論試土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的關(guān)系

盧艷坤

摘要：在我國的特殊國情下，土地的規(guī)則與土地的管理的職能是分開的，那么城鄉(xiāng)的建設就同時面對著土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的雙重管理。土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)則實施其核心都是對土地的管理，但是由于起步不同，兩者各有特點。城鄉(xiāng)規(guī)劃起步較早，伴隨著幾十年的城鄉(xiāng)建設過程而不斷成長起來，不論是專業(yè)的指導理論還是實踐經(jīng)驗都十分地豐富翔實；但是土地規(guī)劃管理則是近幾年才興起的一個概念，其主要的思想就是要在保證建設用地的前提下，保護耕地，因此最近幾年土地規(guī)劃管理也越來越受到政府的重視。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)規(guī)劃實施；關(guān)系；探討分析

伴隨著社會主義國家國民經(jīng)濟建設事業(yè)的快速穩(wěn)定持續(xù)深入發(fā)展，以及城市化建設事業(yè)歷史實踐進程的深入組織推進。近年來我國接連有較大數(shù)量規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力要素轉(zhuǎn)移進入城市，在一定歷史時期之內(nèi)給我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設事業(yè)的歷史性實踐發(fā)揮演化進程造成了顯著且深刻的影響變革。在我國城市民眾和鄉(xiāng)村民眾基礎(chǔ)性物質(zhì)生活條件的相互差距水平日漸縮短的歷史背景之下，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設發(fā)展實踐過程中的土地資源要素占有數(shù)量和供給數(shù)量規(guī)模相對短缺問題，逐步引起了相關(guān)事業(yè)領(lǐng)域基礎(chǔ)性理論研究工作人員的持續(xù)密切關(guān)注，造成了較為深遠的實踐性影響干預效應。在上述歷史性實踐發(fā)展演進背景之下，切實做好城鄉(xiāng)建設規(guī)劃實踐工作過程中的土地資源要素應用方案規(guī)劃活動，對于保障和支持我國城鄉(xiāng)土地資源要素高效且充分地實現(xiàn)最優(yōu)化的技術(shù)應用效果，提升我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會建設事業(yè)的綜合性組織開展水平，具備不容忽視的支持保障作用。

1、實施土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性

土地是每一個國家的重要資源和財產(chǎn)，是每一個公民所生活的地方，也是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，對土地資源的合理利用是每一個國家都在認真謀劃的事情，同時隨著世界人口的不斷增長，各國對于土地資源管理的要求也越來越高。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國一項重點關(guān)注的經(jīng)濟發(fā)展建設，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃建設能夠使國家各地都能夠?qū)崿F(xiàn)均衡的發(fā)展，從而提高國家的整體經(jīng)濟水平，改善農(nóng)村人的居環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

2、土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施間的關(guān)系

2.1以土地管理為核心，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學發(fā)展

土地規(guī)劃管理必須以土地管理為核心，土地規(guī)劃它是對一定轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、利用、整治，保護在時間和空間上所做的總體的、戰(zhàn)略的部署和安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃是根據(jù)一定時期城鄉(xiāng)的社會經(jīng)濟發(fā)展目標為確定其發(fā)展的性質(zhì)、規(guī)模和方向，合理利用土地，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設空間的功能以及各項建設所做的的綜合部署和全面安排。兩個規(guī)劃既有聯(lián)系又有區(qū)別。

2.2新增建設用地計劃與城鎮(zhèn)建設用地有序擴張

建設用地擴張主要有新增建設用地和舊城改造兩種方式。前者是依法將集體、農(nóng)用地通過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收的辦法征為國有建設用地。新增建設用地可優(yōu)先用于中心城鎮(zhèn)建設，適度擴大城鎮(zhèn)規(guī)劃，對大城市、特大城市要采取控制規(guī)模，劃定邊界等措施強化城市規(guī)模管控，在用地方面以舊城改造、提高土地利用為重點，解決城市建設用地需求，使新區(qū)擴張和舊城改造相協(xié)調(diào)，落實最嚴格的耕地保護制度，按照“控制總量、減少增量、盤活存量、集約節(jié)約、提高效率”為總要求，強化用量管制，嚴格規(guī)劃管理，有序擴張城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。

2.3拓展土地規(guī)劃深度

由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理屬于兩個不同管理部門，往往在規(guī)劃編制、實施、建設、管理中存在不一致、不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不銜接等問題。因此，要注重加強對土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃間的互動溝通，將土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃融合起來加快推進、多規(guī)合一、改革步伐，實現(xiàn)對土地結(jié)構(gòu)的均衡分配，保障城鄉(xiāng)空間的有序增長。

3、促進土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施和諧發(fā)展的策略探討

3.1拓寬土地規(guī)劃深度，提高土地管理工作的科學性和可操作性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實施提供可靠依據(jù)

有關(guān)部門在進行土地規(guī)劃時，應摒棄過去傳統(tǒng)的靜態(tài)定性分析法，采用GIS等先進的科學分析手法，對地方土地資源的各種數(shù)據(jù)進行全面的收集、整理和分析，深入了解土地的人文、自然特性以及生態(tài)環(huán)境影響，及時發(fā)現(xiàn)盲目擴張建設項目、農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設不到位、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等情況，從而減少土地利用不合理情況的發(fā)生。為土地規(guī)劃管理明晰目標，規(guī)避不斷修改而浪費的人力物力。

3.2轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴肅性和可持續(xù)性，為城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化利用提供實施路徑

地方政府應提高發(fā)展的科學性，切實轉(zhuǎn)變單純追求GDP的政績觀，改變過去單純依靠“賣地”拉動地方經(jīng)濟增長的局面。以增強城市發(fā)展可持續(xù)性為出發(fā)點，在適度放緩城市建設用地擴張速度的基礎(chǔ)上，按照土地規(guī)劃中確定的城市建設用地規(guī)模指標，對城市建設用地的規(guī)模增長進行充分論證；以促進城市長遠發(fā)展為原則，提高人民群眾生活質(zhì)量為主旨，對各種性質(zhì)用地做出合理的安排，在發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對優(yōu)化城市功能布局作用的同時，對市郊農(nóng)用土地的利用作出規(guī)范化處理，優(yōu)化土地資源的集約利用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.3構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，提高公眾參與力度，為土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障

針對主管部門，工作思路、工作方法等方面存在的諸多差異，政府應著力加強優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)土地管理部門及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的權(quán)利、職責，全面規(guī)范有關(guān)規(guī)劃中的編制審批、編制內(nèi)容，針對兩規(guī)劃都涉及的城市人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)、建設用地面積等方面內(nèi)容，在規(guī)劃研究初期階段可合并設置專業(yè)工作小組，有效規(guī)避因兩方重復勞動而造成的偏差問題，從根本上增加兩方工作的協(xié)調(diào)融合度。另外，為了體現(xiàn)土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的公益性，保障人民的權(quán)益，暢通多類公眾參與機制，形成了專家論證、群眾建議、媒體監(jiān)督等多元化公眾參與平臺，以此把土地規(guī)劃管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃實施工作中的各類矛盾沖突降低到到最低程度，避免了以往工作中后期“突發(fā)”的各類問題，突出了了土地規(guī)劃管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施工作的民生性，提高了兩方工作的可操作性。

4、結(jié)束語

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實施是密不可分的，兩者都為合理利用土地資源、搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，從而促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。但從發(fā)展現(xiàn)狀來看，還面臨著因主管部門、工作思路等方面差異，造成的兩者難以協(xié)調(diào)、工作難以推進等諸多問題，相關(guān)政府部門應重拳出擊，從“拓寬土地規(guī)劃深度，提高土地管理工作的科學性和可操作性，為城鄉(xiāng)規(guī)劃實施提供可靠依據(jù)；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。

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（作者單位：遼寧省交通規(guī)劃設計院有限責任公司）