珠三角“代耕農(nóng)”社會政策演進歷程研究
——基于政府文件的計量分析

梅暢 郭帥帥 向安強

(1華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642；2華南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510642)

20世紀(jì)70年代末以來，改革開放帶來的社會變遷及城鎮(zhèn)化發(fā)展，導(dǎo)致珠江三角洲當(dāng)?shù)卮罅哭r(nóng)民紛紛“洗腳上田”，一批批粵西、粵北、四川、廣西等地的農(nóng)民因經(jīng)濟效益的吸引，來到珠三角地區(qū)從事代耕、租耕，他們自愿與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織、農(nóng)戶或農(nóng)場主簽訂代耕合同或口頭商定代耕協(xié)定，這一特殊群體被稱為“代耕農(nóng)”[1]。公共政策對于“代耕農(nóng)”問題有著重要的影響，本文的主要目的是對有關(guān)珠三角“代耕農(nóng)”問題的政策演進進行梳理，并在描述其政策背景的基礎(chǔ)上總結(jié)其政策演進的時特點，以推動“代耕農(nóng)”問題的相關(guān)研究及政策改進。具體而言，本研究試圖回答三個問題：珠三角“代耕農(nóng)”問題相關(guān)政策的演進歷程怎樣？珠三角“代耕農(nóng)”問題相關(guān)政策演進經(jīng)歷了什么歷史背景？珠三角“代耕農(nóng)”問題的政策演進呈現(xiàn)哪些時代特點？

一、研究綜述

(一)代耕農(nóng)問題研究綜述

作為“離鄉(xiāng)不離土”的弱勢群體，“代耕農(nóng)”始終未得到應(yīng)有的學(xué)術(shù)關(guān)注。

最早對珠三角“代耕農(nóng)”做出關(guān)注的是陶曉勇[2]，在文中他就珠三角代耕活動的原因及現(xiàn)狀、影響進行了初步的探究。

就“代耕農(nóng)”的內(nèi)涵而言，黃志輝、黃曉星認為指于城市周邊棚居、采用代耕形式維持家用的農(nóng)民群體[3][4]。白景坤認為“代耕農(nóng)”指離開戶籍地而去非貧困地區(qū)代耕的群體[5]。黃育軒等則認為“代耕農(nóng)”指1978年以來與基層或農(nóng)戶簽約的代耕人員[6]。

就“代耕農(nóng)”的分類而言，馬駿等根據(jù)“代耕農(nóng)”的耕種方式、流入方式、流動性、種植品種、居住條件、社會保障、組織化程度、人際關(guān)系將其分為“幫耕農(nóng)”、“租耕農(nóng)”和“雇傭農(nóng)”[7]。黃志輝則根據(jù)“代耕農(nóng)”在產(chǎn)生背景、來源、生產(chǎn)形態(tài)、規(guī)模、權(quán)益訴求上的差異將其分為“代耕糧農(nóng)”和“代耕菜農(nóng)”[8]。

就“代耕農(nóng)”問題的解決而言，向安強等通過構(gòu)建“球型互動模型”提出控制球內(nèi)密度等上、中、下三策的解決思路[9]。黃志輝認為應(yīng)在準(zhǔn)確劃分“代耕農(nóng)”類別的基礎(chǔ)上進行“分而治之”的治理策略[8]。李虎平認為應(yīng)提高“代耕農(nóng)”在土地流轉(zhuǎn)中的參與程度以保障自身權(quán)益[10]。李洋認為應(yīng)建立一種資源共享模式推動“代耕農(nóng)”的城市融入[11]。

(二)政策演進研究綜述

不同的學(xué)者對于影響政策演進的因素有著不同的探究。干詠昕認為，政策學(xué)習(xí)機制從時空機制、認知機制、方向機制、路徑機制等方面影響著政策的演進[12]。陳潭以“政策時滯”、“政策博弈”、“政策演進”三大理論綱要提出九大命題以描述政策變遷的邏輯[13]。梁君林將社會政策范式的轉(zhuǎn)換概括為補缺型政策、碎片式政策和普惠型政策間的轉(zhuǎn)換[14]。

此外，就某一具體的政策的演進歷程來進行的研究更是不計其數(shù)。Kuhlmann對歐洲創(chuàng)新政策進行了回顧，并以此提出了政策建議[15]。李紅強、沈鐳研究了美國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)政策演進歷程、特征與影響因素[16]。張文鵬、王健從政策文本的角度分析了新中國成立以來學(xué)校體育政策的演進[17]。有學(xué)者則從間段均衡理論的視角分析了1982年到2012年蘭州出租車政策的演進歷程[18]。

二、珠三角“代耕農(nóng)”社會政策演進歷程

本研究采取廣義上的政府概念，即“立法 、行政 、軍事、司法機關(guān)組成的集合”[19]。根據(jù)PHP軟件設(shè)計“爬蟲程序”，在中央政府和廣東省各級政府網(wǎng)站中自行搜索出帶有“代耕”字樣的政府文件，對于設(shè)有反“爬蟲”機制的網(wǎng)站則人工搜索。對于最終的搜索結(jié)果，再進行人工篩選以剔除不合要求的文件。

(一)“代耕農(nóng)”相關(guān)政策數(shù)量分布

截至2019年4月9日，從中央政府及廣東省各級政府網(wǎng)站共搜得與“代耕農(nóng)”相關(guān)的政府文件共120篇，其中2015年發(fā)文最多，2010、2015、2017年是發(fā)文的高峰期(見圖1)。這表明“代耕農(nóng)”相關(guān)問題在“十二五”和“十三五”時期最受關(guān)注。

圖1 年度發(fā)文數(shù)(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計得出)

通過對文件類別進行統(tǒng)計(見圖2)，發(fā)現(xiàn)通知、意見、報告所占比例最大。通知和意見具有很強的指示性，而報告則具有匯報工作、反映情況的特性，由此可以看出上下級政府間的頻繁互動。此外，在具體條款上，辦法、規(guī)劃等占了大多數(shù)，而法律僅有1個，且該法(《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》)也僅是在涉及土地流轉(zhuǎn)合同簽訂時才提及“承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同”。對于代耕不超過一年的“代耕農(nóng)”來說，書面合同本就不是解決其問題的關(guān)鍵所在，故該條對于解決“代耕農(nóng)”問題的指導(dǎo)意義幾乎可以忽略不計。由此可見，對于“代耕農(nóng)”問題而言，相關(guān)法律法規(guī)極為缺乏，缺乏系統(tǒng)性解決方案。

圖2 不同文件種類比例(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計得出)

(二)“代耕農(nóng)”相關(guān)政策發(fā)布部門分布

聯(lián)合發(fā)文情況可以看出部門間就某一問題的合作情況。從聯(lián)合發(fā)文的比例來看，進行部門間聯(lián)合發(fā)文的只占7%，且全部為兩個部門間聯(lián)合發(fā)文。兩個以上部門間聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為零，不同地區(qū)政府間聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量也為零(見圖3)。而“代耕農(nóng)”問題作為一項具有復(fù)雜歷史與現(xiàn)實背景的綜合性問題，顯然是需要多部門聯(lián)合進行全面解決的。由此可見“代耕農(nóng)”問題上部門間合作力度的不足。

圖3 聯(lián)合發(fā)文文本與未聯(lián)合發(fā)文文本數(shù)量比(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計得出)

其中，在發(fā)文的部門中，除處于政治中樞的“核心政府部門”(國務(wù)院、廣東省、廣東省內(nèi)各地級市、縣、鎮(zhèn)政府)，農(nóng)業(yè)部門的發(fā)文量占絕大多數(shù)。由此可見，農(nóng)業(yè)部門在解決“代耕農(nóng)”問題中起到了主導(dǎo)作用。

(三)“代耕農(nóng)”相關(guān)政策的目標(biāo)演進

Giddens將政府所賴以生存的資源基礎(chǔ)分為“權(quán)力性資源”和“分配性資源”，前者指社會對政府的認可度，后者指政府所能汲取的經(jīng)濟資源[20]。由此，可將政策的目標(biāo)分為兩種，一是試圖獲取“權(quán)力性資源”以維護社會穩(wěn)定的“權(quán)力性目標(biāo)”，一是試圖獲取“分配性資源”以促進經(jīng)濟發(fā)展的“分配性目標(biāo)”。

結(jié)合實際調(diào)研，政策文件的目標(biāo)可以分為三個階段(見圖5)：第一階段，80年代初至90年代末，政策以“分配性目標(biāo)”為主，此時處于“六五計劃”到“九五計劃”期間。第二階段，90年代末到2014年，政策以“權(quán)力性目標(biāo)”為主，此時處于“十五規(guī)劃”到“十二五規(guī)劃”期間。第三階段，2014年至今政策呈現(xiàn)“權(quán)力性目標(biāo)”與“分配性目標(biāo)”并重的局面，此時處于“十三五規(guī)劃”期間。

圖4 各政府部門發(fā)文比(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計得出)

圖5 “分配性目標(biāo)”與“權(quán)力性目標(biāo)”文件數(shù)量年度分布圖(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計得出)

圖6 廣東省各地級市發(fā)放“分配型目標(biāo)”與“權(quán)力性目標(biāo)”文件分布圖(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策統(tǒng)計得出)

就政策文件目標(biāo)的地域分布而言，廣東全省以“分配性目標(biāo)”為主，而中山、珠海、江門等市則以“權(quán)力性目標(biāo)”為主(見圖6)?？梢?，從廣東全省的角度看，“代耕農(nóng)”最關(guān)注的是其防止“撂荒”、為都市提供蔬菜供給的經(jīng)濟作用。而對于早期“代耕農(nóng)”眾多的中山、珠海、江門等地，當(dāng)?shù)卣P(guān)注的是維護社會穩(wěn)定、保證治安的維穩(wěn)目標(biāo)。

(四)“代耕農(nóng)”問題的政策工具演進

由于各地對于“代耕農(nóng)”問題大多采取消極態(tài)度，政策大同小異，廣東省政府則并未對“代耕農(nóng)”發(fā)布直接政策，而珠海是少數(shù)幾個對于“代耕農(nóng)”問題采取積極措施的地區(qū)之一，其頒布的文件最多，早在1989年所頒布的《珠海市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》便極為引人注目，而其2015年所頒布的《關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見》更是被譽為“廣東省內(nèi)首個一次性全面解決代耕農(nóng)戶口、住房、社會保障等問題的政策文件?！惫时竟?jié)主要以珠海市為代表對政策工具演進進行歸納。

珠海所采取的政策工具主要包括許諾永久耕作、居住，入戶，為后代的教育提供幫助，嚴(yán)格限制代耕農(nóng)的雇傭條件、嚴(yán)格規(guī)定代耕農(nóng)代耕期間所需遵守的義務(wù)、界定清退條件，住房安置保障、保障入戶后的權(quán)益、健全社會保障體系、促進就業(yè)發(fā)展。其出現(xiàn)順序見表1。

1.許諾永久耕作、居住，入戶，為“代耕農(nóng)”后代教育提供幫助(80年代初到1989年)

80年代初，為避免撂荒、完成國家公購糧任務(wù)，珠三角地區(qū)大量基層組織或村干部通過許諾永久耕作、居住，入戶，為“代耕農(nóng)”后代的教育提供幫助等方式，吸引外地農(nóng)民前來代耕。但其允諾在當(dāng)時多為口頭協(xié)議。由于書面協(xié)議缺乏、基層組織不具備入戶批準(zhǔn)權(quán)限、當(dāng)?shù)卮迕穹磳Φ仍?，入戶允諾大多并未實現(xiàn)。值得提及的是，由于以為可以入戶，諸多“代耕農(nóng)”同時注銷了家鄉(xiāng)的戶籍，這導(dǎo)致“代耕農(nóng)”黑戶現(xiàn)象也較為普遍。由于戶籍的缺失，“代耕農(nóng)”們的生活、工作權(quán)益受到極大影響。隨著經(jīng)濟發(fā)展，其代耕的土地也陸續(xù)被征收、部分“代耕農(nóng)”甚至陷入無地可耕的境地。

2.嚴(yán)格界定“代耕農(nóng)”身份(1989—2015)

不同時期“代耕農(nóng)”群體呈現(xiàn)不同的特點，如馬駿等將其分為“幫耕農(nóng)”、“租耕農(nóng)”和“雇傭農(nóng)”。為方便管理，不同的政策對于“代耕農(nóng)”概念均進行嚴(yán)格界定。如1989年的《珠海市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)指出“代耕農(nóng)”是指“由外地進入我市進行代耕，承包種養(yǎng)、搞開發(fā)性生產(chǎn)，并簽定承包合同，辦理暫住手續(xù)的人員”。2015年的《關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》)則界定“代耕農(nóng)”為“在1978年至2003年2月28日(《農(nóng)村土地承包法》施行前)期間，從本省其他市縣或周邊省份雇請到本市農(nóng)村或引進單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)批準(zhǔn)與引進單位簽訂承包合同或自愿與鎮(zhèn)、村等訂立協(xié)議承擔(dān)代耕田公購糧任務(wù)，目前仍居住在本市的外地(含已入珠海農(nóng)村戶籍人員)農(nóng)業(yè)戶籍人員?！贝送?，為控制“代耕農(nóng)”規(guī)模，《規(guī)定》對“代耕農(nóng)”的雇傭、代耕、清退條件都做了嚴(yán)格界定。

3.允許“代耕農(nóng)”子女享受免費義務(wù)教育(1989—2015)

代耕農(nóng)子女憑戶口本及連續(xù)五年以上本市暫住證、當(dāng)年代耕合同，到就讀學(xué)校登記注冊，便可享受免費義務(wù)教育。但由于戶籍及代耕合同的缺乏，實際上能享受該政策的“代耕農(nóng)”子女微乎其微。

4.允許符合條件的“代耕農(nóng)”轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口(1989—2015)

在本市代耕時間超過五年并有專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、專心代耕，遵紀(jì)守法，表現(xiàn)良好、所在村確又需要的少數(shù)人員，經(jīng)所在村、鎮(zhèn)同意，區(qū)，縣農(nóng)漁委審查(市屬單位雇請的由市農(nóng)漁委審查)，報市公安局批準(zhǔn)，可按有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口。由于此政策規(guī)定的“代耕農(nóng)”需具有承包合同、出具暫住手續(xù)，而大部分“代耕農(nóng)”并不具備此條件，此外，生活環(huán)境的惡劣使部分“代耕農(nóng)”或其后代走上了違法的道路(包括但不限于違法生育、違建建筑等)，加之當(dāng)?shù)卮迕竦木芙^，導(dǎo)致政策效果并不能令人滿意。

5.允許符合條件的“代耕農(nóng)”轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)亍胺寝r(nóng)業(yè)”戶口(2015—)

在尊重“代耕農(nóng)”意愿的基礎(chǔ)上，符合以下條件的可轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)亍胺寝r(nóng)業(yè)戶口”：a.在本市有固定住所(含在代耕轄區(qū)內(nèi)已建永久住房或相對固定租賃住房)；b.無違法生育(含無違法收養(yǎng))子女記錄或雖違法生育(含違法收養(yǎng))子女但已按政策處理完畢，且其子女已入原戶籍地農(nóng)業(yè)戶口；c.無嚴(yán)重違法犯罪記錄；d.提供原戶口所在地戶籍證明；e.提供相應(yīng)的代耕合約或相關(guān)證明材料；f.市政府規(guī)定的其他條件。值得注意的是，《意見》的入戶條件較《規(guī)定》寬松許多(如計劃生育一項)，且入“非農(nóng)業(yè)”戶口的做法也較入農(nóng)業(yè)戶口所面對的阻力也更小，故該政策更具可行性。

6.對入戶“代耕農(nóng)”進行住房安置，保障其入戶后社會權(quán)益，促進就業(yè)發(fā)展(2015—)

新遷入的“非農(nóng)業(yè)”戶口代耕農(nóng)，在原代耕所在鎮(zhèn)(街)范圍內(nèi)的集體土地上，已自建的房屋經(jīng)村集體成員投票決定可否確權(quán)登記；符合條件的代耕農(nóng)安排公租房或保障性住房；代耕農(nóng)入戶后與本市城鎮(zhèn)居民享有平等的勞動就業(yè)、子女教育、社會保險、住房租購、公共衛(wèi)生、計劃生育等基本公共服務(wù)；入戶的代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬，享受同城市居民的社保體系；建立最低生活保障動態(tài)管理機制；為代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬提供培訓(xùn)信息、就業(yè)信息、政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)服務(wù)等就業(yè)服務(wù)；提供各類技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。這些措施為“代耕農(nóng)”的入戶提供了較完善的配套措施。

表1 珠海市“代耕農(nóng)”政策工具分類表

(資料來源：作者根據(jù)所搜集的政策整理得出)

三、珠三角“代耕農(nóng)”社會政策演進的歷史背景

(一)“六五計劃”至“九五計劃”時期(80年代初—90年代末)

改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在廣大農(nóng)村的推行，農(nóng)村勞動力得以極大的解放。由于經(jīng)濟體制改革的推動，以及《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》對農(nóng)民入城取得戶籍的允許，珠三角大量農(nóng)民被吸引入城工作。另一方面，由于《農(nóng)業(yè)稅條例》的存在，農(nóng)村地區(qū)仍然承擔(dān)著公購糧任務(wù)，這導(dǎo)致珠三角部分地區(qū)存在強烈的代耕需求。此外，由于此時我國政治體制尚處于轉(zhuǎn)軌階段，各級政府，尤其是基層政府及村委會職能較為模糊，使得基層政府或村委會作出了入戶許諾。而對于粵西、粵北、廣西、四川等貧困地區(qū)的農(nóng)民，收入與生活條件的差距對其離鄉(xiāng)代耕起了驅(qū)動作用。值得一提的是，此時計劃生育政策帶來的巨額罰款也是造成部分農(nóng)民離鄉(xiāng)代耕的原因之一。由此可見，在這一時期各地基層組織所推行的吸引農(nóng)民代耕等政策的主要目的是為了防止撂荒、完成公購糧任務(wù)。經(jīng)濟目的在這一時期占主導(dǎo)地位。

(二)“十五計劃”至“十二五計劃”時期(90年代末—2014年)

隨著改革開放的深入，社會各類矛盾也逐漸顯現(xiàn)。此時，維護社會安定、實現(xiàn)長治久安成為政府的重要目標(biāo)之一。十六大報告開始專門強調(diào)“維護社會穩(wěn)定”，十七大報告也明確提出“維護社會安定團結(jié)”，“維穩(wěn)”開始成為地方政府的重點目標(biāo)。由于我國戶籍制度改革滯后，戶籍實際上與生活、就業(yè)、社保等一系列重要權(quán)益相聯(lián)系，缺乏戶籍的“代耕農(nóng)”們自然遇到了諸多生活問題，這些問題對社會穩(wěn)定產(chǎn)生了巨大影響。同時，隨著2006年《農(nóng)業(yè)稅條例》的取消，公購糧任務(wù)也隨之不復(fù)存在，“代耕農(nóng)”們所存在的必要性也大為降低。此外，我國城鎮(zhèn)化在90年代末至今處于極速發(fā)展階段，1996至 2013 年城鎮(zhèn)化水平提高了23.25%。飛速城鎮(zhèn)化所帶來的巨大征地需求，使得珠三角農(nóng)村土地價值急劇上升，當(dāng)?shù)卮迕駛冏匀幻壬厥胀恋氐膹娏倚枨?，這進一步加劇了“代耕農(nóng)”與原居民之間的矛盾。因此，這一時期各地政府對于“代耕農(nóng)”所推行的政策，主要目的是嚴(yán)格控制“代耕農(nóng)”規(guī)模、疏解其社會情緒、維護社會穩(wěn)定。

(三) “十三五計劃”至今(2014年—至今)

經(jīng)過三十多年的飛速發(fā)展，我國各項建設(shè)取得了巨大成就，但同時也帶來巨大問題，如社會兩極分化問題、民生問題、區(qū)域不協(xié)調(diào)問題等。這些問題帶來復(fù)雜的社會矛盾。為解決這些社會矛盾，十八大提出“加強預(yù)防和化解社會矛盾機制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”，十九大則提出“建設(shè)平安中國，加強和創(chuàng)新社會治理，維護社會和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)”。由此可見，維護社會穩(wěn)定仍是政府的重要工作任務(wù)。另一方面，為進一步推動經(jīng)濟發(fā)展、深化經(jīng)濟體制改革，十九大明確提出應(yīng)進行供給側(cè)改革、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其中對于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域則需進一步推動農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機械化發(fā)展，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而20世紀(jì)初所出現(xiàn)的新型“代耕農(nóng)”群體——“雇傭農(nóng)”，作為一種較為集約的生產(chǎn)主體對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有一定的推動潛力。如何實現(xiàn)“雇傭農(nóng)”進一步職業(yè)化、技術(shù)化，推動其耕作進一步規(guī)模化、機械化，已經(jīng)成為政府的注意之處。由此可見，此階段政府對于“代耕農(nóng)”所推動的政策實際上秉承著維穩(wěn)與促進經(jīng)濟發(fā)展并存的目的。此外，隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，“以人為中心的城鎮(zhèn)化”開始明確進入政府視野，進一步推動“代耕農(nóng)”入戶并為其入戶后提供配套措施自然擺上政府的議程之中。

四、珠三角“代耕農(nóng)”社會政策演進的時代特點

(一)政策對“代耕農(nóng)”問題始終缺乏應(yīng)有重視

截至2019年4月9日，目前可搜集到的與“代耕農(nóng)”相關(guān)的文件僅120份。即便是發(fā)文高峰的2015與2017年，政府也更多是在長篇文件中連帶提及“代耕”活動從而與“代耕農(nóng)”產(chǎn)生弱相關(guān)的聯(lián)系而已。中央政府更是未曾出臺過專門針對“代耕農(nóng)”的政策，廣東省省政府曾在2002年出臺《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于解決粵北石灰?guī)r地區(qū)外遷人口入戶問題的通知》，但該政策并未很好地貫徹落實。目前在解決“代耕農(nóng)”問題上較為積極的也僅有珠海和中山而已，其余地方的政府更多持或觀望或擱置問題的態(tài)度?！按r(nóng)”出現(xiàn)自80年代初，這一群體至今有將近40年的歷史，其被忽略的程度可見一斑。

(二)政策多為突進式發(fā)展，缺乏連續(xù)性

從時間上看，“代耕農(nóng)”相關(guān)政策的年度分布極不平衡，其在1989至2004年及2006年大多為年發(fā)文2篇，在2005年至2014年大多為年發(fā)文5篇，而至2015年和2017年則突然變?yōu)槟臧l(fā)文25篇和20篇。由此可見，長期以來“代耕農(nóng)”的相關(guān)政策大多是較初級的“一事一策”型策略，缺乏前后政策間的銜接。政策多為突進式發(fā)展，缺乏連續(xù)性。

(三)政策多為原子式推進，缺乏系統(tǒng)性

從文件種類來講，“代耕農(nóng)”的相關(guān)文件大多為通知、意見、報告。通知和意見大多是對統(tǒng)籌性安排的細化，或針對些具體問題進行指導(dǎo)，報告則是上行匯報自身的工作。由此可見，與“代耕農(nóng)”相關(guān)的政策大多為協(xié)助、建議階段，缺乏頂層設(shè)計。此外，就具體條款來講，辦法、規(guī)劃占多數(shù)，且?guī)谉o專門法律可循，這使得各地政府對于“代耕農(nóng)”問題的解決，只能在缺乏法律支撐的情況下進行有限的政策探索，這也大大限制了政府解決問題的積極性。同時，就具體部門來講，農(nóng)業(yè)部門單獨發(fā)文占了絕大多數(shù)，可見部門間就“代耕農(nóng)”問題缺乏協(xié)作。最終，可以看出，“代耕農(nóng)”問題更多是在缺乏頂層設(shè)計與高法律效力的文件條件下，以部分地區(qū)、農(nóng)業(yè)部門為主進行零星的政策實驗來探索解決的，其政策的發(fā)布如同原子一般呈現(xiàn)碎片化、零星化的特點，缺乏系統(tǒng)性。

(四)政策具有很強的歷史與地域色彩

一方面，“代耕農(nóng)”相關(guān)政策目的的階段變化與當(dāng)時的歷史背景緊密相連。80年代初至90年代末，“代耕農(nóng)”政策以“分配性目標(biāo)”為主，該目標(biāo)與當(dāng)時的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)民入城許可、公購糧制度、行政體制改革、計劃生育政策等政治背景緊密聯(lián)系。90年代末到2014年，“代耕農(nóng)”政策以“權(quán)力性目標(biāo)”為主，此階段的目標(biāo)與政府整體的維穩(wěn)需求上升、《農(nóng)業(yè)稅條例》的取消及城鎮(zhèn)化的飛速推進緊密關(guān)聯(lián)。2014年至今政策呈現(xiàn)“權(quán)力性目標(biāo)”與“分配性目標(biāo)”并重的局面，這種局面則是在改革開放深化帶來的成就與矛盾并存、政府存在推動供給側(cè)改革的需求、政府產(chǎn)生走“以人為中心”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的認識轉(zhuǎn)變等背景下形成的。

另一方面，從地域上看，“代耕農(nóng)”聚集較多的地區(qū)，如珠海、中山、江門等地出臺的政策也更多，這表明其對“代耕農(nóng)”問題也更加重視。此外，由于上述幾個地區(qū)存在大量的“代耕農(nóng)”和“幫耕農(nóng)”，而這兩種類型的“代耕農(nóng)”所引發(fā)的社會問題也更為嚴(yán)峻，故這幾個地區(qū)所頒發(fā)的“權(quán)力性目標(biāo)”文件也更多。而對于“雇傭農(nóng)”較多的東莞、惠州，其更加關(guān)注的是如何積極利用這一新興農(nóng)民群體，進一步為城郊農(nóng)業(yè)發(fā)展作出貢獻，故其所頒布的文件更多是“分配性目的”文件。

(五)政策由相對不成熟逐漸變得更加符合實際

在觸及入戶這一解決“代耕農(nóng)”問題的關(guān)鍵議題中，早期文件大多條件嚴(yán)格，并未考慮到早期“代耕農(nóng)”大多存在代耕合同缺乏、暫住證明難以辦理、違反計劃生育政策及因戶籍缺失只得修建違法建筑，甚至犯罪等情況，且就當(dāng)?shù)卮迕駥Α按r(nóng)”們?nèi)霊舻牡钟|也缺乏考慮，故滿足入戶條件的“代耕農(nóng)”寥寥無幾。近年來，政策對于入戶條件則更為靈活和寬松。如2002年《廣東省公安廳轉(zhuǎn)發(fā)省政府辦公廳關(guān)于解決粵北石灰?guī)r地區(qū)外遷人口入戶問題的通知》提出“允許外遷戶利用現(xiàn)有住房居住，并通過繼續(xù)從事代耕、租耕或勞務(wù)，解決當(dāng)前生活出路，逐步融入當(dāng)?shù)厣鐣薄ⅰ盎洷笔規(guī)r地區(qū)外遷人口的入戶免受由各市、縣政府制定的入戶條件的限制”、“對粵北石灰?guī)r地區(qū)外遷人口的戶口遷入，按規(guī)定免收城市增容費和糧食風(fēng)險基金等”。這對“代耕農(nóng)”入戶的過渡提供了配套幫助。再如2015年珠海的《意見》的入戶條件包括“無違法生育(含無違法收養(yǎng))子女記錄或雖違法生育(含違法收養(yǎng))子女但已按政策處理完畢，且其子女已入原戶籍地農(nóng)業(yè)戶口；無嚴(yán)重違法犯罪記錄”，這相較此前的一刀切，條件顯然寬泛不少。此外，相較于之前入戶當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的做法，新規(guī)定中入戶“非農(nóng)業(yè)”戶口的政策，所面臨的阻力也相對更少，更難能可貴的是，《規(guī)定》還對“代耕農(nóng)”入戶后所應(yīng)享受的與居民平等的公共服務(wù)作出了具體說明。由此可見，與“代耕農(nóng)”問題相關(guān)的政策總體而言在逐步變得更具可操作性、更完善、更符合實際。

五、結(jié)論

本文搜集自1989年以來關(guān)于“代耕農(nóng)”問題的相關(guān)政策，梳理其政策演進歷程，結(jié)合政策演進的歷史背景及政策內(nèi)容，分析相關(guān)政策演進的時代特點。研究認為，“代耕農(nóng)”問題的相關(guān)政策演進的時代特點如下：整體來看，政策對“代耕農(nóng)”問題缺乏重視，政策多為突進式發(fā)展、缺乏連續(xù)性，政策多為原子式推進、缺乏系統(tǒng)性，政策目的具有很強的歷史與地域色彩，政策由相對不成熟逐漸變得更加符合實際等特點。

本文貢獻有三：第一，首次梳理珠三角“代耕農(nóng)”問題相關(guān)政策演進歷程，并在結(jié)合其演進歷史背景的基礎(chǔ)上，分析其演進的時代特點，為深化“代耕農(nóng)”相關(guān)研究作出貢獻。第二，現(xiàn)有關(guān)于傳統(tǒng)農(nóng)民及農(nóng)民工的政策研究可謂不計其數(shù)，但對于“代耕農(nóng)”這一“離鄉(xiāng)不離土”的特殊群體的研究卻極為缺乏，研究“代耕農(nóng)”問題的政策演進，對于豐富我國農(nóng)民問題研究具有一定意義。第三，研究“代耕農(nóng)”問題這一具體議題的政策演進歷程，豐富了公共政策領(lǐng)域關(guān)于“政策演進”的研究案例，并可為相關(guān)政策制定提供決策參考。但是，由于電子政府建設(shè)水平的局限，諸多較久遠的文件或電子政府建設(shè)程度較低地區(qū)的文件難以全面搜集，這使得難以做到樣本的完全統(tǒng)計。此外，本文僅研究“紙面上的文件”，對于具體的政策實踐如何反作用于政策演進還缺乏研究，這也構(gòu)成了本研究的缺陷。今后的研究將致力于進一步補全相關(guān)文件并研究政策的具體實踐歷程。[基金項目： 國家社會科學(xué)基金項目人口學(xué)課題《珠三角農(nóng)業(yè)人口流動過程中“代耕農(nóng)”及農(nóng)村社會穩(wěn)定問題研究》(項目批準(zhǔn)號10BRK006)]