全面實施市場準入負面清單制度

政府管理模式的重大轉(zhuǎn)變

十九大報告中明確提出，“全面實施市場準入負面清單制度，清理和廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。一直以來，黨中央、國務(wù)院高度重視市場準入負面清單制度改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》提出“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”。2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》要求“改革市場準入制度，制定市場準入負面清單”。2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》。按照先行先試、逐步推開的原則，從2015年底至2017年底，先后在上海、天津、福建、廣東、浙江等地推進兩批試點。

市場準入負面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進入。如果追溯歷史，負面清單是對外投資協(xié)定談判中產(chǎn)生的一個概念，即不允許外資進入的行業(yè)，或者有特別限制條件的，要放入負面清單里來。當前我們實行統(tǒng)一的市場準入負面清單制度，其實是將負面清單的概念從投資協(xié)定談判領(lǐng)域引入到國內(nèi)經(jīng)濟治理，這是一個重大的制度創(chuàng)新。

實行市場準入負面清單制度對于完善社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大戰(zhàn)略意義，是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用的重要基礎(chǔ)。負面清單制度實施之前，市場主體行為都是需要經(jīng)過批準的。負面清單制度實施之后，只要政府不限制不禁止的領(lǐng)域，市場主體就可以進入。所以，市場準入負面清單制度形式上看似簡單，但背后是傳統(tǒng)政府管理模式的一個重大轉(zhuǎn)變。這有利于構(gòu)建市場開放公平、規(guī)范有序，企業(yè)自主決策、平等競爭的市場準入管理新體制，落實市場主體自主權(quán)和激發(fā)市場活力；有利于明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，促進政府運用法治思維和法治方式加強市場監(jiān)管；有利于加快建立與國際通行規(guī)則接軌的現(xiàn)代市場體系，營造法治化的營商環(huán)境。

關(guān)鍵是“放”和“改”

實行市場準入負面清單制度，從過去幾乎所有行為都要經(jīng)過政府審批才能進入實施，變成只要非限制、非禁止領(lǐng)域都可以自行進入實施，實際上就是政府向市場主體放權(quán)，所以，實行市場準入負面清單制度的核心是“放”。傳統(tǒng)的體制機制中政府職能界定不清晰，實質(zhì)上造成了政府職能的錯位和越位，該管的沒管好、不該管的又管太多。清單制度的實施要向市場主體放權(quán)、向基層政府放權(quán)。但同時要注意到，“放”本身是一個系統(tǒng)工程，要想“放”到位、“放”得好，仍需要一系列的制度保障。

因此，“放”要與“改”相結(jié)合。一方面是從根本上改變市場準入的管理方式。長期來我們在行政審批制度上進行了諸多的探索改革，包括審批制、核準制、注冊制、備案制等等，在審批方式、程序、條件等方面進行了創(chuàng)新改進，但“審批”的核心基礎(chǔ)并沒有改變。而市場準入負面清單制度及其相關(guān)改革的實施，要從根本上改變傳統(tǒng)的準入模式，由行政審批過渡和轉(zhuǎn)變到基本上按條件、按程序準入，而不再審批。目前各地方在此方面的探索也很多，具體包括入網(wǎng)、承諾、公示等等。

另一方面要改變市場準入后的監(jiān)管方式?！胺墙慈搿钡臏嗜肽Ｊ较?，需要強有力的監(jiān)管保障，否則將造成“一放就亂”的不利局面。要改變以往“執(zhí)法大檢查”式的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，加快建立完整的監(jiān)管體系，實現(xiàn)以信用為核心的基于大數(shù)據(jù)的新型監(jiān)管制度，包括“雙隨機”的抽查制度、黑紅名單制度、信用輔導(dǎo)制度、守信激勵和失信聯(lián)合懲戒制度以及依法追責(zé)制度等等。

需厘清若干關(guān)系

市場準入負面清單與現(xiàn)行法律法規(guī)的關(guān)系。負面清單應(yīng)該是現(xiàn)行法律法規(guī)中所有涉及到市場準入的條目，經(jīng)過合理性審查，進行修改和刪減后的一個梳理和匯總。對于一些地方特有的法規(guī)規(guī)定，應(yīng)考慮以“地方解釋版”或“地方說明版”來體現(xiàn)。

市場準入負面清單與行政審批事項的關(guān)系。負面清單與行政審批事項應(yīng)該一一對應(yīng)，負面清單內(nèi)的行政審批措施必須包含在行政審批事項中，行政審批事項中涉及市場準入的也必須體現(xiàn)在負面清單中，只有這樣才能實現(xiàn)負面清單外“法無禁止即可為”。

市場準入負面清單與其他負面清單的關(guān)系。市場準入負面清單應(yīng)該是最高層次的負面清單，其他負面清單只是市場準入負面清單里某些專業(yè)領(lǐng)域的延伸和具體化，專項負面清單要在市場準入負面清單里都能找到相關(guān)依據(jù)。比如重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單、外商投資負面清單等等。

市場準入負面清單與一般性管理措施以及從業(yè)資質(zhì)的關(guān)系。負面清單只列入涉及到市場準入的相關(guān)內(nèi)容，對非市場準入類的行為性的限制性和禁止性規(guī)定不應(yīng)列入清單。要區(qū)分開從業(yè)資質(zhì)認定和從業(yè)準入，涉及到從業(yè)準入的應(yīng)該列入清單，屬于從業(yè)資質(zhì)認定不應(yīng)列入清單。

如何保持市場準入負面清單的穩(wěn)定性、連續(xù)性和動態(tài)性。負面清單一定要有穩(wěn)定性，這樣才能給市場主體一個穩(wěn)定的預(yù)期。同時，它還要有一定的動態(tài)性，因為當前的行政審批制度在不斷改革，這意味著行政審批事項和其他目錄也在相應(yīng)地變化?；蚩刹扇∫荒旯家淮文夸?，期間若有更改則服從新規(guī)定的辦法實施。

幾點建議

浙江是全國第二批十一個市場準入負面清單制度改革試點之一，目前已經(jīng)形成《浙江省開展市場準入負面清單制度改革試點總體方案》。浙江實行市場準入負面清單制度要在實踐過程中不斷試錯改錯，逐步完善。同時注重與當前實施的重大改革制度協(xié)調(diào)推進。

一是根據(jù)浙江地域特點、發(fā)展實際以及地方法規(guī)規(guī)定，對《市場準入負面清單草案（試點版）》進行適當增刪和修改，形成符合浙江發(fā)展實際的“浙江說明版”。做好市場準入負面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《政府核準的投資項目目錄》以及依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的市場準入管理事項的銜接。調(diào)整完善市場準入相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章以及文件體系。

二是與行政審批制度改革同步推進。建立健全與市場準入負面清單制度相適應(yīng)的商事登記制度，提高負面清單之外準入事項的便利化。大力推行以準入標準替代審批的企業(yè)投資項目承諾制改革，將項目管理重心由事前審批向事前定標準、事中管達標、事后管信用、全程重服務(wù)轉(zhuǎn)變。推進行政審批標準化管理，爭取對負面清單中的限制準入類事項逐一編制《行政審批服務(wù)指南》。推進涉政中介機構(gòu)改革，編制行政審批事項中介服務(wù)事項清單，制定中介服務(wù)規(guī)則和標準。

三是與建立新型綜合監(jiān)管體系同步推進。推進社會信用體系建設(shè)和應(yīng)用，建立完善公共信用評價模型。建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒“紅黑名單”制度，形成以“紅黑名單”為重點的信用聯(lián)合獎懲協(xié)同機制。加快建立起省、市、縣（市、區(qū)）三級和部門間的信用信息共享共用機制。同時優(yōu)化對準入后市場行為的監(jiān)管，確保市場準入負面清單以外的事項放得開、管得住。對易出現(xiàn)風(fēng)險的重點行業(yè)、重點領(lǐng)域加強風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警，提升協(xié)同監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)管水平。