民辦幼兒園轉(zhuǎn)折

高頔 相惠蓮

2017年年底北京市朝陽區(qū)一家紅黃藍(lán)幼兒園爆出的虐童丑聞如同是一根導(dǎo)火線，使得民辦幼兒園的生存狀態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)折。

學(xué)前教育是國內(nèi)教育領(lǐng)域市場化程度最高的一個(gè)階段，尤其在《民辦教育促進(jìn)法修正案》敲定后，幼兒園格外受到資本青睞。然而虐童事件爆發(fā)后，民辦幼兒園集體承受輿論壓力，還有隨之而來的強(qiáng)監(jiān)管。

震蕩始于中央2018年11月7日下發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（下稱《若干意見》），其中提出，到2020年，公辦幼兒園和普惠性民辦園在讀幼兒數(shù)量需要達(dá)到所有在園孩子數(shù)量的80%。

普惠園一般指公辦幼兒園或者提供普惠性服務(wù)的民辦幼兒園。2019年2月，北京出臺(tái)《北京市普惠性幼兒園認(rèn)定與管理辦法（試行）》，民辦幼兒園的登記性質(zhì)為非營利，且要在辦園條件、安全衛(wèi)生、保育教育、教職工隊(duì)伍內(nèi)部管理五大方面督導(dǎo)評估獲得C級及以上才能申報(bào)普惠性幼兒園，以北京市大興區(qū)為例，該區(qū)規(guī)定2018年一級一類、二類普惠性幼兒園保育教育費(fèi)為每生每月750元，同時(shí)可獲得每月1000元的生均定額補(bǔ)助。

根據(jù)教育部公布的2018年數(shù)據(jù)推算，政策要求的轉(zhuǎn)變約涉及323萬名兒童，占到非普惠幼兒園在園人數(shù)的25.7%。

《若干意見》還規(guī)定，小區(qū)配套幼兒園需要建成公辦園或民辦普惠園，這使大量坐落在小區(qū)內(nèi)的幼兒園擔(dān)心起自己的命運(yùn)。

2019年1月，國務(wù)院下發(fā)通知，對小區(qū)配套幼兒園治理提出要求和時(shí)間安排。盡管各地財(cái)政狀況苦樂不均、民辦教育發(fā)展情況不一，民辦園轉(zhuǎn)制為普惠幼兒園的工作已雷厲風(fēng)行地推開，參照全國“80%”的目標(biāo)，各地已經(jīng)開始行動(dòng)。

面對這一形勢，民辦幼兒園和這一領(lǐng)域的投資者都需要做出選擇。

擔(dān)心投資“打水漂”

“不敢投資了?！?019年年初，在湖南一座四線城市運(yùn)營著一家幼兒園的胡格，擱置了頂樓場地設(shè)置一套電動(dòng)玩具的計(jì)劃。

2019年春節(jié)前夕，胡格照慣例將辦學(xué)許可證交給教育局年檢。有工作人員提醒他，小區(qū)幼兒園的辦園者必須填報(bào)申辦非營利幼兒園的表格。

盡管過去的民辦幼兒園和學(xué)校都會(huì)登記為民辦非營利機(jī)構(gòu)，但事實(shí)上一部分可獲得合理回報(bào)，它們對應(yīng)著民辦教育促進(jìn)法中認(rèn)定的營利性學(xué)校。

但如胡格一樣，大量幼兒園和學(xué)校如今都面臨著登記為“營利”或“非營利”機(jī)構(gòu)的選擇。

若選擇“非營利”，意味著舉辦者不再能夠從辦學(xué)結(jié)余中分紅，節(jié)余的資金必須投入學(xué)校再建設(shè)。雖然現(xiàn)在還沒有明文規(guī)定非營利學(xué)校的舉辦者的薪資水平，但有另外一條紅線，如果學(xué)校要申請免稅資格，其員工平均薪資不得超過所在地的同行業(yè)同類組織平均水平的兩倍，這阻斷了學(xué)校通過高薪酬來變相分紅的可能性。

根據(jù)《若干意見》要求，2019年6月底前，各地要制定民辦園分類管理實(shí)施辦法。不想將幼兒園轉(zhuǎn)成“非營利”的舉辦者只能等待地方細(xì)則出臺(tái)，他們還不清楚，如果選擇“營利性”未來意味著什么。

胡格所在的小區(qū)僅擁有這一家幼兒園，但他極力否認(rèn)自己運(yùn)營的是“小區(qū)配套幼兒園”。多年前，他花800萬元從小區(qū)開發(fā)商手中買下幼兒園，三年前剛建設(shè)好的園舍被交付給胡格，并辦下了房產(chǎn)證。開發(fā)商稱這是一塊出讓用地，并非劃撥用地，不附帶任何優(yōu)惠政策。

胡格過去曾租房辦園，這一次他的目標(biāo)是辦一所當(dāng)?shù)刈詈玫挠變簣@。他拿出了自己的全部積蓄，從母親、岳母處借錢，還抵押自己的住房從銀行借出130萬元。除了購買不動(dòng)產(chǎn)，裝修、設(shè)備、消防、校車又花去了他大筆資金。

目前，胡格的幼兒園有三層，建筑面積共1500平方米，38名員工。第一個(gè)學(xué)期只招到17個(gè)孩子，三年過去，增長到9個(gè)班280個(gè)孩子。最近一年開始，幼兒園才漸漸有了一些收入，上學(xué)期的利潤約為20萬元。

胡格擔(dān)心，如果選擇成為“非營利”，他的投入將“打水漂”，考慮過后，他拒絕填寫登記表格。

胡格的遭遇并非個(gè)例。關(guān)于民辦幼兒園園舍的產(chǎn)權(quán)歸屬一度存在爭議，直到近年，各地才規(guī)定小區(qū)配套園的產(chǎn)權(quán)或管理與使用權(quán)歸屬教育主管部門，用于建設(shè)公辦園或普惠園。

事實(shí)上，小區(qū)幼兒園房屋存在各種不同的復(fù)雜情況和當(dāng)時(shí)特定的歷史原因，并且現(xiàn)有小區(qū)民辦園舉辦者于當(dāng)時(shí)申請辦學(xué)許可證時(shí)也不需要提供幼兒園房屋產(chǎn)權(quán)證，因此舉辦者無法了解、無從判斷和認(rèn)定小區(qū)的幼兒園是否屬于公建配套。

北京盈科（上海）律師事務(wù)所教育產(chǎn)業(yè)資深律師程知音建議，配套幼兒園轉(zhuǎn)制成普惠園，應(yīng)由各地的教育主管部門、規(guī)劃和土地管理部門、發(fā)改委等聯(lián)動(dòng)調(diào)查，并要求開發(fā)商協(xié)助提供小區(qū)配套園的建設(shè)規(guī)劃文件、土地出讓公告和出讓合同等文件，方能在整改中得到舉辦者的理解。程知音擔(dān)心，如果強(qiáng)行轉(zhuǎn)制，或者讓舉辦者自證幼兒園不是小區(qū)配套園，可能會(huì)引發(fā)矛盾，打擊社會(huì)力量辦園的積極性。

園里的每一天照樣熙熙攘攘，不過胡格還沒有拿到標(biāo)記了年審過關(guān)的辦學(xué)許可證，是否能夠年審過關(guān)，他心里也沒有底。如果教育部門未來依然堅(jiān)持要求他將幼兒園轉(zhuǎn)制為非營利性，胡格稱自己也做好了停辦的準(zhǔn)備。下一步，不過是在賣掉幼兒園，還是將當(dāng)時(shí)承諾幼兒園用地是出讓用地的開發(fā)商告上法庭之間做出選擇。

胡格同業(yè)的幾個(gè)朋友也在網(wǎng)上打出了轉(zhuǎn)讓幼兒園的廣告。

園方與投資者的經(jīng)濟(jì)賬

楊慧在北京通州區(qū)一家民辦幼兒園擔(dān)任園長。幼兒園并非小區(qū)配套園，不在此次整治范圍之內(nèi)。但楊慧和出資人還是決定申請成為普惠園，用她的話說，這是感受到來自同行的壓力。

事實(shí)上2018年北京的幼兒園已經(jīng)開始轉(zhuǎn)型，楊慧告訴記者，通州區(qū)所有的紅黃藍(lán)幼兒園已于今年3月轉(zhuǎn)成普惠園。她所在幼兒園月收費(fèi)在3500元左右，附近另外兩家同檔位的幼兒園在去年轉(zhuǎn)成普惠后，收費(fèi)只要1300元。

2019年春季開學(xué)后，近五分之一的家長選擇去距離更遠(yuǎn)但價(jià)格優(yōu)惠的普惠園。楊慧做了調(diào)查，園里半數(shù)以上家長希望幼兒園能夠轉(zhuǎn)成普惠園。“如果不轉(zhuǎn)成普惠園，秋季招生更困難了?！彼f。

對一些民辦幼兒園的舉辦者來說，如果轉(zhuǎn)成普惠園，固然能得到一定的財(cái)政支持、較輕的運(yùn)營壓力，但也意味著收費(fèi)會(huì)被限制，也就很難獲得預(yù)期收益。

現(xiàn)在楊慧的工作重心除了園所日常管理外，就是申請?jiān)u級。根據(jù)北京市的要求，幼兒園需先在北京市幼兒園辦園質(zhì)量督導(dǎo)評估中評價(jià)結(jié)果獲得C類及以上，才有資格轉(zhuǎn)成普惠園。“評級越高，得到的補(bǔ)助就越多”。在她看來，幼兒園條件不錯(cuò)，成為普惠園不是難事。

讓楊慧感到遺憾的是，成為普惠園后，無法按照自己的想法進(jìn)行教學(xué)，比如，轉(zhuǎn)制后的教學(xué)體系要按照教委要求來制訂，“每天1—2節(jié)的外教課肯定沒有了，其他特色的課程要看是否符合教學(xué)體系”。

楊慧算了一筆賬，幼兒園現(xiàn)在有7個(gè)班百余名孩子，雖然一個(gè)月收學(xué)費(fèi)30余萬元。但每個(gè)班需要配備4名老師，一個(gè)月人力成本就要10多萬元；三年來房租一直在漲，現(xiàn)在一個(gè)月也要十幾萬元。余下的錢還要負(fù)擔(dān)其他各項(xiàng)費(fèi)用?！艾F(xiàn)在幼兒園都是勉強(qiáng)維持?！睏罨壅f。

楊慧設(shè)想，轉(zhuǎn)成普惠園后，盡量增招學(xué)生來添補(bǔ)費(fèi)用。另外單獨(dú)開設(shè)一些收費(fèi)課程或者活動(dòng)，增加幼兒園收入。

事實(shí)上，很多民辦幼兒園已經(jīng)這么做了。北京西城區(qū)的一位家長告訴記者，孩子所在幼兒園在2018年秋天已經(jīng)轉(zhuǎn)成普惠園，現(xiàn)在每月學(xué)費(fèi)只要1350元，但英語、鋼琴和樂高等課程需要額外收費(fèi)。

許多地區(qū)都規(guī)定，普惠幼兒園不得在保教費(fèi)外，以開辦或與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作開辦實(shí)驗(yàn)班、特色班和興趣班等為由另外收取費(fèi)用。若存在額外收費(fèi)，家長可向發(fā)改委或教育局舉報(bào)。

幼兒園產(chǎn)業(yè)投資者張名認(rèn)為，當(dāng)幼兒園課程無法滿足需求后，家長只能把目光轉(zhuǎn)向園外，對他們來說，學(xué)前教育階段總體花費(fèi)不會(huì)減少。未來投資者可能把目光投向?qū)]有政策嚴(yán)格管理的早教、托育市場。

2018年的《若干意見》規(guī)定，民辦園被嚴(yán)禁單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市。民辦教育促進(jìn)法出臺(tái)之后，幼兒園一度成為炙手可熱的標(biāo)的，但現(xiàn)在許多投資者對它們失去了興趣。

李蕾所在的公司主要為民辦幼兒園提供金融貸款服務(wù)，《若干意見》出臺(tái)后，李蕾的業(yè)務(wù)因此受益。“政策出來后，很多原本想把幼兒園賣給上市公司的園長又冷靜下來?！崩罾俳忉尫Q，以往園長們希望通過上市公司獲得資金開辦連鎖園?，F(xiàn)在上市公司和激進(jìn)的投資者走了，大家又回到腳踏實(shí)地的狀態(tài)。

張名原以為投資者會(huì)對幼兒園避之不及，但仍有部分人找到他，希望能夠參與幼兒園業(yè)務(wù)。張名認(rèn)為，原本投資者并購幼兒園，賺取的是資本增益部分。但是二級市場退出的通道沒有之后，現(xiàn)在入場的投資人不再將幼兒園作為短期利益，而是長期持有，作為資產(chǎn)管理。即便幼兒園成為普惠園，但可以因此獲取長期政策紅利。“現(xiàn)在需要將投資戰(zhàn)線拉長，行業(yè)里賺快錢的機(jī)會(huì)已經(jīng)沒有了?！?/p>

如何完成“80%”的目標(biāo)？

民辦幼兒園舉辦者不愿轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)制之后辦學(xué)水準(zhǔn)降低等情況，在各地屢有發(fā)生，和其他因素一起，成為影響各地實(shí)現(xiàn)“80%”目標(biāo)的障礙之一。

江蘇省的一位民辦教育學(xué)者告訴記者，和許多省份一樣，江蘇在轉(zhuǎn)制民辦幼兒園時(shí)，有很多人擔(dān)心，轉(zhuǎn)制后教育質(zhì)量會(huì)發(fā)生下滑，同時(shí)還面臨著財(cái)力不足的問題。

北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授袁連生認(rèn)為，政府要發(fā)展普惠園，必須先承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。目前的情況是，財(cái)政分配不均衡，大部分撥給了公辦園，普惠園享受一部分，非普惠的民辦園幾乎沒有補(bǔ)貼。

在張名看來，如果補(bǔ)貼跟不上，幼兒園勢必降低各方面成本，尤其是人力成本，那么教學(xué)質(zhì)量和師資水平也難以保障。

2019年1月起，北京市對普惠性幼兒園施行新的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。不論是生均補(bǔ)助，或是租金補(bǔ)償，力度都大幅提升。普惠型幼兒園可以獲得年生均補(bǔ)助1.2萬元、租房補(bǔ)助最高5元/平方米/天，擴(kuò)招的普惠園還可以獲得生均1萬元的一次性擴(kuò)學(xué)位補(bǔ)助。

深圳則為普惠園提供每學(xué)年至少4萬元的班額補(bǔ)貼，同時(shí)為在園兒童提供每學(xué)年1500元的成長補(bǔ)貼。另外公辦園非在編和民辦園所有的保教人員，以每個(gè)月450元為起點(diǎn)，以每個(gè)年度遞增150元為基準(zhǔn)，發(fā)放長期津貼。

“但在一些地方財(cái)力不是很強(qiáng)的地區(qū)，補(bǔ)貼也會(huì)比較少，會(huì)給民辦幼兒園的轉(zhuǎn)制和移交帶來一些麻煩?！币幻逃a(chǎn)業(yè)的律師告訴記者。

相比之下，河南省新出臺(tái)的普惠性幼兒園管理辦法規(guī)定，公辦園年生均補(bǔ)助5000元，民辦園年生均只有200元—300元?！氨本┫鄬μ厥?，其他地方政府對普惠園的補(bǔ)助力度是否會(huì)加大還難以確定，仍需觀望?！眹鹱C券教育行業(yè)分析師吳勁草分析。

有的地區(qū)采取了折中的做法。記者了解到，一個(gè)東部省份的某區(qū)縣的做法是，如有民辦幼兒園愿在政府指導(dǎo)下以低收費(fèi)招收本小區(qū)兒童，就可算作是普惠幼兒園，這將不妨礙其以原來的運(yùn)營方式招收小區(qū)外的兒童。

辦園方向轉(zhuǎn)變

如果將時(shí)間線拉長，可以觀察到幼兒園政策十年來的轉(zhuǎn)變。

2000年前后大量事業(yè)單位幼兒園關(guān)停，社會(huì)力量成為辦園主體，逐漸形成了“公退民進(jìn)”的格局。2010年7月，教育部下發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制。

《綱要》明確了辦園方向，但并未提出具體目標(biāo)，只是要求2020年時(shí)普及學(xué)前一年教育，基本普及學(xué)前兩年教育。在此情況下，民辦園發(fā)展迅速，在2011年時(shí)，民辦園占幼兒園總體比重已經(jīng)達(dá)到69.21%。

直到2018年《若干意見》中首次明確“公民比”：公辦園原則上達(dá)到50%。結(jié)合普惠率80%的目標(biāo)，政府定義的幼兒園組成結(jié)構(gòu)就是50%公辦、30%民辦普惠，其余20%為民辦市場化幼兒園。

幼教研究學(xué)者楊潤東認(rèn)為，留出20%的民辦幼兒園比例可能不充足，放寬到25%—30%會(huì)比較合適。

“把幼兒園都做成公辦，配備好的園舍、好的老師，按照嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)管理固然很好，但可能在教學(xué)手段等方面按部就班、不夠靈活?！睏顫櫀|說。他認(rèn)為，民辦幼兒園的機(jī)制會(huì)更加靈活，能夠吸取西方先進(jìn)的教育手段，進(jìn)取心很強(qiáng)，能夠?qū)W(xué)來的新的教育方法立刻轉(zhuǎn)化和實(shí)施，能夠滿足一部分對孩子教育有高要求的人群。

《若干意見》還提出，公辦園占比偏低的省份，需要逐步提高公辦園在園幼兒占比，全國原則上在2020年要達(dá)到50%。對一些原本由民辦教育作為主導(dǎo)的地區(qū)，今明兩年將遭遇不小的挑戰(zhàn)。

一名深圳教育部門官員介紹，截至2018年底，該市各類幼兒園共1771所，公辦園占比12%。2020年深圳市幼兒園預(yù)計(jì)達(dá)到2000所，如要達(dá)到50%的目標(biāo)，需新增近800所公辦園。

對于公辦幼兒園占多數(shù)的地區(qū)，為實(shí)現(xiàn)新政的目標(biāo)，僅需在未來的幼兒園增量上做出恰當(dāng)?shù)陌才偶纯?，但在民辦幼兒園較多的地區(qū)，如何調(diào)解各方矛盾，或?qū)⒊蔀榻逃块T的難題。

盡管各地的配套政策還未出臺(tái)，但趨勢可能是繼續(xù)加強(qiáng)對民辦幼兒園的監(jiān)管。記者了解到，一個(gè)東部省份的學(xué)前教育政策內(nèi)部征求意見稿中提到，教育部門將對民辦幼兒園的辦學(xué)方向、課程資源等多個(gè)方面嚴(yán)格審核；幼兒園名稱中若包含“雙語”“國際”“全球”等名詞，也需要獲得審批；加盟、連鎖幼兒園理論上需要達(dá)到省級示范園的水平。

一位不愿具名的學(xué)者指出，2000年以來，民辦教育被視作是公辦教育之外的重要的補(bǔ)充資源；但現(xiàn)在，民辦教育的定位需要被重新審視，尤其是學(xué)前教育。他判斷，未來，即便學(xué)前教育暫未被納入到義務(wù)教育體系，但將會(huì)被納入義務(wù)教育管理體制。（文中胡格、楊慧、張名為化名）

（摘自《財(cái)經(jīng)》2019年第9期。作者均為該刊記者）