電子文件全數(shù)字管理的進(jìn)展研究及其啟示

向宇 文傳玲 周文泓

摘 要

對(duì)澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展進(jìn)行調(diào)查與分析，以期為我國(guó)探索更加適合的路徑與方案提供實(shí)踐依據(jù)與方向。通過(guò)分析三個(gè)國(guó)家在戰(zhàn)略框架、組織體制、系統(tǒng)功能三方面的電子文件全數(shù)字管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)從完善制度、強(qiáng)化評(píng)估制度、建立多種試點(diǎn)來(lái)引導(dǎo)、落實(shí)與推廣電子文件全數(shù)字管理。

關(guān)鍵詞

電子文件 文件管理 數(shù)字轉(zhuǎn)型

Abstract The paper investigates and analyzes the progress of full digital management of electronic records in Australia， the United States and the United Kingdom， aiming to provide practice basis and direction for exploring more suitable paths and solutions in China. After analyzing the experience of the three countries from the aspects of strategic framework， organizational system and system function， we are supposed to lead， implement and promote full digital management of electronic records by improving the system， strengthening the evaluation system and establishing pilots.

Keyword electronic records; records management; digital transformation

一、引言

電子文件全數(shù)字管理在政務(wù)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)化、技術(shù)發(fā)展、文化建設(shè)、社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下亟待全面推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。這不僅有助于電子文件作為證據(jù)、資產(chǎn)、資源、記憶等維護(hù)與深入挖掘，更是將電子文件嵌入社會(huì)活動(dòng)的每一方面與環(huán)節(jié)，促進(jìn)數(shù)字環(huán)境中文件與社會(huì)的雙向建構(gòu)?！霸隽侩娮踊媪繑?shù)字化”的國(guó)家戰(zhàn)略，這在我國(guó)體現(xiàn)為近年來(lái)關(guān)于電子文件單軌制的理論討論與實(shí)踐探索逐漸成為業(yè)界熱點(diǎn)，并成為政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域同檔案領(lǐng)域密切互動(dòng)的重點(diǎn)模塊，上海自貿(mào)區(qū)建立、浙江省“最多跑一次”改革、中山市數(shù)字政府建設(shè)等，都觸發(fā)了電子文件單軌制的試點(diǎn)工作。然而，關(guān)于電子文件單軌制的實(shí)現(xiàn)方案在我國(guó)如何設(shè)計(jì)和應(yīng)用還有待更加系統(tǒng)的探討，尤其是如何在更大范圍和更多領(lǐng)域中得以實(shí)施還需要識(shí)別好各方挑戰(zhàn)與相應(yīng)策略。

這同樣體現(xiàn)在研究層面。關(guān)于電子文件單軌制的研究，在電子文件管理能力構(gòu)建的探討中已有較多成果，主要涵蓋在管理策略層面。一是側(cè)重于對(duì)國(guó)外電子文件管理戰(zhàn)略的介紹，從而對(duì)國(guó)家電子文件管理政策制定進(jìn)行借鑒[1];二是對(duì)電子文件管理環(huán)節(jié)方面的介紹，比如保存[2]、歸檔[3]角度;三是從技術(shù)方面進(jìn)行探索，如關(guān)于電子文件管理系統(tǒng)的捕獲功能[4]分析。同時(shí)，圍繞電子文件單軌制展開(kāi)更具針對(duì)性的研究，主要是討論單軌制的內(nèi)涵，并立足社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)闡述單軌制的必要性與優(yōu)勢(shì)，如將單軌制作為文件管理模式探討[5]。然而，研究成果同樣尚未充分呈現(xiàn)電子文件全數(shù)字管理的實(shí)現(xiàn)方案，尤其是對(duì)實(shí)踐現(xiàn)狀、問(wèn)題以及對(duì)策缺乏深入調(diào)查與分析。

相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家如澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)等有著更長(zhǎng)久的探索并取得更系統(tǒng)的成果。澳大利亞國(guó)家檔案館于2011年7月發(fā)布《澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型政策》（Digital Transaction Policy）[6]，目的是使澳大利亞政府機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向數(shù)字信息和文件管理，尤其重視對(duì)電子文件的管理。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬于2011年11月28日簽署《總統(tǒng)備忘錄——管理政府文件》（Memorandum for the Heads of Executive Departments and Independent Agencies）[7]，由此開(kāi)始了由聯(lián)邦政府到機(jī)構(gòu)自上而下鋪開(kāi)的電子文件管理改革。2015年，英國(guó)國(guó)家檔案館頒布《檔案館激勵(lì)計(jì)劃（2015-2019）》（Archives Inspire）[8]，提到“引導(dǎo)電子文件從形成到保存過(guò)程的大規(guī)模數(shù)字轉(zhuǎn)型”。

由此，本文將立足于我國(guó)電子文件單軌制的大趨勢(shì)，以發(fā)達(dá)國(guó)家包括澳大利亞、美國(guó)以及英國(guó)為代表性案例，對(duì)這三個(gè)國(guó)家的電子文件全數(shù)字管理的情況予以深入調(diào)查與研究，總結(jié)其進(jìn)展，并從中解析已有的經(jīng)驗(yàn)和挑戰(zhàn)，以期為我國(guó)探索更加適合的路徑與方案提供實(shí)踐依據(jù)與方向。

二、國(guó)外電子文件全數(shù)字管理情況調(diào)查

澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)的電子文件全數(shù)字管理立足于優(yōu)化政府服務(wù)與開(kāi)放政府建設(shè)，促進(jìn)政府的透明與可問(wèn)責(zé)，現(xiàn)已取得較積極的進(jìn)展?；诟鲊?guó)發(fā)布的電子文件管理進(jìn)程相關(guān)報(bào)告，可發(fā)現(xiàn)電子文件全數(shù)字管理在電子文件價(jià)值確立、數(shù)字管理方式、技術(shù)與系統(tǒng)、管理風(fēng)險(xiǎn)方面均在全面探索中。

1.澳大利亞電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展。澳大利亞國(guó)家檔案館于2017年7月對(duì)全政府的數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)展展開(kāi)年度調(diào)查，調(diào)查報(bào)告《政府2017數(shù)字連續(xù)性聲明》（2017 Digital Continuity Statement Whole-Of-Government Snapshot）[9]以《數(shù)字連續(xù)性2020戰(zhàn)略》的十個(gè)目標(biāo)進(jìn)展情況為基準(zhǔn)展開(kāi)，其調(diào)查結(jié)果反映了政府機(jī)構(gòu)的數(shù)字連續(xù)性進(jìn)展（如表1所示）。

由表1可知，澳大利亞在電子文件全數(shù)字管理進(jìn)程中取得一定成果，特別在以下三方面進(jìn)展樂(lè)觀。一是信息價(jià)值的確立進(jìn)展順利，成果顯著，體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一，建立了一個(gè)信息治理框架作為機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)全數(shù)字管理計(jì)劃必不可少的第一步。第二，在組織支持上建立信息治理委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)并設(shè)置CIGO（首席信息治理官）作為高級(jí)官員，實(shí)現(xiàn)電子文件全數(shù)字管理中政府間信息管理職責(zé)的持續(xù)承諾和資源有效合理配置。二是信息以數(shù)字方式進(jìn)行管理，體現(xiàn)在以下三方面：第一，將紙質(zhì)流程轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字流程方面。絕大多數(shù)政府業(yè)務(wù)現(xiàn)在都是數(shù)字的，且相關(guān)業(yè)務(wù)信息正在以數(shù)字方式進(jìn)行管理，如調(diào)查中39%的機(jī)構(gòu)已對(duì)機(jī)構(gòu)形成的90%的信息用數(shù)字方式形成、捕獲、管理與存儲(chǔ)。第二，在采用數(shù)字工具和功能使用方面，90%以上的機(jī)構(gòu)正在過(guò)渡到數(shù)字工作流程和授權(quán)作為常規(guī)業(yè)務(wù)流程。第三，在數(shù)字化進(jìn)展方面，超過(guò)半數(shù)的機(jī)構(gòu)正在將模擬格式信息轉(zhuǎn)換為數(shù)字格式。三是信息系統(tǒng)和流程是可互操作。在業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能上，79%的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)具有捕獲適合其持有和管理的信息的最小元數(shù)據(jù)級(jí)別的功能;在評(píng)估業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)信息管理功能上，63%的機(jī)構(gòu)系統(tǒng)具有對(duì)信息進(jìn)行專業(yè)化管理的功能，甚至一小部分（7%）機(jī)構(gòu)已完成向具有適當(dāng)信息管理功能的業(yè)務(wù)系統(tǒng)的遷移。

2.美國(guó)電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展。美國(guó)電子文件全數(shù)字管理最新進(jìn)展，從2018年8月聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向NARA 提交的三份相關(guān)但獨(dú)立的年度報(bào)告——SAORM年度報(bào)告（Senior Agency Official for Records Management，SAORM）、聯(lián)邦電子郵件管理年度報(bào)告（Federal Email Management Report，F(xiàn)EMR）以及文件管理自我評(píng)估（Records Management Self-Assessment，RMSA）[10]年度報(bào)告中可看出端倪，總體來(lái)說(shuō)大多數(shù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)報(bào)告正在實(shí)現(xiàn)以電子方式管理文件并通過(guò)執(zhí)行聯(lián)邦法規(guī)和條例規(guī)定，提高了對(duì)文件合規(guī)性管理的意識(shí)與能力。

美國(guó)電子文件全數(shù)字管理進(jìn)程自上而下鋪開(kāi)，主要體現(xiàn)為以下四方面的進(jìn)展：一是對(duì)電子文件管理的價(jià)值確立。第一，大多數(shù)機(jī)構(gòu)（85%）的文件管理已經(jīng)納入整體信息資源管理計(jì)劃與機(jī)構(gòu)改革計(jì)劃中，確保文件管理是機(jī)構(gòu)整體的信息管理和資產(chǎn)管理規(guī)劃過(guò)程的戰(zhàn)略部分。第二，在組織與人員層面落實(shí)責(zé)任，機(jī)構(gòu)設(shè)置SAORM負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)文件管理工作并對(duì)文件管理計(jì)劃提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和資源幫助，其中包含開(kāi)展對(duì)電子文件管理的培訓(xùn)。二是以數(shù)字方式管理電子文件。第一，對(duì)電子文件的永久保存：98%的機(jī)構(gòu)表示能在2019年12月31日前以電子格式管理所有永久性電子文件，并且對(duì)這些文件已經(jīng)以電子方式創(chuàng)建與維護(hù)。第二，數(shù)字化工作進(jìn)展：83%的機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行數(shù)字化工作或已經(jīng)對(duì)是否進(jìn)行數(shù)字化的需求與成本效益進(jìn)行了評(píng)估。三是對(duì)電子郵件管理進(jìn)展予以特別關(guān)注。機(jī)構(gòu)使用成熟度模型來(lái)評(píng)估電子郵件管理情況，成熟度越高，表明機(jī)構(gòu)電子文件所處風(fēng)險(xiǎn)越小，管理能力越高（見(jiàn)表2）。在電子郵件政策、系統(tǒng)建設(shè)以及利用方面的進(jìn)展良好，約75%的機(jī)構(gòu)成熟度在3級(jí)與4級(jí)，但在對(duì)電子郵件處置方面則均勻分布在2、3、4級(jí)，需要完善對(duì)永久電子郵件的移交以及暫時(shí)保存郵件的處理。總體來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)正在從打印電子郵件歸檔轉(zhuǎn)向?qū)﹄娮余]件進(jìn)行管理，電子郵件管理系統(tǒng)已經(jīng)能夠以可接受的電子格式形成、管理、自動(dòng)捕獲、保存與利用電子郵件，并且對(duì)電子郵件的文件保留計(jì)劃也得到改進(jìn)。四是在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，可以看出自2013年以來(lái)機(jī)構(gòu)對(duì)文件風(fēng)險(xiǎn)管理能力逐步提高（如圖1）。處于高、中等級(jí)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)數(shù)量在逐年減少，處于低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的機(jī)構(gòu)數(shù)量在逐年增加（2017年調(diào)查問(wèn)卷細(xì)微調(diào)整導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)變化），總體來(lái)看，美國(guó)各機(jī)構(gòu)更加遵守聯(lián)邦文件管理法規(guī)，并相應(yīng)地改進(jìn)了文件管理計(jì)劃。

3.英國(guó)電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展。英國(guó)在2015年、2016年分別出了一份《信息管理評(píng)估報(bào)告》（information management assessment），還有一份內(nèi)閣高級(jí)官員在2015年8月發(fā)布的《政府電子文件審查報(bào)告》（review of government digital records）。從這些報(bào)告里可以看出，英國(guó)電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展主要涵蓋三個(gè)方面內(nèi)容。一是在信息價(jià)值確立方面。威爾士政府、外交部、國(guó)會(huì)等英國(guó)各政府部門(mén)開(kāi)始在自己的政策指導(dǎo)中明確信息的價(jià)值，并確保信息管理策略與整體業(yè)務(wù)策略一致。此外，英國(guó)還對(duì)信息資產(chǎn)進(jìn)行定義和編目，運(yùn)用管理工具如信息資產(chǎn)登記器（IAR，記錄有關(guān)信息資產(chǎn)的背景信息如格式、價(jià)值和保留要求），以此更好地管理、保護(hù)和利用信息。二是以數(shù)字方式管理信息。主要體現(xiàn)在對(duì)電子文件管理系統(tǒng)的改進(jìn)與使用上：第一，重新設(shè)計(jì)并增加對(duì)電子文件管理系統(tǒng)的使用，加強(qiáng)員工培訓(xùn)，同時(shí)減少共享或降低個(gè)人驅(qū)動(dòng)器的容量大小甚至逐步關(guān)閉，此舉在2016年使得威爾士政府的EDRMS使用量增加了64%。第二，機(jī)構(gòu)使用的電子文件管理系統(tǒng)逐漸將業(yè)務(wù)需求和信息管理需求結(jié)合起來(lái)。如英國(guó)財(cái)政部電子文件管理系統(tǒng)能滿足包括強(qiáng)制性需求、檔案管理需求和業(yè)務(wù)用戶輸入，還涵蓋了元數(shù)據(jù)、文件計(jì)劃、搜索、訪問(wèn)權(quán)限設(shè)置、保留和處置、處置和移交等功能。第三，確保信息的數(shù)字連續(xù)性。在系統(tǒng)設(shè)計(jì)前夕使得信息管理的業(yè)務(wù)需求從一開(kāi)始就被考慮到系統(tǒng)設(shè)計(jì)中，如在財(cái)政部的電子文件管理系統(tǒng)采購(gòu)合同里，政府信息管理團(tuán)隊(duì)就會(huì)提出相應(yīng)的要求;此外在管理上還指定一個(gè)負(fù)責(zé)數(shù)字連續(xù)性的官員（IAO）來(lái)維護(hù)數(shù)字連續(xù)性與協(xié)調(diào)工作。三是在信息風(fēng)險(xiǎn)防范方面。首先是定義風(fēng)險(xiǎn)，建立適用于信息管理的等級(jí)管理框架，對(duì)與信息管理相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)管理框架內(nèi)的適當(dāng)級(jí)別上進(jìn)行定義和記錄，以使其威脅最小化和機(jī)會(huì)最大化;其次建立風(fēng)險(xiǎn)管理治理機(jī)構(gòu)并出臺(tái)信息風(fēng)險(xiǎn)政策，努力降低信息不可用的風(fēng)險(xiǎn)。

三、國(guó)外電子文件全數(shù)字管理經(jīng)驗(yàn)解析

限于電子文件全數(shù)字管理的復(fù)雜性，電子文件全數(shù)字管理面臨多方面挑戰(zhàn)，難以在當(dāng)前完全實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，澳大利亞、美國(guó)以及英國(guó)在實(shí)踐中依舊取得進(jìn)展，這有賴于其在長(zhǎng)久的探索中積累豐富經(jīng)驗(yàn)，并形成系統(tǒng)的電子文件全數(shù)字管理推進(jìn)機(jī)制。

1.完整的電子文件全數(shù)字管理戰(zhàn)略指導(dǎo)框架。第一，綜合性指導(dǎo)文件的頒布，有利于為電子文件管理改革發(fā)揮引領(lǐng)性與全局指導(dǎo)性作用。澳大利亞電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展依托于政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃，于2011年發(fā)布《澳大利亞數(shù)字轉(zhuǎn)型策略》、2015年發(fā)布延續(xù)性文件《數(shù)字連續(xù)性2020政策》，用信息指代文件，使得信息治理原則和實(shí)踐能夠融入各機(jī)構(gòu)的工作及其管理計(jì)劃中。美國(guó)《總統(tǒng)備忘錄——管理政府文件》與《管理政府文件指令》把新一輪的文件改革側(cè)重點(diǎn)放在電子文件管理領(lǐng)域。2015年，英國(guó)國(guó)家檔案館頒布全局性管理戰(zhàn)略《檔案激勵(lì)計(jì)劃（2015—2019）》，隨后2017年相繼頒布《理解數(shù)字連續(xù)性》（understand digital continuity）、《數(shù)字戰(zhàn)略》（digital strategy），為其戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供指導(dǎo)。第二，業(yè)務(wù)規(guī)范文件能幫助機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)人員、文件工作人員、檔案館等利益相關(guān)者增強(qiáng)對(duì)電子文件管理政策與程序的合規(guī)性理解，幫助解決如電子文件如何數(shù)字方式管理，如何保障電子文件的長(zhǎng)久可用性、真實(shí)性等問(wèn)題。澳大利亞在標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)布《政府文件管理元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》（2015）、《電子記錄管理XML格式標(biāo)準(zhǔn)》等;美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)針對(duì)電子郵件的管理發(fā)布了《電子郵件管理指南》《新通用文件保管期限表：重建并更新通用文件保管期限計(jì)劃》等相關(guān)規(guī)范性文件;此外，美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)流程和文件管理向完全電子環(huán)境的轉(zhuǎn)變方面，《2018—2022戰(zhàn)略計(jì)劃》（Strategic Plan 2018—2022）和《提供21世紀(jì)的政府解決方案：改革計(jì)劃和重組建議》為這個(gè)轉(zhuǎn)變提供指導(dǎo)與支持。第三，指南與工具為電子文件管理改革提供關(guān)于某方面的具體幫助與指導(dǎo)，作為子構(gòu)件充實(shí)整個(gè)戰(zhàn)略框架。如澳大利亞在長(zhǎng)期保存方面頒布《數(shù)字文件管理：數(shù)字文件形成、管理和保存指南》《文件與信息戰(zhàn)略管理指南》等，英國(guó)檔案館發(fā)布的《國(guó)家檔案館的數(shù)字編目實(shí)踐》《檔案館部門(mén)勞動(dòng)力發(fā)展戰(zhàn)略》，為其實(shí)現(xiàn)數(shù)字連續(xù)性提供了編目與人員培養(yǎng)方面的建議。第四，法律規(guī)范完善方面，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文件修訂或頒布新的法律法規(guī)為電子文件改革提供依據(jù)。如美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)布的《2014年總統(tǒng)與聯(lián)邦文件法修正案》[11]，對(duì)現(xiàn)有法律中不適應(yīng)電子文件管理的內(nèi)容進(jìn)行修訂。

2.系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)到人員的組織體制支撐結(jié)構(gòu)。在組織體制上，形成電子文件全數(shù)字管理的組織體制雛形，包括：第一，檔案部門(mén)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的確定。三個(gè)國(guó)家都不約而同地肯定國(guó)家檔案館的主導(dǎo)地位，澳大利亞與英國(guó)明確國(guó)家檔案館為主管部門(mén)，美國(guó)則由國(guó)家檔案與文件署（NARA）和行政管理與預(yù)算局（OMB）聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)。第二，主管部門(mén)與相關(guān)部門(mén)之間的配合與協(xié)作。澳大利亞國(guó)家檔案館強(qiáng)調(diào)與政府信息管理辦公室、澳大利亞信息專員辦公室、公共服務(wù)委員會(huì)等其他部門(mén)與機(jī)構(gòu)的合作，以確保政府?dāng)?shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃的順利實(shí)施;英國(guó)的數(shù)字連續(xù)性計(jì)劃由檔案館牽頭引導(dǎo)，由政府業(yè)務(wù)部門(mén)與文件管理部門(mén)共同協(xié)作。第三，機(jī)構(gòu)內(nèi)部電子文件管理人員權(quán)責(zé)劃分。首先，設(shè)定主管官員并明確責(zé)任，使得信息的形成、存儲(chǔ)、使用和管理都是高效和可問(wèn)責(zé)的。如澳大利亞設(shè)置首席信息治理官員（GIGO）負(fù)責(zé)信息治理;美國(guó)設(shè)置首席文件管理官員，每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置高級(jí)機(jī)構(gòu)官員（SAO）負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)文件管理工作，并通過(guò)《高級(jí)文件管理官員指南》闡明了其角色與職責(zé)。其次，劃分機(jī)構(gòu)內(nèi)部相關(guān)人員電子文件管理職責(zé)，如澳大利亞在機(jī)構(gòu)中按人員角色分為所有員工、ICT專家、信息和文件管理專家三類，可用于職位描述、培訓(xùn)教育項(xiàng)目和繼任規(guī)劃等。英國(guó)還設(shè)置高級(jí)信息風(fēng)險(xiǎn)主管、信息資產(chǎn)主管、信息技術(shù)主管等主管官員負(fù)責(zé)不同的工作板塊。最后，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行能力提升培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展規(guī)劃培訓(xùn)。據(jù)《2018—2022戰(zhàn)略計(jì)劃》，到2020財(cái)年NARA中40%的員工將參加正式的領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展計(jì)劃活動(dòng)，95%的NARA職位將為NARA員工提供明確且可實(shí)現(xiàn)的職業(yè)發(fā)展道路。

3.系統(tǒng)功能與信息需求相適應(yīng)。電子文件與紙質(zhì)文件相比，其多格式、可遷移、可復(fù)制、易更改等特點(diǎn)使得電子文件在可用性、可獲取性與完整性上比紙質(zhì)文件存在更大風(fēng)險(xiǎn)，而功能完備的電子文件管理系統(tǒng)與安全順暢的信息管理流程能在技術(shù)上最大程度減少這種風(fēng)險(xiǎn)，即使環(huán)境與技術(shù)發(fā)生變化，也不會(huì)影響對(duì)電子文件的需求與使用，保證電子文件的數(shù)字連續(xù)性。一方面，保證文件管理人員參與系統(tǒng)設(shè)計(jì)，從文件管理端出發(fā)使其與檔案信息管理需求相適應(yīng)。如美國(guó)近半數(shù)的調(diào)查機(jī)構(gòu)表示，文件管理人員要參與新電子系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和實(shí)施，澳大利亞從檔案館業(yè)務(wù)系統(tǒng)評(píng)估框架評(píng)估機(jī)構(gòu)系統(tǒng)信息管理功能。另一方面，從機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)需求出發(fā)，確保技術(shù)和信息管理流程支持電子文件滿足機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)需求。如信息以數(shù)字形式存在于機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程中，使得對(duì)信息的使用效率更高。

四、國(guó)外電子文件全數(shù)字管理進(jìn)展對(duì)我國(guó)的啟示

電子文件以不同形式已然貫穿機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)與生活的方方面面，全數(shù)字管理將促使電子文件作為信息資產(chǎn)得到真正的信息治理，從而促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型與升級(jí)。國(guó)外電子文件全數(shù)字管理探索給我國(guó)電子文件管理改革提供了依據(jù)與方向，鑒于國(guó)外實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與不足，我國(guó)應(yīng)從以下方面推進(jìn)：

第一，完善制度以引導(dǎo)電子文件改革。文件管理制度為電子文件管理改革提供了框架，從而實(shí)現(xiàn)透明、可問(wèn)責(zé)與可利用。首先，完善現(xiàn)有法律，支持電子文件全數(shù)字管理。如國(guó)家檔案局發(fā)布的自2019年1月1日起施行的《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》對(duì)部分文件單軌制予以支持，“滿足本規(guī)定第五章規(guī)定且不具有永久保存價(jià)值或其他重要價(jià)值的電子文件，以及無(wú)法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進(jìn)行歸檔”。有待從法律層面對(duì)電子文件全數(shù)字管理予以更大范圍、更深層次的支持。其次，基于宏觀規(guī)劃，制定更具指導(dǎo)性的規(guī)范、指南或工具，幫助相關(guān)者解決電子文件管理對(duì)象識(shí)別、數(shù)字化、規(guī)范歸檔流程、保障電子文件的長(zhǎng)久可用性、真實(shí)性等問(wèn)題。如關(guān)于政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)信息，加緊研究制訂政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)電子文件歸檔規(guī)范，以解決“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)中電子文件”歸檔管理問(wèn)題。最后，完善文件管理培訓(xùn)制度。一方面是轉(zhuǎn)變思想，增強(qiáng)對(duì)電子文件以及電子文件全數(shù)字管理的理解;另一方面加強(qiáng)技能與職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)。

第二，建立并強(qiáng)化評(píng)估制度以推進(jìn)落實(shí)。開(kāi)展對(duì)電子文件全數(shù)字管理的評(píng)估與監(jiān)督，是了解實(shí)踐進(jìn)展與問(wèn)題的基礎(chǔ)，也是對(duì)評(píng)估過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題提出針對(duì)性解決方案的前提。目前，報(bào)告制度、評(píng)估與績(jī)效考核制度是常用手段，如英國(guó)的信息管理評(píng)估報(bào)告，澳大利亞的check-up plus評(píng)估工具，美國(guó)NARA開(kāi)發(fā)的績(jī)效管理與報(bào)告系統(tǒng)（Performance Measurement and Reporting System）。而我國(guó)信息管理綜合領(lǐng)域除信息公開(kāi)年度報(bào)告以外，還沒(méi)有其他報(bào)告或評(píng)估成果模板可依循。建議未來(lái)可將政府的信息資產(chǎn)管理納入考核與審計(jì)范疇，對(duì)文件管理實(shí)施評(píng)估檢查并以報(bào)告制度固化。

第三，試點(diǎn)先行以改進(jìn)推廣。電子文件全數(shù)字管理適用并涉及絕大部分領(lǐng)域與主體，考慮到理論的不完善與實(shí)踐中不同領(lǐng)域、行業(yè)、電子文件類型的特殊性與復(fù)雜性，可試點(diǎn)先行，分類實(shí)施，在多種試點(diǎn)實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，而后參照鋪開(kāi)。在各領(lǐng)域中，我國(guó)政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域有浙江省“最多跑一次”改革，社會(huì)記憶領(lǐng)域有中山市數(shù)字檔案館（市），科研領(lǐng)域有數(shù)字地質(zhì)資料館，財(cái)會(huì)領(lǐng)域有中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司檔案電子化等;在類型上如實(shí)現(xiàn)電子憑證網(wǎng)站報(bào)銷、電子發(fā)票走向智慧財(cái)稅，電子證照實(shí)現(xiàn)大范圍共享互認(rèn)等已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了向電子文件全數(shù)字管理的改革。通過(guò)多領(lǐng)域、多類型的電子文件全數(shù)字管理改革，在實(shí)踐中解決改革難題，樹(shù)立典型，推進(jìn)電子文件全數(shù)字管理在更大范圍內(nèi)順利開(kāi)展。

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