我國職業(yè)教育教材管理的歷程、變遷邏輯及未來展望

［摘要］新中國成立以來，我國職業(yè)教育教材從管理內(nèi)容、管理職能以及管理方式等方面發(fā)生了深刻的變化。這些變化充分體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是職業(yè)教育教材管理改革的不竭動力、提質(zhì)增效是職業(yè)教育教材管理改革的主線、政市協(xié)調(diào)是職業(yè)教育教材管理改革的主題。因此，面向未來，加強對職業(yè)教育教材的管理，應(yīng)明確政府管理職業(yè)教育教材的內(nèi)容、革新政府管理職業(yè)教育教材的方式、完善政府管理職業(yè)教育教材的職能。

［關(guān)鍵詞］職業(yè)教育；教材管理；管理內(nèi)容；管理職能；管理方式

［作者簡介］孫帥帥（1993- ），男，山東海陽人，華東師范大學(xué)職業(yè)教育與成人教育研究所、國家教材建設(shè)重點研究基地（職業(yè)教育教材建設(shè)與管理政策）在讀博士。（上海? 200062）

［基金項目］本文系國家教材建設(shè)重點研究基地2021年度教育部重點規(guī)劃項目“職業(yè)教育教材開發(fā)需求與教材建設(shè)建議研究”的階段性研究成果。（項目編號：2021GH-ZD-ZJ-Y-01，項目主持人：徐國慶）

［中圖分類號］G714? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2023）06-0079-08

加強職業(yè)教育教材管理是提升職業(yè)教育教材質(zhì)量的重要保障。新中國成立以來，政府先后印發(fā)了《政務(wù)院關(guān)于改進中等專業(yè)教育的決定》和《全國中專教材規(guī)劃會議紀要》（以下簡稱《紀要》）、《職業(yè)院校教材管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等，在加強職業(yè)教育教材管理的同時，積累了豐富的經(jīng)驗。本研究希望通過梳理新中國成立以來我國政府在職業(yè)教育教材管理內(nèi)容、管理方式以及管理職能等方面的變化，厘清政府對職業(yè)教育教材管理的邏輯，探索深化職業(yè)教育教材管理體制改革的路徑。

一、我國職業(yè)教育教材管理的歷程

（一）職業(yè)教育教材管理內(nèi)容的改革歷程

“管什么”是政府管理職業(yè)教育教材難以回避的問題。對于該問題，我國經(jīng)歷了漫長的探索過程。

1.新中國成立初期，明確對職業(yè)教育教材品類、數(shù)量的管理責任。新中國成立之初，百廢待興，作為重點發(fā)展的中等職業(yè)教育存在教材緊缺的問題。為此，政府承擔起緩解教材緊缺的責任，印發(fā)了管理職業(yè)教育教材數(shù)量的政策文件。例如，1951年，《積極整頓與發(fā)展中等技術(shù)教育——在第一次全國中等技術(shù)教育會議上的報告》指出“中等職業(yè)教育教材存在內(nèi)容過深以及不適合中國實際需要等問題，需要中央教育部及各業(yè)務(wù)部門編制適應(yīng)各級各類技術(shù)學(xué)校需要的教材”。1952年，《政務(wù)院關(guān)于整頓和發(fā)展中等技術(shù)教育的指示》指出“中央人民政府教育部及有關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)著手進行中等技術(shù)學(xué)校普通課和技術(shù)課教材的編審工作”。1961年，《解決高等學(xué)校和中等專業(yè)學(xué)校理、工、農(nóng)、醫(yī)各科教材的具體分工辦法》指出，中等專業(yè)教育的“政治、語文以及外語等課的教材由教育部負責……工業(yè)類專業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)課程的教材由第一機械工業(yè)部、冶金工業(yè)部以及化學(xué)工業(yè)部等部門負責”。通過印發(fā)一系列關(guān)涉職業(yè)教育教材相關(guān)政策文件，政府明確了各相關(guān)業(yè)務(wù)部門解決教材緊缺問題的責任。同時，各相關(guān)業(yè)務(wù)部門通過協(xié)同合作編寫的大量教材，有力地緩解了中等職業(yè)教育教材緊缺的局面。

2.從改革開放至20世紀末，加強對職業(yè)教育教材質(zhì)量的管理。職業(yè)教育教材質(zhì)量管理包括對教材編寫者、教材內(nèi)容、教材選用、教材審定等方面的管理。一是政府對職業(yè)教育教材編寫者的資質(zhì)進行了規(guī)范。職業(yè)教育教材編寫者的管理涉及誰來編寫教材、誰來組織教材等。改革開放后，政府對上述問題進行了明確的規(guī)定。1985年《紀要》進一步明確了教師編寫教材的責任，指出“要根據(jù)本系統(tǒng)、本地區(qū)、本學(xué)校的師資條件，積極主動地承擔規(guī)劃所列的選題項目，認真推薦參加課程組的教師人選，支持和幫助參加教材工作的教師開展工作”。1996年，《國家教育委員會、農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步辦好農(nóng)村中等職業(yè)學(xué)校農(nóng)業(yè)類專業(yè)的意見》指出要“組織農(nóng)業(yè)院校、科研單位的專家和教授編寫當?shù)匦枰?、?nèi)容新穎的、質(zhì)量較高、實用性較強的專業(yè)課教材和補充教材”。二是政府對職業(yè)教育教材內(nèi)容質(zhì)量進行了要求。1983年，《農(nóng)牧漁業(yè)部、教育部關(guān)于編寫農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育教材的通知》規(guī)定，農(nóng)民職業(yè)技術(shù)教育教材要堅持理論聯(lián)系實際的原則，各門教材的編者都要深入實際調(diào)查研究，摸清學(xué)習對象的特點和要求。要注意教材的科學(xué)性、系統(tǒng)性，同時還適當考慮農(nóng)民自學(xué)的需要。三是政府加強了對職業(yè)教育教材的審定。1993年，《勞動部關(guān)于深化技工學(xué)校教育改革的決定》指出，“勞動行政部門和國務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門要按照《技工學(xué)校教材審定辦法》的有關(guān)規(guī)定，組織審定教材，并向技工學(xué)校推薦?！睘樘岣呓滩馁|(zhì)量，我國在1993年成立了職業(yè)教育教材審定組織。國家和地方的教育委員會分別成立了職業(yè)技術(shù)教育教材審定委員會，并擬定了兩級職業(yè)技術(shù)教育教材審定委員會的工作章程。職業(yè)教育教材審定委員會的主要職責是負責審查和評價職業(yè)技術(shù)教育教材。四是政府加強了對職業(yè)教育教材選用的管理。1993年，《國家教委關(guān)于職業(yè)技術(shù)學(xué)校教材選用工作的意見》明確指出了各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的教育行政部門對職業(yè)教育教材選用工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理責任，規(guī)定了對國家教委規(guī)劃教材的組織選用原則。

3.21世紀以來，不斷深化職業(yè)教育教材的管理內(nèi)容。職業(yè)教育教材的管理內(nèi)容涉及編寫、出版、發(fā)行、組織、選用、審定等各個方面。一是繼續(xù)加強對職業(yè)教育教材品類的管理，增強教材對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適應(yīng)性。這一時期，政府不斷強調(diào)要增加緊缺性教材的供給，豐富職業(yè)教育教材形態(tài)。同時，也不斷強調(diào)職業(yè)教育教材要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保證職業(yè)教育教材反映新知識、新技術(shù)、新工藝、新方法。二是政府加強了職業(yè)教育教材的選用管理。相較于以往，明確指出要建立健全教材選用制度，規(guī)范教材選用秩序。2012年，《教育部關(guān)于“十二五”職業(yè)教育教材建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，“要完善教材準入機制以及規(guī)范教材選用秩序……職業(yè)院校要建立由專業(yè)教師、行業(yè)專家和教研人員等組成的教材選用機構(gòu)，健全教材選用制度，優(yōu)先從國家發(fā)布的教材目錄中選用教材”。2019年頒布的《辦法》明確規(guī)定了國家和省級教育部門對職業(yè)教育教材選用管理的職責，并規(guī)定了教材選用的基本原則。三是政府加強了對教材編寫的管理?！兑庖姟分赋?，要“加強建設(shè)一支產(chǎn)教結(jié)合、素質(zhì)優(yōu)良的教材編寫與審定隊伍……要建立職業(yè)教育教材專家?guī)?，鼓勵支持行業(yè)專家、教學(xué)名師、專業(yè)帶頭人跨區(qū)域、跨學(xué)校聯(lián)合編寫教材”。而且《辦法》明確規(guī)定了職業(yè)教育教材編寫實行單位編寫制和主編負責制，并規(guī)定了教材編寫人員的基本要求和教材編寫的基本要求。四是政府繼續(xù)加強對職業(yè)教育教材的審核、評價和監(jiān)督。2006年，勞動和社會保障部印發(fā)的《2006—2010年職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》指出，“建立教材反饋評價體系，系統(tǒng)收集學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)、行業(yè)、企業(yè)及社會其他各有關(guān)單位對教材質(zhì)量的意見和建議；定期組織各教材專業(yè)委員會委員及有關(guān)專家對教材質(zhì)量進行評價，及時總結(jié)經(jīng)驗和不足”?！掇k法》強調(diào)了我國實行“分級分類審核，堅持凡編必審”的職業(yè)教育教材審定制度，同時也進一步規(guī)范了職業(yè)教材審核秩序。另外，《辦法》還提出了職業(yè)教育教材評價和監(jiān)督辦法。

（二）職業(yè)教育教材管理方式的改革歷程

職業(yè)教育教材的管理方式涉及“用什么管”職業(yè)教育教材的問題。新中國成立以來，政府對職業(yè)教育教材的管理方式經(jīng)歷了從運用行政手段管理為主到行政手段和經(jīng)濟手段協(xié)同運用的過程。

1.新中國成立至今，政府主要采用行政手段管理職業(yè)教育教材。新中國成立以來，我國印發(fā)了大量具有行政命令性質(zhì)的政策文件規(guī)范職業(yè)教育教材建設(shè)。其中，既有綜合性政策文件，如《積極整頓與發(fā)展中等技術(shù)教育——在第一次全國中等技術(shù)教育會議上的報告》《政務(wù)院關(guān)于改進中等專業(yè)教育的決定》《國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部全國中等專業(yè)教育工作會議紀要》等。也有專門性的職業(yè)教育教材管理政策文件，如《紀要》《關(guān)于職業(yè)技術(shù)教育教材規(guī)劃工作的意見》《意見》《辦法》等。其中，《辦法》是新中國成立以來對職業(yè)教育教材管理規(guī)定最全面的政策文件，其奠定了我國職業(yè)教育教材宏觀管理的基本框架。另外，我國還通過頒布法律的形式加強對職業(yè)教育教材的管理。例如，1996年頒布施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》第三十八條規(guī)定“要加強職業(yè)教育教材的編輯、出版和發(fā)行工作”，2022年新修訂施行的《中華人民共和國職業(yè)教育法》（以下簡稱“新職教法”）第二十條進一步明確規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門會同有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和職業(yè)教育特點……宏觀管理指導(dǎo)職業(yè)學(xué)校教材建設(shè)”。不僅職業(yè)教育相關(guān)法律，其他法律法規(guī)也對職業(yè)教育教材管理進行了規(guī)定。例如，2001年國務(wù)院頒布的《出版管理條例》第五十六條規(guī)定，“國家對教科書的出版發(fā)行，予以保障”。2020年新修訂的《中華人民共和國著作權(quán)法》（以下簡稱《著作權(quán)法》）第二十五條規(guī)定“為實施義務(wù)教育和國家教育規(guī)劃而編寫出版教科書，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，在教科書中匯編已經(jīng)發(fā)表的作品片段或者短小的文字作品、音樂作品或者單幅的美術(shù)作品、攝影作品、圖形作品，但應(yīng)當按照規(guī)定向著作權(quán)人支付報酬，指明作者姓名或者名稱、作品名稱，并且不得侵犯著作權(quán)人依照本法享有的其他權(quán)利”。該法律條款針對實施義務(wù)教育和國家教育規(guī)劃而編寫出版教科書的著作權(quán)進行了特殊規(guī)定。這些職業(yè)教育教材管理相關(guān)法律的制定，為職業(yè)教育教材的依法管理奠定了法理基礎(chǔ)。

2.改革開放后，開始探索采用經(jīng)濟手段管理職業(yè)教育教材。一是職業(yè)教育教材盡管采用兩級規(guī)劃的方式，但規(guī)劃教材選題采用各家單位公平競爭的方式入選參評。如2001年《中等職業(yè)教育國家規(guī)劃教材申報、立項及管理意見》指出，國家規(guī)劃教材選題采用申報制，申報基地要提供申請出版新教材的競爭方案。教育部則根據(jù)競爭方案及相關(guān)文件，對其進行分類和審查，最終評選出正式立項的國家規(guī)劃教材選題。同時，職業(yè)教育國家規(guī)劃教材出版基地的選擇要遵循公平競爭的原則。二是采用項目資助、出版補貼、經(jīng)費支持、規(guī)范教材定價和發(fā)行、打擊盜版盜印行為等經(jīng)濟手段，對職業(yè)教育教材進行宏觀管理；鼓勵職業(yè)教育教材理論研究、教材建設(shè)、教材開發(fā)等。

（三）職業(yè)教育教材管理職能的變革歷程

新中國成立以來，政府對職業(yè)教育教材的管理職能發(fā)生了一系列變革，主要包括以下三個方面的變化。

1.采用表彰、推薦等方式對職業(yè)教育教材建設(shè)進行正面引導(dǎo)。政府通過設(shè)置獎項、評選優(yōu)秀教材等方式給予表彰。例如，為鼓勵編寫優(yōu)秀教材，2019年我國設(shè)立了“全國教材建設(shè)獎”，其中包括了職業(yè)教育與繼續(xù)教育大類?！?006—2010年職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定，“每三年開展一次優(yōu)秀職業(yè)培訓(xùn)教材評選活動，對優(yōu)秀教材及教材組織開發(fā)單位進行表彰”。《2011—2015年全國職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定，要“進一步擴大職業(yè)培訓(xùn)教材開發(fā)規(guī)模”，開發(fā)“示范性精品教材500種”。

2.采用設(shè)置國家規(guī)劃教材的方式，彌補市場失靈。從20世紀80年代開始，我國開始實行職業(yè)教育教材規(guī)劃制度，先后頒布了《紀要》《關(guān)于職業(yè)技術(shù)教育教材規(guī)劃工作的意見》《中等職業(yè)教育國家規(guī)劃教材申報、立項及管理意見》《辦法》等，規(guī)范了職業(yè)教育教材的規(guī)劃，并最終形成了國家和省級兩級規(guī)劃教材制度。其中，《辦法》明確規(guī)定“職業(yè)院校教材實行國家、?。▍^(qū)、市）兩級規(guī)劃制度。國務(wù)院教育行政部門重點組織規(guī)劃職業(yè)院校公共基礎(chǔ)必修課程和專業(yè)核心課程教材，根據(jù)需要組織規(guī)劃服務(wù)國家戰(zhàn)略的教材和緊缺、薄弱領(lǐng)域的教材……專業(yè)課程教材”。

3.打擊職業(yè)教育教材相關(guān)的違法犯罪活動。進入21世紀以來，我國先后頒布了《2006—2010年職業(yè)培訓(xùn)教材建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于進一步加強技工學(xué)校教材開發(fā)和使用管理工作的通知》《關(guān)于進一步加強對中等職業(yè)教育教材管理的通知》等文件，明確指出要依托新聞出版、公安等部門，加大對質(zhì)量不合格及盜版教材的查處打擊力度。

二、我國職業(yè)教育教材管理的變遷邏輯

（一）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是職業(yè)教育教材管理改革的動力

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來的對職業(yè)教育教材需求的變化是引領(lǐng)職業(yè)教育教材管理改革的基本動力。

1.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展要求政府拓展職業(yè)教育教材管理內(nèi)容。新中國成立之初，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需要大量的初級技術(shù)技能人才。為了適應(yīng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，國家開始大力發(fā)展中等職業(yè)教育，職業(yè)學(xué)校招生數(shù)量逐年增加?！吨袊逃觇b（1949—1981）》數(shù)據(jù)顯示，1965年我國中等職業(yè)教育在校學(xué)生數(shù)量達到了126萬人。職業(yè)院校學(xué)生的快速增加，促使職業(yè)教育教材種類和數(shù)量快速增長。改革開放前，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，政府承擔起了全面管理職業(yè)教育教材種類數(shù)量需求的責任。隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟對職業(yè)教育學(xué)生各項素質(zhì)要求越來越高，要求我國不斷提高職業(yè)教育教材質(zhì)量以滿足學(xué)生學(xué)習以及教師教學(xué)的需求。《紀要》明確指出，“由于特定歷史條件的影響和對提高教材質(zhì)量缺乏正確的理解”，要通過新編、修訂和引進國外教材等多種形式提高職業(yè)教育教材質(zhì)量。為加強對職業(yè)教育教材的科學(xué)管理，編寫出適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展需要的教材，我國于1993年成立了職業(yè)教育教材審定委員會。進入新世紀以來，隨著我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐的加快，不但對職業(yè)教育教材提出了更高的要求，同時也對政府管理職業(yè)教育教材提出了更高的要求?！掇k法》規(guī)定，教材規(guī)劃要“服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術(shù)技能積累和文化傳承創(chuàng)新”，要根據(jù)經(jīng)濟社會和產(chǎn)業(yè)升級新動態(tài)及時修訂職業(yè)教育教材。為了加強對職業(yè)教育教材的管理，政府將職業(yè)教育教材管理內(nèi)容拓寬到職業(yè)教育教材的編寫、出版、發(fā)行、選用等各個環(huán)節(jié)。

2.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展要求政府革新職業(yè)教育教材管理方式。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展對職業(yè)教育教材的需求，促使職業(yè)教育教材市場規(guī)模越來越大?！都o要》中數(shù)據(jù)顯示，1983年底，全國共出版各類中專教材826種。據(jù)不完全統(tǒng)計，2020年在用的“職業(yè)教育與繼續(xù)教育類教材近8萬種” ①。隨著職業(yè)教育教材市場規(guī)模的不斷擴大，政府對職業(yè)教育教材的管理由最初的完全施以行政手段逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕姓侄螢橹?、以?jīng)濟手段等為輔的多種管理手段并用的方式。

3.產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的不斷發(fā)展要求政府積極履行管理職業(yè)教育教材的職能。改革開放前，職業(yè)教育教材市場是完全壟斷市場。政府對職業(yè)教育教材管理職能更加傾向于履行其文化職能和政治職能，即確保職業(yè)教育教材能夠承載優(yōu)秀的工匠文化、確保職業(yè)教育教材符合政治意識形態(tài)要求。改革開放后，隨著產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和職業(yè)教育教材市場的放開，我國形成了龐大的職業(yè)教育教材市場。此時，職業(yè)教育教材商品屬性愈加凸顯，政府對職業(yè)教育教材的管理隱含了政府履行經(jīng)濟職能的意味。進入新時代，政府對職業(yè)教育教材管理同時蘊含著政府履行政治、經(jīng)濟和文化的職能。

（二）提質(zhì)增效是職業(yè)教育教材管理改革的主線

提升職業(yè)教育教材質(zhì)量，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，滿足學(xué)生、教師和企業(yè)的需求，是職業(yè)教育教材管理的終極目標。新中國成立以來，我國圍繞提質(zhì)增效這一主線不斷提升政府管理職業(yè)教育教材的效能，加強職業(yè)教育教材管理。

1.加強對職業(yè)教育教材內(nèi)容質(zhì)量的管理。改革開放前，政府主要采用成立教材編寫委員會、政府內(nèi)部各相關(guān)部門負責組織編寫、教師參與編寫等方式，加強對職業(yè)教育教材編寫的管理。改革開放后，政府在原有基礎(chǔ)上采用新編、修訂以及引進國外教材等方式提升職業(yè)教育教材質(zhì)量。政府通過擴大職業(yè)教育教材開發(fā)隊伍，加強了對職業(yè)教育教材開發(fā)的管理。1998年《面向二十一世紀深化職業(yè)教育教學(xué)改革的原則意見》提出，“各地方和各部門、行業(yè)應(yīng)根據(jù)專業(yè)建設(shè)分工，組織專家，下大力氣做好相應(yīng)的課程改革和教材建設(shè)工作”。為提高教材內(nèi)容質(zhì)量，加強對職業(yè)教育教材內(nèi)容質(zhì)量的管理，我國先后實行了教材規(guī)劃制度和教材審定制度。進入新世紀，我國進一步規(guī)范了職業(yè)教育教材規(guī)劃申報程序，確保國家規(guī)劃教材質(zhì)量符合學(xué)生、企業(yè)等各主體的需求。政府采取單位編寫制、主編負責制等方式，加強對職業(yè)教育教材編寫質(zhì)量的管理。

2.加強對職業(yè)教育教材出版質(zhì)量的管理。新中國成立以來，政府不斷加強對職業(yè)教育教材出版發(fā)行質(zhì)量的管理。1981年，國家出版局、教育部出臺的《關(guān)于改進高等學(xué)校、中等專業(yè)學(xué)校教材出版供應(yīng)工作的若干規(guī)定》從教材預(yù)訂供應(yīng)辦法、出版社與書店協(xié)作、教材的儲備和零售等方面規(guī)范了中等職業(yè)教育教材的出版。21世紀以來，《關(guān)于進一步加強對中等職業(yè)教育教材管理的通知》《辦法》等政策文件均明確強調(diào)了對職業(yè)教育教材出版質(zhì)量的管理。其中，《辦法》從出版單位的基本條件、資質(zhì)等方面對職業(yè)教育教材出版和發(fā)行進行了規(guī)范。

（三）政市協(xié)調(diào)是職業(yè)教育教材管理改革的主題

職業(yè)教育教材政府管理與市場管理的關(guān)系問題是職業(yè)教育教材管理中的基本問題。一方面，政府具有管理職業(yè)教育教材的責任和義務(wù)；另一方面，職業(yè)教育教材市場可以通過供需機制、價格機制等實現(xiàn)自我管理。在職業(yè)教育教材管理變革的過程中，政府如何運用行政與經(jīng)濟手段協(xié)調(diào)這一對矛盾始終是職業(yè)教育教材管理變革的主題。改革開放前，我國實行計劃經(jīng)濟體制，政府只運用行政手段全面管理職業(yè)教育教材。職業(yè)教育教材的編寫、出版、發(fā)行、選用等環(huán)節(jié)均由政府嚴格把控。當時盡管職業(yè)教育教材市場存在，但政府并未運用經(jīng)濟手段管控教材市場。改革開放后，我國開始實行社會主義市場經(jīng)濟體制，職業(yè)教育教材市場逐漸放開。從20世紀80年代開始，隨著《出版社工作暫行條例》《關(guān)于當前出版社改革的若干意見》《出版物市場管理規(guī)定》等政策文件的陸續(xù)頒布，我國職業(yè)教育教材出版領(lǐng)域引入了外資和民營資本的參與，改變了過去由公有制資本組建的出版發(fā)行單位壟斷職業(yè)教育教材出版發(fā)行權(quán)的局面。在職業(yè)教育教材開發(fā)領(lǐng)域，我國陸續(xù)出臺了《紀要》《中等職業(yè)教育國家規(guī)劃教材申報、立項及管理意見》等，鼓勵市場主體參與職業(yè)教育教材開發(fā)的全過程，鼓勵企業(yè)、職業(yè)院校等教材開發(fā)主體以公平競爭的方式競選國家職業(yè)教育教材規(guī)劃選題，充分調(diào)動了市場主體參與職業(yè)教育教材建設(shè)的積極性。政府在采用經(jīng)濟手段鼓勵職業(yè)教育教材領(lǐng)域市場競爭的同時，也采取了構(gòu)建職業(yè)教育教材審定機制的方式，加強對職業(yè)教育教材的監(jiān)管。進入新時代以來，《辦法》的出臺規(guī)定了部分教材實行國家統(tǒng)編制度，而部分教材實行單位組織編寫的制度。這一編寫制度明確了職業(yè)教育教材市場需要競爭的市場，更加便于政府采用行政手段和經(jīng)濟手段對職業(yè)教育教材進行管理?？傊诼殬I(yè)教育教材管理變革的過程中，政府最終通過綜合運用行政手段和經(jīng)濟手段，不斷協(xié)調(diào)著職業(yè)教育教材市場與政府的關(guān)系。

三、對我國職業(yè)教育教材管理的未來展望

（一）明確政府管理職業(yè)教育教材的內(nèi)容

加強對職業(yè)教育教材內(nèi)容的管理，必須廓清職業(yè)教育教材的基本性質(zhì)，厘清政府管理職業(yè)教育教材的法律依據(jù)，著力解決“管什么”的問題。

1.要廓清職業(yè)教育教材的基本性質(zhì)。職業(yè)教育教材具有三個基本性質(zhì)：一是職業(yè)教育教材具有鮮明的政治性。職業(yè)教育教材承載著傳遞政治知識、政治觀念以及傳播政治文化的功能。職業(yè)教育教材的政治性要求政府對職業(yè)教育教材中的文字、圖片以及表格等內(nèi)容進行嚴格的審查。二是職業(yè)教育教材具有鮮明的專業(yè)性。職業(yè)教育教材的專業(yè)性，一方面體現(xiàn)在職業(yè)教育教材的編寫、出版以及審定必須要由相關(guān)的專業(yè)人員完成；另一方面體現(xiàn)在職業(yè)教育教材是直接面向就業(yè)的教材，教材內(nèi)容必須符合職業(yè)崗位對學(xué)生職業(yè)能力的基本要求。職業(yè)教育教材的專業(yè)性要求政府對職業(yè)教育教材進行管理時，要嚴格規(guī)范職業(yè)教育教材開發(fā)相關(guān)人員的資質(zhì)，同時還要加強對職業(yè)教育教材知識產(chǎn)權(quán)的保護。三是職業(yè)教育教材具有商品性。職業(yè)教育教材的商品性體現(xiàn)在出版商可以根據(jù)市場需求在合法合規(guī)的條件下自由組織開發(fā)、出版、發(fā)行以及銷售職業(yè)教育教材，而職業(yè)教育教材需求者可以根據(jù)個人需求自由選擇適合自己學(xué)習的職業(yè)教育教材。職業(yè)教育教材的商業(yè)性要求政府應(yīng)當營造職業(yè)教育教材公平競爭的市場氛圍、允許鼓勵符合條件的職業(yè)教育教材編寫人員、出版商以及發(fā)行商積極參與職業(yè)教育教材的建設(shè)。

2.要厘清政府管理職業(yè)教育教材的法律依據(jù)。法律是政府管理職業(yè)教育教材的依據(jù)。因此，明確政府管理職業(yè)教育教材的內(nèi)容要厘清職業(yè)教育教材管理的相關(guān)法律。第一，要厘清與職業(yè)教育教材管理直接相關(guān)的法律。政府管理職業(yè)教育教材的直接法律依據(jù)見諸《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《著作權(quán)法》和新職教法等法律中涉及職業(yè)教育教材的法律條文。其中，《教育法》第六十五條規(guī)定“各級人民政府對教科書及教學(xué)用圖書資料的出版發(fā)行……按照國家有關(guān)規(guī)定實行優(yōu)先、優(yōu)惠政策”。新職教法第三十一條規(guī)定“國家鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)等參與職業(yè)教育專業(yè)教材開發(fā)，將新技術(shù)、新工藝、新理念納入職業(yè)學(xué)校教材，并可以通過活頁式教材等多種方式進行動態(tài)更新”。第三十六條規(guī)定“學(xué)?？梢砸婪ㄗ灾鬟x用或者編寫專業(yè)課程教材”。《著作權(quán)法》第二十五條規(guī)定了教科書中作品的著作權(quán)。第二，要厘清與職業(yè)教育教材管理間接相關(guān)的法律。政府管理職業(yè)教育教材與國家政治安全以及文化安全等有關(guān)。與職業(yè)教育教材管理間接相關(guān)的法律涉及《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國國家安全法》（以下簡稱《國安法》）等。其中，《憲法》第二條中明確規(guī)定了“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”?！秶卜ā返谝粭l、第四條、第二十三條以及第二十六條等條文從政治和文化等兩方面規(guī)定了維護國家安全的任務(wù)和職責。從上述法律規(guī)定來看，政府對職業(yè)教育教材的管理內(nèi)容包括了職業(yè)教育教材出版發(fā)行、職業(yè)教育教材的知識產(chǎn)權(quán)以及職業(yè)教育教材中涉及的國家政治、經(jīng)濟和文化安全方面的內(nèi)容。

（二）革新政府對職業(yè)教育教材的管理方式

新中國成立至今，我國已經(jīng)形成了協(xié)同運用行政手段和經(jīng)濟手段管理職業(yè)教育的基本方式。隨著智能化時代的到來，未來職業(yè)教育教材會發(fā)生形態(tài)的轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育專業(yè)課教材市場也將逐漸擴大。因此，政府必須革新管理方式，提升職業(yè)教育教材的管理效能。

1.革新政府管理職業(yè)教育教材的行政手段。我國職業(yè)教育教材管理的行政手段主要體現(xiàn)在職業(yè)教育教材管理政策的制定和執(zhí)行上。因此，一方面，要加強職業(yè)教育教材管理政策的科學(xué)性和合理性。職業(yè)教育教材管理政策的制定程序包括發(fā)現(xiàn)和提出職業(yè)教育教材政策問題、確定職業(yè)教育教材政策目標、擬訂職業(yè)教育教材政策方案、論證職業(yè)教育教材政策方案以及進行職業(yè)教育教材政策決策五個階段。因此，加強職業(yè)教育教材政策的科學(xué)性和合理性就要明確教材政策問題與目標，合理合規(guī)地擬訂教材政策方案以及科學(xué)論證教材政策方案。另一方面，要加強職業(yè)教育教材政策的執(zhí)行力度。職業(yè)教育教材政策普遍存在替換性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行以及殘損性執(zhí)行等問題。因此，加強職業(yè)教育教材政策執(zhí)行力度，必須要對職業(yè)教育教材政策執(zhí)行效果進行評估，完善職業(yè)教育教材政策評估標準，構(gòu)建要素多元與聯(lián)動協(xié)調(diào)的職業(yè)教育教材政策評估指標體系，采用切實可行的職業(yè)教育教材評估技術(shù)和方法，實行說理與反饋并用的職業(yè)教育教材評估結(jié)果反饋機制。

2.革新政府管理職業(yè)教育教材的經(jīng)濟手段。鼓勵職業(yè)教育教材市場公平合理地競爭以及以項目、資金補貼等不同方式資助職業(yè)教育教材建設(shè)是政府管理職業(yè)教育教材的主要經(jīng)濟手段。政府鼓勵職業(yè)教育教材市場競爭能夠促進市場生產(chǎn)出更多精品教材以服務(wù)于學(xué)生、教師以及企業(yè)。政府采取項目、資金補貼等手段能夠及時建設(shè)那些經(jīng)濟效益小但卻又非常緊缺的教材，從而彌補市場失靈。未來提升職業(yè)教育教材管理經(jīng)濟手段的效能應(yīng)從以下兩個方面著手：一是規(guī)范合理有序的職業(yè)教育教材市場競爭秩序。針對規(guī)劃教材要嚴格審查參與教材選題競爭的出版機構(gòu)、學(xué)校等教材建設(shè)主體，確保各單位公平參與規(guī)劃選題的競爭。針對非規(guī)劃教材，政府要完善職業(yè)教育教材市場秩序，避免出現(xiàn)尋租、劣質(zhì)教材驅(qū)逐優(yōu)秀教材等行為。二是要加強對職業(yè)教育教材建設(shè)項目審批監(jiān)管。加強完成教材建設(shè)項目過程中職業(yè)教育教材編寫、出版、發(fā)行等生產(chǎn)過程的監(jiān)管，確保職業(yè)教育教材建設(shè)的補貼資金能夠用到實處，確保職業(yè)教育教材建設(shè)項目能夠生產(chǎn)出精品教材。

（三）完善政府管理職業(yè)教育教材的職能

新中國成立以來，政府采用正面引導(dǎo)、獎懲、制定標準等措施履行對職業(yè)教育教材的管理職能，并且構(gòu)建了較為完善的職業(yè)教育教材管理體制。但這一體制仍然存在監(jiān)管不到位、缺乏嚴格的審查標準等問題，造成了政府管理職業(yè)教育教材職能的弱化。因此，未來政府要進一步完善職業(yè)教育教材管理體制，切實履行政府管理職業(yè)教育教材的職能。

1.政府要切實履行職業(yè)教育教材質(zhì)量監(jiān)管的職能。一是完善職業(yè)教育教材質(zhì)量建設(shè)標準。課程標準是職業(yè)教育教材開發(fā)的基本依據(jù)。目前，除了中職政治、歷史等少量公共基礎(chǔ)課有課程標準外，大部分職業(yè)教育課程缺乏課程標準。因此，政府要完善職業(yè)教育課程標準體系建設(shè)。同時，政府還要完善職業(yè)教育教材開發(fā)標準，明確規(guī)定職業(yè)教育教材開發(fā)人員的資質(zhì)標準、職業(yè)教育教材開發(fā)過程標準等。二是要完善職業(yè)教育教材質(zhì)量審查機制。一方面，政府要完善職業(yè)教育教材審查標準，明確職業(yè)教育教材審查的具體內(nèi)容，規(guī)范職業(yè)教育教材審查流程。另一方面，要完善職業(yè)教育教材審核人員的資質(zhì)標準，加強對職業(yè)教育教材審核人員的培訓(xùn)和監(jiān)督，促使職業(yè)教育教材審查人員能夠根據(jù)標準切實履行審查教材的職責。

2.政府要履行治理職業(yè)教育教材市場的職能。我國職業(yè)教育教材市場存在教材市場競爭加劇、惡性競爭凸顯、教材低水平重復(fù)出版數(shù)量較多、教材市場的實際銷量低于預(yù)期銷量等問題。為了發(fā)揮政府規(guī)范市場、維持教材市場良性競爭的作用，未來政府必須切實履行其治理教材市場的職能。一是加強對職業(yè)教育教材市場的整治力度，嚴厲打擊職業(yè)教育教材違法犯罪行為。政府有關(guān)部門要制定相應(yīng)的條例，加大對職業(yè)教育教材抄襲、版權(quán)侵權(quán)、扭曲意識形態(tài)等問題的懲治力度。二是要加強對知識產(chǎn)權(quán)的宣傳。政府可以利用電視臺、微信、抖音等平臺加大對職業(yè)教育教材知識產(chǎn)權(quán)的宣傳力度，增強公民的知識產(chǎn)權(quán)保護意識。三是要加強職業(yè)教育教材法治建設(shè)。政府要建設(shè)和完善職業(yè)教育教材法律治理體系，從法律層面規(guī)范參與職業(yè)教育教材生產(chǎn)和銷售相關(guān)人員的行為。

［注釋］

①教育部教材局.堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo) 整體構(gòu)建“五大體系” 全面推進大中小學(xué)教材建設(shè)——“十三五”期間教材建設(shè)總體情況介紹［EB/OL］.（2020-12-24）［2022-09-01］.http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/52842/sfcl/202012/t20201224_507267.html.

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