排污權(quán)交易及環(huán)境污染第三方治理的杭州實踐

從2006年起杭州開始探索排污權(quán)交易制度，目前已建立較為完善的制度體系。杭州市在環(huán)境污染第三方治理領(lǐng)域率先開展市場化建設(shè)和運營，形成了一系列可復(fù)制、可推廣的“杭州模式”。各地在借鑒和推廣杭州典型案例時應(yīng)當根據(jù)不同責(zé)任主體、不同領(lǐng)域與行業(yè)特點，開展差異性、競爭性的第三方治理

根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)（第一批）的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2014〕1667號），杭州市被列入國家第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)。國家在通知中指定杭州市需開展兩項體制機制創(chuàng)新任務(wù)，即“發(fā)展節(jié)能環(huán)保市場，推行排污權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理等制度”和“建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制”。排污權(quán)交易和環(huán)境污染第三方治理制度是我國環(huán)境資源領(lǐng)域的重大機制創(chuàng)新和制度改革。加快推進制度創(chuàng)新任務(wù)，積極深化和完善杭州市推行排污權(quán)交易及環(huán)境污染第三方治理制度，對于促進污染物排放總量持續(xù)減少和推動社會資本參與環(huán)境治理具有重大影響和意義，是杭州開展生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)力爭有所破解的制度領(lǐng)域之一。

杭州經(jīng)驗

（一）排污權(quán)交易

杭州市是全國第一批排污權(quán)試點城市。早在2006年杭州就開始排污權(quán)交易探索工作，成立了杭州主要污染物排污權(quán)交易領(lǐng)導(dǎo)小組，并先后建立了排污權(quán)交易中心（設(shè)置在市環(huán)保局監(jiān)測中心站）和排污權(quán)登記中心（設(shè)置在杭交所），出臺了《杭州市主要污染物排放權(quán)交易管理辦法》《杭州市污染物排放許可管理條例》《杭州市主要污染物排放權(quán)交易實施細則（試行）》《關(guān)于開展環(huán)境資源配置量化管理推動經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》《杭州市人民政府關(guān)于杭州市主要污染物排放總量控制配額分配方案的批復(fù)》《杭州市主要污染物排放總量控制配額分配方案》等32個法律法規(guī)、相關(guān)政策文件，納入了“杭改十條”和“杭法十條”的重點任務(wù)部署，從組織、制度、落實上對排污權(quán)交易進行了根本性規(guī)范和持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，并完善了交易審核辦法、信息披露辦法、資金結(jié)算辦法和交易流程等。發(fā)布了排污權(quán)交易市場參考價（化學(xué)需氧量2-8萬元/噸、二氧化硫2萬元/噸、氨氮2萬元/噸、氮氧化物3萬元/噸），目前已完成1017家企業(yè)的排污權(quán)初始登記和繳費工作，累計繳款金額11.19億元，實施排污權(quán)競價交易15次，累計交易金額1.63億元。

排污權(quán)交易雖然是一項全國性的環(huán)保管理機制，但是應(yīng)當結(jié)合當?shù)貙嶋H，發(fā)揮出當?shù)靥厣?，才能確保這項制度發(fā)揮出最大功效。對此，杭州在國家的大框架下，專門對排污權(quán)交易進行了優(yōu)化和改良，立足杭州實際情況，有其自身的特色和亮點。

一是排污權(quán)長期有效，無年限。針對其他省、市五年有效期的年限設(shè)計，杭州無年限模式是經(jīng)過深思熟慮的。杭州目前規(guī)定排污權(quán)登記年限為20年，20年內(nèi)排污權(quán)交易、回購均不會折舊，無需重復(fù)繳款。排污權(quán)長期有效可以體現(xiàn)排污權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的稀缺性，作為企業(yè)重要資產(chǎn)的一部分，可以更好地惠及企業(yè)，讓企業(yè)吃上定心丸，不會每年增加企業(yè)負擔，同時還能避免與現(xiàn)階段企業(yè)繳納的排污費重復(fù)。當然，這也與杭州市自身的財政實力和管理理念息息相關(guān)。

二是交易在第三方平臺進行。杭州市排污權(quán)交易平臺從一開始就設(shè)在杭州產(chǎn)權(quán)交易所，充分利用了產(chǎn)權(quán)交易所在價值發(fā)現(xiàn)、綜合信息、增值服務(wù)、交易成本等方面的平臺優(yōu)勢，從技術(shù)手段上保證排污權(quán)交易的公開公平公正和安全的進行。從周邊省市近幾年的情況來看，大趨勢是作為國有資產(chǎn)進入公共資源交易中心進行交易。可以說，杭州這一步走得很有預(yù)見性。

三是初始登記和交易全覆蓋。杭州市排污權(quán)交易覆蓋了所有工業(yè)企業(yè)，包括了重點工業(yè)企業(yè)、非重點工業(yè)企業(yè)，甚至還預(yù)留了10%以上的政府儲備量用于發(fā)展，實現(xiàn)“分田到戶”、全覆蓋，避免出現(xiàn)賬目不清，這為下一階段真正實現(xiàn)二級市場交易奠定了扎實的基礎(chǔ)。

四是登記功能、交易模式新穎。杭州在全國范圍內(nèi)首先推出排污權(quán)登記確權(quán)，將原來零散的、個別的排污權(quán)交易向集中化、信息化、制度化與規(guī)范化轉(zhuǎn)變，為后續(xù)排污權(quán)的交易、抵押融資、回購等功能奠定基礎(chǔ)。同時，杭州改變國內(nèi)常規(guī)交易模式，首次通過打通排污權(quán)一級和二級市場，創(chuàng)建二級市場與一級市場排污權(quán)共存的“一級半市場”，企業(yè)優(yōu)先政府出讓排污權(quán)，大大提高了企業(yè)治污減排的積極性。此外，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)報名、審核、報價、資金結(jié)算、登記等全流程在線操作，企業(yè)足不出戶便可在網(wǎng)上完成排污權(quán)各項事宜，并實現(xiàn)了全流程網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用及與環(huán)保部門數(shù)據(jù)的實時對接共享。

（二）環(huán)境污染第三方治理

國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（國辦發(fā)[2014]69號）提出了推行環(huán)境污染第三方治理的總體要求，直接推動“第三方治理”進入環(huán)保實踐。隨后，各省紛紛出臺實施意見，貫徹落實環(huán)境污染第三方治理模式。杭州市民營經(jīng)濟發(fā)達，市場經(jīng)濟氛圍濃厚，憑借市場化改革領(lǐng)先、體制機制靈活等優(yōu)勢，率先在城市污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本，開展市場化建設(shè)和運營，其中好的做法和案例值得參考和借鑒。

PPP模式是新建環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施第三方治理的有效手段。政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長期合作關(guān)系。PPP模式主要適用于政府負有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。優(yōu)先選擇價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目，如廢水處理、垃圾處理、固廢處置、河道治理、土壤修復(fù)等。

典型案例：杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程案例（PPP）。杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電工程項目采用政府和社會資本合作（PPP）模式，由光大國際集團公司、市環(huán)境集團公司、余杭城市建設(shè)集團公司按照70∶20∶10的股權(quán)比例出資建設(shè)。PPP模式解決了政府融資的困難，減輕了財政負擔，同時也促使政府從治污者向監(jiān)管者角色轉(zhuǎn)換，更加有利于區(qū)域環(huán)境保護。

TOT模式是現(xiàn)有環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施第三方治理的主要途徑。TOT模式是指政府對其建成的基礎(chǔ)設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標向社會投資者出讓資產(chǎn)或特許經(jīng)營權(quán)，投資者在購得設(shè)施或取得特許經(jīng)營權(quán)后，組成項目公司，該公司在合同期內(nèi)擁有、運營和維護該設(shè)施，通過收取服務(wù)費回收投資并取得合理的利潤。合同期滿后，投資者將運行良好的設(shè)施無償?shù)匾平唤o政府。杭州市已建成了不少環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施，包括污水處理廠、熱電廠、垃圾填埋場、垃圾焚燒場等。

典型案例：杭州七格污水處理廠一、二期委托運營（TOT）。杭州七格污水處理廠一、二期運營采用TOT模式，2002年杭州天創(chuàng)水務(wù)有限公司以轉(zhuǎn)讓—運營—移交方式取得七格污水處理廠25年特許經(jīng)營權(quán)。七格污水處理廠一、二期正式運營以來，由于完全市場化的操作，運營效果良好，做到了運營商盈利、政府負擔不加重、老百姓得到實惠，實踐證明該模式是一個成功的典范。

國企改革試點創(chuàng)新是激發(fā)社會資本投身第三方治理的有力舉措。國辦發(fā)[2014]69號文提出，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，就第三方治理制度和模式進行改革示范。2015年6月，國家發(fā)改委等四部委發(fā)出開展環(huán)境污染第三方治理試點示范工作的通知，決定在城鎮(zhèn)污水垃圾處理等環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及工業(yè)園區(qū)和重點企業(yè)污染治理領(lǐng)域，開展第三方治理試點，形成可復(fù)制、可推廣的管理制度和典型模式。

典型案例：杭州市環(huán)境集團列入國家第三方治理改革試點。根據(jù)國家關(guān)于環(huán)境污染第三方治理試點示范工作的安排，杭州市將開展既有城鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施運營體制改革和升級改造示范，試點示范的任務(wù)：一是對專門從事環(huán)境服務(wù)、杭州市城市建設(shè)投資集團出資設(shè)立的國有獨資企業(yè)——杭州市環(huán)境集團的運營體制進行股份制改革。采取“股份制改革+特許經(jīng)營+機制創(chuàng)新”等主要舉措，激發(fā)社會資本進入污染治理市場的活力，將杭州市環(huán)境集團真正轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌街卫砥髽I(yè)，形成權(quán)責(zé)明確、制約有效、管理專業(yè)的市場化運行機制。二是加大社會資本投入，加快對杭州市的污水、垃圾處置設(shè)施進行升級改造，進一步擴大第三方治理市場，提高第三方治理的水平、能力與效益。通過試點，完善杭州市的垃圾、污水處理設(shè)施建設(shè)投融資、收費付費定價、特許經(jīng)營等與第三方治理相關(guān)的機制，探索由國有企業(yè)改制后開展特許經(jīng)營等模式，推進全市共計總投資65.5億元的14個第三方治理項目建設(shè)，從而有效解決杭州市環(huán)境公用設(shè)施的建設(shè)運營問題。

農(nóng)村污水設(shè)施第三方運維是鞏固治污水成效的保障措施?！拔逅仓巍比嫱七M了杭州市農(nóng)村生活污水治理，而推進農(nóng)村污水設(shè)施第三方運維則是鞏固農(nóng)村治水成效、確保設(shè)施長期穩(wěn)定有效運行的保障手段。

典型案例：淳安縣農(nóng)村污水分片委托運維。為確保農(nóng)村生活污水治理設(shè)施建設(shè)成果，淳安縣從2015年3月起，對2014年建成的農(nóng)村污水處理設(shè)施引入市場專業(yè)化運維公司對其進行日常運行維護。全縣按鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分成四個區(qū)塊，縣環(huán)保局與中標運維公司簽訂運維服務(wù)合同書，污水處理設(shè)施資產(chǎn)歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村，運維公司負責(zé)日常運行與維護。運維公司從2015年3月起分兩批接管通過縣級綜合驗收的261個污水處理站，各運維公司正常開展日常運維巡查工作，配備村級巡視員256人。為了確保農(nóng)村生活污水治理設(shè)施成效，2015年縣治污辦、環(huán)保局分三次對已移交運維的項目組織開展進行專項考核督查，大部分終端池運行正常，處理效果初步顯現(xiàn)。

政府購買服務(wù)是推進咨詢服務(wù)領(lǐng)域第三方治理的有效途徑。根據(jù)財政部、民政部、國家工商總局以財綜〔2014〕96號印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，推廣和規(guī)范政府購買服務(wù)，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。在基本公共服務(wù)的環(huán)境治理及環(huán)保技術(shù)性服務(wù)等領(lǐng)域積極推進，具體為各類監(jiān)測、環(huán)保技術(shù)咨詢、環(huán)境污染治理、生態(tài)修復(fù)等。

典型案例：杭州市環(huán)境監(jiān)測中心站自動監(jiān)測站點委托運維。2013年開始杭州市水質(zhì)自動站和環(huán)境空氣自動監(jiān)測站均委托第三方實施運維。將原有的運維人員從繁重的儀器日常維護工作中解放出來，更加偏向數(shù)據(jù)的審核、處理、上報等工作。市本級7個水質(zhì)自動站和13個環(huán)境空氣自動監(jiān)測站2013年起委托第三方企業(yè)（杭州旭東升科技有限公司、美國賽墨飛世爾科技中國有限公司等）運維，將自動站站的一些常規(guī)的運維，設(shè)備修理，更換、維護等工作交由第三方管理。委托合同每年一簽，每季度對運維工作進行考核，依據(jù)考核結(jié)果結(jié)算運維費用。通過對站點的不定期巡查，考核數(shù)據(jù)有效獲取率，質(zhì)控檢查，實樣比對的合格率對運維方進行打分，用以結(jié)算委托費，進而對運維效果進行評估和控制，以達到對自動站的運維工作的把控和監(jiān)管。

工業(yè)園區(qū)是實現(xiàn)環(huán)境污染第三方治理的主戰(zhàn)場。工業(yè)園區(qū)是推行環(huán)境污染第三方治理的重點領(lǐng)域，典型的合作模式BOT、BOO、TOT。杭州擁有不少塊狀經(jīng)濟特色的工業(yè)園區(qū)，如富陽造紙園區(qū)、建德電鍍園區(qū)、蕭山印染工業(yè)園區(qū)等，園區(qū)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)的廢水、廢水類別相似，成分相近，采用第三方集中處理模式后，將有效降低治污成本、監(jiān)管成本和提升治污效率。

典型案例：富陽清園城市綜合污水處理有限公司（BOO）案例。富陽市清園城市綜合污水處理公司位于富陽市春江街道八一村，是富陽采用BOO投資方式建設(shè)的首個民營公用環(huán)保基礎(chǔ)工程，承擔著富陽市造紙工業(yè)園區(qū)部分造紙企業(yè)的工業(yè)污水集中處理任務(wù)。工程于2006年6月5日正式投入運行。項目采用“獨立核算、自負盈虧、自行償還”的市場化運作，即政府出臺“保本微利”“特許經(jīng)營”的政策，以確保企業(yè)的正常運營。它打破了長期來實行的環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府來全包的局面，拓寬環(huán)保項目建設(shè)的融資渠道，解決了長期來環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足、運營效率低下的兩大難題。

專業(yè)化規(guī)范化的運維是破解城市環(huán)境難題的利器。餐飲油煙問題、建筑工地揚塵、汽修廢氣等點多面廣的污染問題是城市管理面臨的普遍難題，而開展專業(yè)化的運維或監(jiān)管則是破解這些難題的利器。

典型案例：杭州市上城區(qū)以油煙在線智能監(jiān)控促第三方運維服務(wù)提升。上城區(qū)針對餐飲企業(yè)多，于2010年引入油煙在線監(jiān)控系統(tǒng)，對餐飲企業(yè)油煙排放行為實行實時監(jiān)控，從而促進油煙凈化設(shè)施治理和運維單位質(zhì)量和服務(wù)雙提升。監(jiān)控系統(tǒng)通過紅、黃、綠三色標識，定性地反映餐飲企業(yè)油煙排放情況，并實時監(jiān)控凈化器和風(fēng)機開啟時間、運行等情況。截止到目前共對區(qū)內(nèi)162家餐飲企業(yè)實施安裝了在線監(jiān)控系統(tǒng)。通過油煙在線監(jiān)控系統(tǒng)，提升了餐飲企業(yè)環(huán)保理念，提升了凈化器產(chǎn)品質(zhì)量，提升了運維企業(yè)的服務(wù)品質(zhì)，提升了運維企業(yè)的服務(wù)品質(zhì)，轉(zhuǎn)變了油煙排放監(jiān)控方式。油煙在線智能監(jiān)控實現(xiàn)了監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，從原來定期檢查到現(xiàn)在實時監(jiān)控、有問題隨時出動的轉(zhuǎn)變。

點對點的服務(wù)方式將是未來企業(yè)治污的發(fā)展方向。隨著社會分工的細化和各行業(yè)專業(yè)化程度提升，排污企業(yè)將污染治理內(nèi)容從企業(yè)管理剝離出來，委托第三方專業(yè)機構(gòu)進行治理將是未來企業(yè)治污的發(fā)展方向。

典型案例：下沙玫琳凱-金源維拓廢水處理合作案例。玫琳凱（中國）化妝品有限公司是美國玫琳凱公司于1995年在中國設(shè)立的一家獨資子公司，主要從事“玫琳凱”品牌化妝品的生產(chǎn)和銷售。企業(yè)廢水治理委托“上海金源維拓環(huán)境保護設(shè)備工程有限公司”進行設(shè)計和設(shè)施建成后的運維，企業(yè)僅對其運營過程進行監(jiān)督和必要的指導(dǎo)。雙方以合同形式約定明確相關(guān)責(zé)任。玫琳凱中國與系統(tǒng)運營商簽訂1+1合同，即設(shè)定關(guān)鍵績效指標，根據(jù)該供應(yīng)商在現(xiàn)場的服務(wù)表現(xiàn)，每年對其績效進行量化考核，考核合格，合同順延一年，考核不合格，合同隨即終止。自2006年7月到2014年7月，金源維拓在八年的運營服務(wù)過程中，COD去除率一直保持在87%以上，排水COD濃度均值小于140mg/L。

表1 典型案例適用領(lǐng)域及治理模式建議

典型案例的適用和推廣

各地在借鑒和推廣杭州典型案例時應(yīng)當根據(jù)不同責(zé)任主體、不同領(lǐng)域與行業(yè)特點，開展差異性、競爭性的第三方治理。對于以政府為責(zé)任主體的環(huán)境公用設(shè)施，PPP模式是應(yīng)對增量的有效手段，而TOT模式及特許經(jīng)營、委托經(jīng)營是解決存量的有效舉措，對區(qū)域環(huán)境治理、環(huán)?！叭瑫r”竣工驗收檢測等，采用政府購買服務(wù)的環(huán)境績效合同管理等形式。對于政府和企業(yè)為共同責(zé)任主體的工業(yè)園區(qū)或“小散”企業(yè)，可委托第三方環(huán)境企業(yè)開展集中式的環(huán)境綜合服務(wù)。對于熱電、水泥、造紙、印染、化工等重點工業(yè)企業(yè)，采用委托治理和委托運營的方式，按合同確定收費或投資回報。詳見表1。

杭州市推行排污權(quán)交易及環(huán)境污染第三方治理有不少成功經(jīng)驗，但是，如果排污權(quán)的法律地位不明確、核定規(guī)范和交易體系不統(tǒng)一，該項制度很難有新發(fā)展。而這些都需要進行頂層設(shè)計或由上級政府部門來確定，期待能盡早明確。環(huán)境污染第三方治理方面，各地在借鑒和推廣時應(yīng)當根據(jù)不同責(zé)任主體與領(lǐng)域行業(yè)特點，選擇合適的第三方治理模式。在土壤修復(fù)、區(qū)域流域環(huán)境綜合整治、生態(tài)建設(shè)與修復(fù)、資源保護等盈利模式比較模糊的領(lǐng)域，難以找到第三方治理經(jīng)驗，未來需要加大對這些領(lǐng)域的引導(dǎo)和扶持。此外，進一步創(chuàng)新機制實現(xiàn)治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移和分擔是推動第三方治理的內(nèi)在動力。