn)、貯存、試驗(yàn)、銷毀等活動(dòng)中發(fā)生的人身傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失的事故進(jìn)行了分級(jí)，并規(guī)定了事故報(bào)告、事故調(diào)查和事故處理等內(nèi)容。對(duì)于安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急處理，國(guó)務(wù)院于2019年3月頒布的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》也適用于航天企業(yè)安全生產(chǎn)事故的應(yīng)急救援和處置。

對(duì)商業(yè)火箭及其專用物項(xiàng)和技術(shù)，以及相關(guān)兩用物項(xiàng)和技術(shù)、服務(wù)實(shí)施出口管制

《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》規(guī)定了導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口許可審批制度。與這一管制條例配套的《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制清單》（作為《兩用物項(xiàng)和技術(shù)進(jìn)出口許可證管理目錄》的第六部分）包含了完整的運(yùn)載工具、動(dòng)力系統(tǒng)、制導(dǎo)等共11類119個(gè)物項(xiàng)，其中大約有50%與商業(yè)運(yùn)載火箭有關(guān)，如運(yùn)載火箭、液體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)、固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)和航天慣性制導(dǎo)儀等。

此外，《對(duì)外貿(mào)易法》、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》和《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》也普遍適用于航天類貨物和技術(shù)的進(jìn)出口管理。按照《中國(guó)禁止出口限制出口技術(shù)目錄》，禁止出口的航天技術(shù)包括：空間材料生產(chǎn)技術(shù)、航天器測(cè)控技術(shù)、空間數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)、衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)和大地測(cè)量技術(shù)。限制出口的航天技術(shù)包括：航空和航天軸承技術(shù)、大型振動(dòng)平臺(tái)設(shè)計(jì)建設(shè)技術(shù)、“北斗”導(dǎo)航基帶及射頻芯片設(shè)計(jì)與制造技術(shù)、空間儀器及設(shè)備制造技術(shù)、空間數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)等。

3 《通知》新增加了某些規(guī)定與要求

將探空火箭納入商業(yè)火箭的范疇

長(zhǎng)期以來，探空火箭的地位并不清晰，也缺乏具體明確的規(guī)范。《通知》將“一次性運(yùn)載火箭”（含發(fā)射高度30～200km不入軌的探空火箭）納入商業(yè)運(yùn)載火箭的范疇，這是否意味著探空火箭仍需要領(lǐng)取武器裝備科研生產(chǎn)許可？這里還留下了一些疑問：是否應(yīng)區(qū)分商業(yè)性探空火箭和科研性探空火箭？按照《武器裝備科研生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》的規(guī)定，專門的武器裝備科學(xué)研究活動(dòng)并不需要領(lǐng)取許可證，因?yàn)檫@顯然不屬于商業(yè)運(yùn)載火箭的范疇之內(nèi)。因此，探空火箭應(yīng)該規(guī)范，但在本文件中將其納入商業(yè)運(yùn)載火箭范疇值得商榷。

新增了火箭產(chǎn)品研制生產(chǎn)前的事先通報(bào)要求

按照《通知》，商業(yè)火箭企業(yè)在開展火箭產(chǎn)品研制生產(chǎn)前，應(yīng)向國(guó)防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部機(jī)關(guān)通報(bào)，這屬于新增規(guī)定。問題在于這種通報(bào)的性質(zhì)是什么？一般而言，通知、通報(bào)都是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的手段?！锻ㄖ分械耐▓?bào)并非一種行政審批，只是一種監(jiān)管措施?？紤]到《通知》本身的性質(zhì)和缺乏必要的處罰措施，實(shí)踐中能否得到不折不扣的執(zhí)行要打一個(gè)問號(hào)。

新增了省級(jí)人民政府對(duì)武器裝備科研生產(chǎn)許可的審查義務(wù)

《通知》要求：商業(yè)火箭企業(yè)申請(qǐng)相關(guān)武器裝備科研生產(chǎn)許可，須由注冊(cè)地省級(jí)人民政府就是否同意和支持該企業(yè)申報(bào)相關(guān)科研許可向國(guó)防科工局正式來函予以說明，來函應(yīng)同時(shí)明確對(duì)該企業(yè)取得許可后保密保衛(wèi)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量等的監(jiān)管措施和辦法。

按照《武器裝備科研生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第八至第十一條的規(guī)定，這一審查義務(wù)應(yīng)當(dāng)是省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)國(guó)防科技工業(yè)管理部門的職責(zé)。《通知》的相關(guān)內(nèi)容與《武器裝備科研生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》的規(guī)定不相符，從兩部門的職權(quán)來看也無權(quán)要求省級(jí)人民政府做此類審查。如果是以規(guī)范性文件的形式來修改國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合發(fā)布的《武器裝備科研生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》，不符合《立法法》的規(guī)定。

增加了有關(guān)中央軍委裝備發(fā)展部對(duì)發(fā)射相關(guān)材料的專項(xiàng)審查

按照現(xiàn)行的發(fā)射實(shí)踐，除按照《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》向國(guó)防科工局遞交必要的許可證申請(qǐng)材料外，發(fā)射項(xiàng)目的承包人還應(yīng)取得必要的航天測(cè)控支持并與發(fā)射場(chǎng)確定發(fā)射的排期。這些都屬于中央軍委裝備發(fā)展部的職責(zé)范圍。因此，《通知》僅是對(duì)目前實(shí)踐做法的一個(gè)明確。問題僅在于現(xiàn)有文件并未說明專項(xiàng)審查的內(nèi)容，因此，應(yīng)進(jìn)一步增加透明度。

要求探空火箭和運(yùn)載火箭亞軌道發(fā)射及相關(guān)演示驗(yàn)證活動(dòng)需事先通報(bào)

《通知》指出：為適應(yīng)當(dāng)前運(yùn)載火箭新技術(shù)發(fā)展需要，確保國(guó)家和公眾安全，從事不入軌的探空火箭發(fā)射、運(yùn)載火箭亞軌道發(fā)射及相關(guān)演示驗(yàn)證等活動(dòng)的商業(yè)火箭企業(yè)，需在項(xiàng)目預(yù)定發(fā)射、試驗(yàn)的15個(gè)工作日前，將相關(guān)任務(wù)準(zhǔn)備以及安全管控等情況向國(guó)防科工局、中央軍委裝備發(fā)展部，以及相關(guān)省級(jí)國(guó)防科技工業(yè)管理部門進(jìn)行通報(bào)。

從安全和空域管制的要求來看，這一規(guī)定是很有必要的。這里的疑問在于：從事不入軌的探空火箭發(fā)射、運(yùn)載火箭亞軌道發(fā)射及相關(guān)演示驗(yàn)證等活動(dòng)，是否需要發(fā)射許可證？鑒于其必然涉及空域管理，其安全管控措施應(yīng)征得中央軍委空中交通管制委員會(huì)（簡(jiǎn)稱國(guó)家空管委）的同意。

新增了關(guān)于技術(shù)或產(chǎn)品轉(zhuǎn)移的限制

《通知》要求：在商業(yè)運(yùn)載火箭科研生產(chǎn)過程中，相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品持有方不得向未取得武器裝備相應(yīng)科研生產(chǎn)許可資質(zhì)的單位開展任何形式的技術(shù)或產(chǎn)品轉(zhuǎn)移。雖然從現(xiàn)有的《保密法》和國(guó)防科技工業(yè)有關(guān)武器裝備科研生產(chǎn)過程中的保密要求來說，任何形式的技術(shù)或產(chǎn)品轉(zhuǎn)移均應(yīng)考慮到保密的需要。但是，商業(yè)運(yùn)載火箭科研生產(chǎn)過程中，并非所有的產(chǎn)品與技術(shù)都涉及保密要求，“一刀切”的技術(shù)和產(chǎn)品轉(zhuǎn)移禁令必然影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)踐中也必然面臨巨大困難。

加強(qiáng)了對(duì)屬于出口管制范圍的物項(xiàng)、技術(shù)、服務(wù)的國(guó)內(nèi)交易和出口的監(jiān)管要求

《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》僅對(duì)出口許可做了明確規(guī)定，并未要求國(guó)內(nèi)交易涉及此類產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)時(shí)有書面告知對(duì)方有關(guān)出口管控的義務(wù)。依據(jù)《通知》的要求，各類企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校向國(guó)內(nèi)非自用單位提供達(dá)到出口管制范圍的物項(xiàng)、技術(shù)、服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面告知該單位，該物項(xiàng)、技術(shù)、服務(wù)以任何方式向境外轉(zhuǎn)移需事先取得國(guó)家出口管制部門的許可，書面告知書存檔10年備查。這一規(guī)定有助于提升各方對(duì)導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管控的認(rèn)識(shí)?！锻ㄖ愤€要求對(duì)自行不能判斷是否屬于出口管制范圍的，應(yīng)主動(dòng)向出口管制主管部門咨詢。嚴(yán)禁采用調(diào)整、修改相關(guān)物項(xiàng)、技術(shù)、服務(wù)的技術(shù)參數(shù)等規(guī)避國(guó)家出口管制的各類行為。這些規(guī)定顯然有助于規(guī)范出口管制秩序。

值得注意的是，《通知》要求“商業(yè)火箭企業(yè)如需開展兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口、承攬國(guó)際商業(yè)發(fā)射服務(wù)等活動(dòng)，應(yīng)委托具有相關(guān)資質(zhì)的外貿(mào)公司承辦。”如果說承攬國(guó)際商業(yè)發(fā)射服務(wù)由中國(guó)長(zhǎng)城工業(yè)集團(tuán)有限公司專營(yíng)尚有依據(jù)且屬慣例外，遍查《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》和《技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》，都沒有關(guān)于兩用物項(xiàng)和技術(shù)出口外貿(mào)代理制的規(guī)定。我國(guó)自2001年加入世界貿(mào)易組織后，根據(jù)《入世議定書》的承諾，除國(guó)家規(guī)定的少數(shù)國(guó)營(yíng)貿(mào)易和指定經(jīng)營(yíng)外，絕大多數(shù)企業(yè)可以自主從事出口活動(dòng)。這使得專業(yè)的外貿(mào)公司逐漸成為服務(wù)性企業(yè)。2008年，商務(wù)部廢止了1991年原外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部發(fā)布的《關(guān)于對(duì)外貿(mào)易代理制的暫行規(guī)定》。因此，依據(jù)現(xiàn)有政策和法律，從市場(chǎng)化的角度和公平競(jìng)爭(zhēng)角度看，在商業(yè)企業(yè)相關(guān)出口過程中，強(qiáng)制要求由外貿(mào)公司承辦并不妥當(dāng)。

4 對(duì)《通知》的評(píng)價(jià)與建議

《通知》體現(xiàn)了有關(guān)部門嚴(yán)格規(guī)范商業(yè)火箭研發(fā)和發(fā)射等活動(dòng)的意圖

為應(yīng)對(duì)商業(yè)運(yùn)載火箭蓬勃發(fā)展所引發(fā)的科研、生產(chǎn)、發(fā)射和出口管控等方面的問題，兩部門及時(shí)下發(fā)了《通知》，體現(xiàn)了盡快從嚴(yán)規(guī)范商業(yè)運(yùn)載火箭活動(dòng)的意圖。由于《通知》所涉及的商業(yè)運(yùn)載火箭涉及領(lǐng)域和部門較多，如能在文件下發(fā)之前，廣泛征求各利益關(guān)系方、政府相關(guān)部門和學(xué)術(shù)界的意見，會(huì)在很大程度上減少質(zhì)疑和爭(zhēng)議。

《通知》總體并未超越現(xiàn)有法律和政策要求，但其新增規(guī)定頗有爭(zhēng)議

如前所述，《通知》整合了現(xiàn)有法律、法規(guī)和政策中有關(guān)商業(yè)火箭企業(yè)工商登記、武器裝備科研生產(chǎn)許可、保密要求、發(fā)射許可、科研生產(chǎn)安全、進(jìn)出口管制等方面的內(nèi)容，總體上屬于重申和適當(dāng)解釋的范疇。但《通知》也新增了一些規(guī)定和要求，其中有數(shù)處規(guī)定與現(xiàn)有法律法規(guī)并不相符，部分要求在實(shí)踐中恐怕并不可行或難以執(zhí)行。

對(duì)商業(yè)運(yùn)載火箭的定義存在內(nèi)涵和外延不清的問題

《通知》中指出：商業(yè)運(yùn)載火箭活動(dòng)主要是指各類企業(yè)通過自有資金、社會(huì)資本以及合資合營(yíng)等模式，在滿足國(guó)家安全和公眾利益的前提下，按照國(guó)家安全監(jiān)管要求和市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，實(shí)施的運(yùn)載火箭相關(guān)研制生產(chǎn)和以盈利為主要目的的航天發(fā)射等行為。

這一定義顯然將國(guó)家財(cái)政撥款排除在外，但實(shí)踐中國(guó)家財(cái)政撥款不能用于“商業(yè)運(yùn)載火箭”的研發(fā)和發(fā)射嗎？從嚴(yán)格意義上講，國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，是否存在真正意義上的自有資金？“實(shí)施的運(yùn)載火箭相關(guān)研制生產(chǎn)”都是商業(yè)運(yùn)載火箭的研制生產(chǎn)嗎？“盈利”是否只涉及航天發(fā)射行為？科研生產(chǎn)不需要“盈利”嗎？

我國(guó)與美國(guó)及歐洲并不相同，既不是美國(guó)式的純粹私人商業(yè)航天活動(dòng)模式，也非歐洲以盈利為主、偏重私營(yíng)企業(yè)的商業(yè)航天活動(dòng)模式。我國(guó)從事商業(yè)航天活動(dòng)的既有國(guó)有企業(yè)，也有私營(yíng)企業(yè)，兩者的地位、作用、所獲得的資源和體制支持并不相同。如果采取統(tǒng)一的定義，就需要打破所有制的界限，并不考慮資金來源（私營(yíng)企業(yè)也可能獲得國(guó)家財(cái)政資金支持），僅以市場(chǎng)化的盈利為目的的航天活動(dòng)才屬于商業(yè)航天活動(dòng)的范疇。《通知》中所采取的定義顯然值得商榷。

應(yīng)平衡把握“放、管、服”三者的關(guān)系

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，把“放、管、服”改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，持續(xù)加以推進(jìn)。商業(yè)航天作為政府大力支持的戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)于提升我國(guó)的航天科技實(shí)力，服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)等方面將發(fā)揮重要作用。因此，商業(yè)運(yùn)載火箭行業(yè)理應(yīng)受益于“放、管、服”的東風(fēng)，國(guó)家應(yīng)從政策、法律角度為其創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

商業(yè)運(yùn)載火箭行業(yè)資金投入巨大，技術(shù)和人才要求較高，在盈利模式不明和盈利渠道不通暢的情況下，初始盈利難度較大。從美國(guó)太空探索技術(shù)公司（SpaceX）的發(fā)展歷程來看，政府的技術(shù)支持和采購政策發(fā)揮了重大作用。考慮到商業(yè)運(yùn)載火箭行業(yè)涉及的利益方較多，介入其監(jiān)管的政府部門也較多，在此背景下《通知》的出臺(tái)自然引起了各方的高度關(guān)注。

從《通知》的總體內(nèi)容來看，“管”的力度頗大：從工商登記到研發(fā)、發(fā)射、安全、出口管制等各個(gè)環(huán)節(jié)，都體現(xiàn)了嚴(yán)格管制的精神；“服”的力度一般：僅在利用軍工重大科研、生產(chǎn)試驗(yàn)設(shè)備及廠房，以及國(guó)家發(fā)射場(chǎng)、試驗(yàn)場(chǎng)等設(shè)施開展科研生產(chǎn)和發(fā)射試驗(yàn)活動(dòng)方面，重申了已有的若干政策和規(guī)范性文件的精神；“放”的力度頗?。喝狈β鋵?shí)有關(guān)允許社會(huì)資本進(jìn)入航天領(lǐng)域的國(guó)家政策的具體措施，缺乏政府對(duì)商業(yè)運(yùn)載火箭企業(yè)的技術(shù)支持和相應(yīng)的政府/軍品采購政策，也缺乏適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新機(jī)制。

還需要指出的是，商業(yè)運(yùn)載火箭行業(yè)的發(fā)展絕不僅僅涉及到國(guó)防科工局和中央軍委裝備發(fā)展部?jī)蓚€(gè)部門，相關(guān)活動(dòng)還涉及到國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、科技部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、工信部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督總局、應(yīng)急管理部等，應(yīng)當(dāng)在廣泛征求上述部門的意見下出臺(tái)相關(guān)文件，必要時(shí)由更多部門聯(lián)合印發(fā)相關(guān)文件。