淺淡中山市“三舊”改造工作及其對(duì)城市發(fā)展的積極作用

何俊毅

摘要：經(jīng)過多年的發(fā)展建設(shè)，中山市已難以獲得增量建設(shè)用地，目前已進(jìn)入“向存量用地要增量空間”的發(fā)展階段，“三舊”改造將成為未來城市發(fā)展的主要方式。為了盤活城市土地資源，給城市提供更多發(fā)展空間，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，中山市修編了“三舊”改造（城市更新）專項(xiàng)規(guī)劃和出臺(tái)了“三舊”改造的相關(guān)政策，啟動(dòng)“三舊”改造工作。本篇文章主要從中山市“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃及相關(guān)政策進(jìn)行分析，淺談中山市“三舊”改造工作對(duì)城市發(fā)展的積極作用。

關(guān)鍵詞：土地資源；“三舊”改造；積極作用

1、前言

為了破解土地資源緊張的困境、激活存量用地的二次開發(fā)動(dòng)力，廣東省在總結(jié)省內(nèi)廣州、佛山、東莞等先發(fā)區(qū)域城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見（粵府〔2009〕78號(hào)）》、《關(guān)于報(bào)送〈廣東省城市“三舊”改造規(guī)劃及年度實(shí)施計(jì)劃編制要點(diǎn)（試行）〉的函（粵建復(fù)函〔2009〕14號(hào)）》、《廣東省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作的通知》[1]等文件，在全省范圍內(nèi)開展以舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造為主要內(nèi)容的“三舊”改造工作。

為了深入推進(jìn)中山市“三舊”改造工作開展，中山市修編了《中山市“三舊”改造（城市更新）專項(xiàng)規(guī)劃修編（2017-2020）》和擬訂了《中山市“三舊”改造實(shí)施辦法》、《中山市舊城鎮(zhèn)全面改造實(shí)施細(xì)則（試行）》、《中山市舊廠房全面改造實(shí)施細(xì)則（試行》，《中山市舊村莊全面改造實(shí)施細(xì)則（試行》的“1+3”政策體系，通過實(shí)施激勵(lì)市場(chǎng)的改造政策，激發(fā)市場(chǎng)改造活力，積極推進(jìn)改造工作[2]。

2、淺談《中山市“三舊”改造（城市更新）專項(xiàng)規(guī)劃修編（2017-2020）》

《中山市“三舊”改造（城市更新）專項(xiàng)規(guī)劃修編（2017-2020）》為指導(dǎo)和統(tǒng)籌中山市“三舊”改造工作的綱領(lǐng)性文件，與頂層設(shè)計(jì)對(duì)接，從全局入手統(tǒng)領(lǐng)與規(guī)范各項(xiàng)更新行為。借助全市及各鎮(zhèn)（區(qū)）“三舊”改造（城市更新）專項(xiàng)規(guī)劃的編制，可為城市更新工作的持續(xù)開展作出戰(zhàn)略性指導(dǎo)。主要內(nèi)容包括現(xiàn)狀分析解讀、盤查改造資源、確定改造區(qū)域、明確改造指引、劃定管控分區(qū)、提出城市設(shè)計(jì)管控指引、統(tǒng)籌公共設(shè)施、劃定更新片區(qū)、分期實(shí)施建議、編制更新單元管控圖則等。其重點(diǎn)集中在以下幾方面：

2.1改造區(qū)域劃定

通過規(guī)劃和現(xiàn)狀的對(duì)比，重點(diǎn)梳理舊村、舊廠、舊城鎮(zhèn)三類用地空間，判斷城市更新主要的潛在用地資源，評(píng)估需要重點(diǎn)改造的地區(qū)；通過政府改造計(jì)劃，明確對(duì)“三舊”改造空間分布以及年度計(jì)劃整體導(dǎo)向，改變以往自下而上的無序、散亂改造困局，引領(lǐng)三舊改造走向政府統(tǒng)籌、全局引導(dǎo)、上下結(jié)合；引導(dǎo)市場(chǎng)按需要進(jìn)行集聚化改造，利用市場(chǎng)的力量完成城市的發(fā)展及更新。

2.2劃定管控分區(qū)

劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展鼓勵(lì)區(qū)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)區(qū)、歷史文化及特色保護(hù)區(qū)、功能提升與完善區(qū)、戰(zhàn)略統(tǒng)籌區(qū)，對(duì)各管控分區(qū)提出管控要求，進(jìn)行差別化的空間管制。

2.3公共用地統(tǒng)籌

通過評(píng)估現(xiàn)狀，確定緊缺的公共設(shè)施類型；通過評(píng)估規(guī)劃，明確難于實(shí)施的公共設(shè)施項(xiàng)目；然后根據(jù)現(xiàn)狀及規(guī)劃評(píng)估，確定需要重點(diǎn)完善的公共設(shè)施類型，“拆三留一”用地須優(yōu)先安排上述公共設(shè)施。

《中山市“三舊”改造（城市更新）專項(xiàng)規(guī)劃修編（2017-2020）》為全市的“三舊”改造的試點(diǎn)工作的順利開展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且理順了各層級(jí)規(guī)劃關(guān)系，明確相關(guān)規(guī)劃管控要求，做出了戰(zhàn)略性指引，對(duì)城市未來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保護(hù)城市發(fā)展底線、持續(xù)改善人居環(huán)境，具有積極的意義。

3、“1+3”政策體系解讀

2018年，中山市擬訂了《中山市“三舊”改造實(shí)施辦法》、《中山市舊城鎮(zhèn)全面改造實(shí)施細(xì)則（試行）》、《中山市舊廠房全面改造實(shí)施細(xì)則（試行》，《中山市舊村莊全面改造實(shí)施細(xì)則（試行》的“1+3”政策體系。通過對(duì)中山市政府公布的“1+3”政策體系進(jìn)行全面梳理，其重點(diǎn)主要有以下幾方面：

3.1簡(jiǎn)化流程，下放事權(quán)提高效率，降低制度性成本

調(diào)整優(yōu)化“三舊”項(xiàng)目審批流程，簡(jiǎn)省部分申報(bào)審批材料，對(duì)年度實(shí)施計(jì)劃和改造方案等實(shí)行并聯(lián)審批。立項(xiàng)、規(guī)劃、用地、建設(shè)等全部納入“綠色通道”；除改造單元規(guī)劃（涉及控規(guī)調(diào)整的情形）和全面改造項(xiàng)目改造方案外，其它事項(xiàng)全部由鎮(zhèn)區(qū)審批，提高了“三舊”項(xiàng)目審批效率。

3.2容積率異地補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)按片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃或項(xiàng)目單元規(guī)劃實(shí)施不能平衡利益的“三舊”改造項(xiàng)目，可采取在城鎮(zhèn)新規(guī)劃建設(shè)區(qū)申請(qǐng)容積率異地補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)與“三舊”改造項(xiàng)目間利益平衡。

3.3細(xì)化與完善改造工作流程

明確項(xiàng)目意愿調(diào)查、申報(bào)主體確認(rèn)、項(xiàng)目預(yù)備庫建立、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件獲取及后續(xù)審批報(bào)建工作的具體流程和要求，對(duì)工作的開展做出了詳細(xì)的規(guī)定，便于指導(dǎo)屬地區(qū)鎮(zhèn)開展相關(guān)工作。

4、“三舊”改造對(duì)城市發(fā)展的積極作用

“三舊”改造是實(shí)現(xiàn)完善公服設(shè)施、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提升城市形象的重要手段和實(shí)施途徑，應(yīng)將“三舊”改造與優(yōu)化人居環(huán)境、改善城市面貌、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、落實(shí)公益設(shè)施、完善城市職能等結(jié)合起來?！叭f”改造對(duì)城市發(fā)展建設(shè)具有積極作用，主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

4.1開展城鎮(zhèn)更新改造，改善城市品質(zhì)

對(duì)城鎮(zhèn)改造區(qū)內(nèi)的用地實(shí)行挖潛后，對(duì)低效用地進(jìn)行更新改造，同時(shí)對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合整治，提升城市功能及環(huán)境品質(zhì)，改善人民生活質(zhì)量。

4.2引導(dǎo)舊村莊改造，改善村居環(huán)境

對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一布局、集中建設(shè)，改善村莊人居環(huán)境、節(jié)約利用土地。明確劃分村莊邊界，控制建設(shè)用地規(guī)模，通過整合舊村居，對(duì)“空心村”實(shí)行遷村并點(diǎn)，改善村民居住環(huán)境。

4.3落實(shí)舊廠房改造，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

借助對(duì)老舊工業(yè)區(qū)的更新，營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)平臺(tái)、完善各類生產(chǎn)服務(wù)功能，為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造條件、保障產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的更新發(fā)展，通過對(duì)淘汰類、禁止類及落后產(chǎn)業(yè)進(jìn)行更新，為城市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的引入提供空間載體，并對(duì)現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行整合，提高產(chǎn)業(yè)集聚程度，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)

5、結(jié)束語

目前，中山市“三舊”改造工作處于起步階段。制度建設(shè)、規(guī)范管理等一系列工作機(jī)制還不夠完善；規(guī)劃實(shí)踐中碰到的技術(shù)、程序的障礙仍需一個(gè)個(gè)去克服，前進(jìn)的道路需城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者攜手共進(jìn)一步步向前探索，未來應(yīng)借鑒省內(nèi)其他城市的成功經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合市內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀，繼續(xù)完善“三舊”改造的更新體制，使城市發(fā)展走上集約、和諧、高效的可持續(xù)發(fā)展道路。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊廉；袁奇峰；珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區(qū)聯(lián)滘地區(qū)為例[J]；城市規(guī)劃學(xué)刊；2010年02期.

[2]劉云剛；黃思騏；袁媛；“三舊”改造政策分析——以東莞市為例[J]；城市觀察；2011年02期.

（作者單位：中山市規(guī)劃設(shè)計(jì)院）