如何解決大城市“停車難”問題

李國慶

日本是世界上城市化水平最高的國家之一，其城市地區(qū)面積為12255平方公里，僅占國土總面積的3.29%，卻集聚著80%以上的人口。20世紀(jì)80年代，隨著全球化迅猛發(fā)展，日本的經(jīng)濟(jì)中樞管理功能出現(xiàn)東京一極集中現(xiàn)象，即除了人口從農(nóng)村或地方城市流入東京之外，大阪和名古屋兩大城市圈的人口也向東京流動，包括東京都、千葉縣、神奈川縣和琦玉縣在內(nèi)的一都三縣構(gòu)成的東京圈人口高達(dá)3592萬人，占全國人口的28.3%，形成了一個巨大的城市復(fù)合體，是世界上最大的人口集中地區(qū)。

另一方面，“東京一極集中”也被稱為“東京問題”，一極集中不僅阻礙了日本各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、生活領(lǐng)域的均衡發(fā)展，同時也給東京圈自身的資源環(huán)境改善帶來了巨大困難，國土資源與人類活動的相互關(guān)系失去平衡，停車場問題就是“東京問題”之一。面對公共停車場空間資源匱乏問題，日本很早就開啟了依法建設(shè)與治理進(jìn)程，最終實現(xiàn)了停車場的有效治理，停車井然有序，促進(jìn)了城市治理。

停車場建設(shè)與管理的法治化進(jìn)程

1957年，日本高速增長的第三個年頭，日本即出臺了《停車場法》。這部法律是一部關(guān)于停車場建設(shè)與管理的基本法，其基本原則可以歸納為以下四點。一是大力發(fā)展固定停車位建設(shè)，規(guī)定了建筑物的機動車停車位配建指標(biāo)，促使固定停車位達(dá)到60%以上，是日本占比最大的停車位類型。二是鼓勵建設(shè)路外停車場，指定停車場建設(shè)用地。要保障道路交通順暢，必須減少路側(cè)停車?！锻＼噲龇ā芬?guī)定在交通量顯著增長的商業(yè)區(qū)、居住區(qū)和工業(yè)區(qū)域，建筑主管部門要在城市詳規(guī)中規(guī)劃出停車場建設(shè)用地，建設(shè)用地必須位于路外空間，以周邊500米為服務(wù)半徑，分散布局中等規(guī)模的停車場。中等規(guī)模停車場接近居民住所，又不易引發(fā)交通堵塞。停車場采用立體形式以有效利用空間，日本首個城市規(guī)劃停車場就是由日本道路公團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)和運營、緊鄰日本皇居的日比谷停車場。但是這種規(guī)劃停車場類型占比并不大，僅占停車位的約2%。三是限制和規(guī)范路側(cè)停車場。停車法對路側(cè)停車場的責(zé)任人、收費標(biāo)準(zhǔn)和收費用途做了具體規(guī)定。路側(cè)停車場一般位于繁華地帶，是居民外出臨時停車的應(yīng)急設(shè)施。日本路側(cè)咪表停車限制時間一般為60分鐘，超時屬于違章停車，以提高停車周轉(zhuǎn)率。四是確定了地方政府主導(dǎo)公共停車場建設(shè)，輔以委托社會力量采用特許經(jīng)營方式建設(shè)停車場的方針。

日本停車治理的另一部重要法律是1962年出臺的《確保汽車保管場所法》和《確保汽車保管場所施行令》，統(tǒng)稱為“車庫法”。車庫法出臺的時代背景是當(dāng)時即將開幕的東京奧運會。奧運會是日本結(jié)束戰(zhàn)后復(fù)興時期跨入世界發(fā)達(dá)國家行列的標(biāo)志性事件，因而需要向全世界展示日本良好的社會風(fēng)貌。隨著20世紀(jì)60年代高速增長的持續(xù)，日本汽車數(shù)量不斷增加，首都高速公路與新干線等交通設(shè)施陸續(xù)修建，停車問題愈發(fā)嚴(yán)重，占用道路亂停車問題十分突出。車庫法最根本的目標(biāo)是確立“購車自備車位”原則，機動車車主有義務(wù)確保車輛的保管場所即固定停車位，沒有固定車位，不能上汽車牌照。車主在當(dāng)?shù)鼐焓疝k理新車注冊登記、變更登記以及轉(zhuǎn)移登記時，必須提供泊位證和停車位平面圖紙作為車庫證明。日本的車窗上也因此比中國多了一個標(biāo)簽，就是泊車位圖簽。

日本政府制定的誘導(dǎo)性住房標(biāo)準(zhǔn)，是將以集合公寓為主的城市居住類型和獨棟住宅為主的郊外型住宅作為主流的居住模式。與此相對應(yīng)，日本車庫法規(guī)定獨門獨院的住宅或者停在院內(nèi)的停車位，或者停放在附近的公共停車場。對于快速增長的高層公寓，日本規(guī)定公寓樓必須保障一戶一車位、商住樓一戶多車位的標(biāo)準(zhǔn)配建停車位。這一規(guī)定與日本人的居住方式相吻合。日本家庭的居住形態(tài)受家庭生活周期、成員變動、收入狀況以及工作地點等多種因素的影響，城市居民一生中要多次更換住宅，基本模式是從第一期的“公司宿舍”或“公租住房”遷往第二期的政府住宅公團(tuán)或民間的出租住房，然后進(jìn)入第三期購買住宅公團(tuán)或民間公寓，在第四期住進(jìn)獨棟住宅，到達(dá)居住的最高理想境界。在人口密度極高的大城市追求獨棟住宅與日本傳統(tǒng)的家庭文化有關(guān)，日本文化中具有強烈的“家”意識，而住房尤其是宅基地是最重要的家產(chǎn)，是家制度的重要構(gòu)成因素，獲得獨棟住宅是日本人最重要的人生目標(biāo)之一。政府遵循這一傳統(tǒng)文化心理，將解決住房的責(zé)任誘導(dǎo)到私人領(lǐng)域，鼓勵、幫助私人自建或購買自有住房。戰(zhàn)后日本住房政策的主流就是推行“自有住房政策”，正是由于這一政策因素，日本自有住房的比例高于德國、法國和意大利等西方發(fā)達(dá)國家，也間接助推了固定停車位的建設(shè)。

車庫法對固定停車位作了嚴(yán)格界定，防止可能出現(xiàn)的弄虛作假行為。第一，車庫法規(guī)定機動車固定車位應(yīng)位于停車場、空地、道路以外的場所。第二，停車位位置應(yīng)當(dāng)是距離車主的住所2公里以內(nèi)。第三，車庫應(yīng)當(dāng)是從機動車可以通行的道路自由進(jìn)入，車位面積可以完全容納下車輛，從而確保了停車位的真實可靠性。第四，車位需要具有使用權(quán)，使用權(quán)可以租賃也可以自有產(chǎn)權(quán)。在日本，戶均停車費每月超過1萬日元（約合600元人民幣）。

除固定停車位之外，日本對于出行停車位也有明確規(guī)定，針對隨意停車問題制定了相應(yīng)法律條款。其核心內(nèi)容是為避免把道路當(dāng)作車輛的保管場所，禁止將機動車在道路上的同一個位置連續(xù)停放12小時以上，禁止夜間將機動車在道路上的同一位置連續(xù)停放8小時以上。這項監(jiān)督工作是動員退休人員作為交通協(xié)管員實施的，違者會被記錄下來并處以罰款。

城市疏導(dǎo)停車問題的經(jīng)驗與啟示

日本不僅制定了停車場法和車庫法等靜態(tài)交通法律嚴(yán)格治理停車場秩序，同時還出臺了一系列措施疏導(dǎo)停車難問題。

首先需要提到的是，日本的停車產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，在東京、大阪、名古屋等特大城市，雖然面積狹小、人口密度極高，但是公共停車位供給充分，地下停車、地上高層塔庫式立體停車場等形式多種多樣，停車業(yè)已經(jīng)成長為成熟的靜態(tài)交通產(chǎn)業(yè)，有效提高了城市寸土寸金的土地利用效率。政府采用特許經(jīng)營的方式鼓勵社會力量參與停車位的建設(shè)和運營，有效滿足了停車需求。這些停車場均已采用ETC、視頻識別等智能技術(shù)管理，不再使用傳統(tǒng)刷卡、取票的出入口控制方式，大大提高了停車位的使用效率和便捷性。

其次是駐車換乘（park and ride）的出行習(xí)慣得以普及，形成了理性的城市通勤交通結(jié)構(gòu)。以東京都為例，由于以23個市區(qū)為代表的大城市停車費用高昂，日本人大多采用駐車換乘的出勤方式，即在車站附近建有停車場，人們把車從郊外的住宅開到軌道交通車站停車場停放，換乘公共軌道交通進(jìn)城上班。日本流行“ride and kiss”的說法，意思是家庭主婦每天開車到軌道交通車站，親吻送別丈夫上班。這種始于北美和歐洲的通勤方式被日本拿來解決停車空間不足問題，緩解了市區(qū)的停車位緊張狀況。

而人們愿意駐車換乘的前提條件是發(fā)達(dá)的城市軌道交通。日本大力發(fā)展高速、準(zhǔn)時、舒適、安全的公共交通，提高公共交通出行率。高速公路網(wǎng)建設(shè)是城市一體化發(fā)展的前提條件。20世紀(jì)60年代，東京、川崎和橫濱三個市區(qū)相互連接起來成為一個整體，并開始向東部臨海地區(qū)擴展。70年代后，郊外鐵路沿線的地區(qū)逐步連成一片，東京都內(nèi)方圓50公里區(qū)域全部變?yōu)槭袇^(qū)。1985年以后，從東京到千葉縣之間的臨海地區(qū)也連接起來。道路建設(shè)在與人口的郊區(qū)化和新城計劃相對應(yīng)的基礎(chǔ)上，強化副都心功能和培育功能核心城市，改善連接機場的交通路線。為了使新宿、池袋和澀谷三個副都心的業(yè)務(wù)集聚能力進(jìn)一步提高，強化都心與副都心、副都心相互之間、居住區(qū)與副都心之間的軌道銜接。為增強上野、淺草、錦絲町、龜戶、大崎地區(qū)的活力，增強副都心的功能，在這一地區(qū)大力發(fā)展軌道交通。與此同時還建設(shè)了有助于培育川崎、立川、八王子、大宮、浦和等商務(wù)中心區(qū)的軌道，使軌道交通規(guī)劃與1985年首都改造計劃提出的培育副都心政策相對應(yīng)。

再次是停車屬于靜態(tài)交通范疇，和開車一樣有嚴(yán)格的法律依據(jù)。日本人具有強烈的遵守法律、崇尚信用的道德意識。日本沒有專門的交通警察，人們憑借公共意識自覺遵守交通法規(guī)。

綜上所述，日本在經(jīng)濟(jì)高速增長時期汽車迅速普及過程中也曾遭遇過嚴(yán)峻的停車難的問題，停車設(shè)施不足，個人的停車需求與落后的停車資源供給形成了尖銳矛盾。但是以1964年東京奧運會為契機，日本建立起完善的停車法律體系，確立了“購車自備停車位”的基本原則，同時對固定停車位、規(guī)劃停車場和路側(cè)停車場制定了極其嚴(yán)格的法律規(guī)定。在從源頭堵住亂停車現(xiàn)象的同時，以從中央到各級地方自治體為主體，動員社會力量參與，發(fā)展停車技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)的智能化。與此相并行大力發(fā)展準(zhǔn)時高效的公共軌道交通，與駐車換乘的綠色出行方式相結(jié)合，成功破解了城市停車場不足的難題。

借鑒日本的相關(guān)經(jīng)驗，中國的城市規(guī)劃需要加大力度適應(yīng)快速發(fā)展的汽車社會，通過城市更新確保充足的小區(qū)固定停車位和城市公共停車設(shè)施，規(guī)范路側(cè)停車場，彌補車位失衡缺口，在包括主城區(qū)和郊區(qū)全市域范圍內(nèi)均衡配置停車資源。實現(xiàn)這一目標(biāo)一方面需要實施強力的供給側(cè)改革，大力發(fā)展停車產(chǎn)業(yè)，利用智能技術(shù)手段提高有限的停車空間的使用效率，另一方面需要加速發(fā)展軌道交通，建立連接主城區(qū)與近郊的駐車換乘通勤方式，減少主城區(qū)的停車需求。

停車場建設(shè)的根本目標(biāo)是要使個人層面的交通出行需求和公共層面的良好停車秩序需求得到高效調(diào)節(jié)，在滿足居民駕車出行需求的同時實現(xiàn)良好的靜態(tài)交通環(huán)境。除了城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)與技術(shù)手段之外，實現(xiàn)這一目標(biāo)同樣有賴于嚴(yán)格的法律手段的運用和自覺遵守公共秩序的公眾意識的養(yǎng)成。

（摘自《中國黨政干部論壇》2019年第4期。作者為中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、城市政策與城市文化研究中心主任）