行政法第88號指導(dǎo)案例評估報告

陳昱陽

摘要：最高人民法院所發(fā)布的指導(dǎo)性案件，其有效地反映了司法公正和司法效率，實現(xiàn)了法律效力和社會效果的有機統(tǒng)一，對統(tǒng)一司法尺度、提高審判質(zhì)量和效率、發(fā)揮了積極作用。本文中行政法第88號指導(dǎo)案例的重心指向了行政行為的程序問題，行政程序正當是行政機關(guān)在執(zhí)法過程中必須予以重視的內(nèi)容。程序正當關(guān)系到行政行為的效率、法律權(quán)威以及司法公正，該指導(dǎo)案例的發(fā)布肯定了程序正當原則在司法實踐中的重要性。

關(guān)鍵詞：行政行為 ?程序正當 ?司法公正

本文基于最高法院于2017年11月24日發(fā)布的第88號行政指導(dǎo)案例，具體案例如下：1994年12月12日，四川省簡陽市人民政府以通告的形式對市區(qū)內(nèi)客運三輪車實行配額管理。1996年，簡陽市政府向人力客運三輪車（240輛）收取每人3500元的費用。同年11月，其又向其中161名經(jīng)營者收取2000元的使用費。自此，開始實行管理權(quán)的有償使用，有關(guān)部門還收取了對于401名客運人力三輪車的相關(guān)費用。1999年，簡陽市政府對于其中已經(jīng)有償使用滿兩年的客運人力三輪車發(fā)布了《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營運秩序的公告》和《關(guān)于整頓城區(qū)小型車輛營運秩序的補充公告》其中，要求已經(jīng)繳納過費用并取得相關(guān)權(quán)利的的經(jīng)營者在規(guī)定的時間內(nèi)必須重新登記。同時補充公告還要求審核并獲得管理權(quán)的注冊人應(yīng)按照8000元的標準支付每輛車的運營費用（根據(jù)《公告》第6條規(guī)定的每輛車標準7200元） 。經(jīng)營者稱，該市政府所發(fā)布的公告其中第六條和補充公告第二條的內(nèi)容構(gòu)成重復(fù)收費，對他們的合法經(jīng)營權(quán)造成了嚴重侵害，就依法提起行政訴訟，要求撤銷簡陽市政府上述“公告”和“補充公告”。經(jīng)過再審，最高人民法院作出（2016年）最后認定簡陽市政府的行政行為違法。

關(guān)于這個案例，我們可以其爭議的焦點展開討論：

1.被起訴的行政訴訟是否合法。首先從做出該行為的主體來看，根據(jù)《四川省道路運輸管理條例》第24條第五條的規(guī)定，簡陽市政府作為一級市政府，有權(quán)規(guī)定其管轄范圍內(nèi)的運輸經(jīng)營權(quán)，并有權(quán)發(fā)布公告和補充公告。此外，從法律規(guī)定我們可以得知，《公告》和《補充公告》要求已經(jīng)擁有合法許可證的客運三輪車經(jīng)營者按照不同標準支付經(jīng)營權(quán)和使用費。最后，從行政行為程序的角度出發(fā)。四川省交通廳制定的《四川省小型車輛客運管理條例》第8條規(guī)定，當?shù)卣梢耘鷾适褂媒?jīng)營許可證進行付費使用。但是，這個期限不能超過兩年，而1996年乘客人力三輪車經(jīng)營者支付的費用確實將于1999年到期。但事實是客運人力三輪車經(jīng)營者不知道他們?nèi)〉玫墓芾頇?quán)只有兩年。由于行政機關(guān)的過錯，其知情權(quán)喪失。因此，行政行為在程序上是非法的。被告的行為是收取獲得法律許可的三輪車經(jīng)營者支付的使用費，使他們繼續(xù)享有經(jīng)營權(quán)并獲得客運人力三輪車經(jīng)營的權(quán)利，而客運人力三輪車經(jīng)營者們所享有的的權(quán)利也通過了1996年的政府行政許可，政府的兩個行為之間存在繼承和連接的關(guān)系。在行政許可予以頒布后，行政機關(guān)有義務(wù)告知客運人力三輪車經(jīng)營者，乘客三輪車經(jīng)營者獲得的經(jīng)營期限為兩年，權(quán)利在兩年后終止。正是由于行政機關(guān)的不作為，才致使后一個行政行為無法得到有效和恰當?shù)膱?zhí)行，從中可以看出，被投訴的行政行為在程序上是不恰當?shù)摹?/p>

2.所取得的經(jīng)營權(quán)的期限問題。在訴訟過程中，作為原告的人力三輪車經(jīng)營者認為，由于行政機關(guān)沒有告知他們所取得的管理權(quán)限僅僅只有兩年，因此經(jīng)營權(quán)不應(yīng)受到兩年限制的限制。法律規(guī)定行政許可有一個法定期限，如果由于行政機關(guān)不作為而沒有告知相對人法定期間就推定權(quán)利的期限不受限制，很顯然這一推定是不能成立的。這種做法會導(dǎo)致法律失去權(quán)威和制度的混亂。最高人民法院不支持這一主張是正確的，這也是在提醒我們必須在取得行政許可的同時就要及時明確我們的權(quán)利，并依法正確行使我們的權(quán)利，所以我們一定不能夠大意并心存僥幸。

3.該行政行為是否應(yīng)該被撤銷。從上述討論可以看出，被告人的不當行政程序?qū)儆诜欠ㄐ姓袨椤８鶕?jù)一般規(guī)定，應(yīng)撤銷非法的法律行政行為。簡陽市政府對城市管轄區(qū)內(nèi)的人力三輪車進行了配額管理，這是由于城市建設(shè)的需要，是規(guī)范城市發(fā)展的必要手段。從行政行為實施后的實際結(jié)果來看，確實取得了良好的效果，對城市管理產(chǎn)生了積極影響，滿足了公共利益的需要?！缎姓V訟法》規(guī)定，行政行為發(fā)生下列情形之一的，人民法院應(yīng)當對違法行為予以確認，但不得撤銷行政行為：（一）行政行為依法撤銷，但撤銷會給國家利益和社會公共利益造成重大損失的;根據(jù)被起訴的行政行為的實際效力和效力，它符合上述法律的規(guī)定。如果撤銷被告行政行為具有不利影響，則應(yīng)確認行政行為的有效性。最高人民法院雖然最后認定了該行政行為的違法性，但考慮到社會的公共利益等多種因素，并未依法撤銷的決定合情合理。

作為我國最高人民法院所發(fā)布的指導(dǎo)性案件，有效地反映了司法公正和司法效率，實現(xiàn)了法律效力和社會效果的有機統(tǒng)一，可以充分發(fā)揮其指導(dǎo)、示范和規(guī)范功能。同時，它的典型意義還在于對行政機關(guān)應(yīng)當遵循正當程序以及人民法院在審理行政案件時要注重公私利益的平衡做出了更進一步的明確規(guī)定。一方面，程序正義是明顯的正義，行政機關(guān)在采取行政行為時應(yīng)當執(zhí)行適當?shù)男姓绦虿⒙男芯唧w的通知義務(wù)。程序正當是法治政府的核心原則之一，行政機關(guān)有義務(wù)告知行政許可的期限。同時它有助于監(jiān)督和控制許可事項，保護行政相對人的權(quán)利，避免這種行為的發(fā)生。因為行政機關(guān)對于通知義務(wù)的遲延履行，行政相對人誤以為行政許可沒有時間限制，并且已經(jīng)上訴20年，引起了許多群眾請愿。該案件成功地對行政執(zhí)法程序進行司法監(jiān)督，促進了行政機關(guān)公正嚴謹執(zhí)法。在這種情況下，法院做了大量的協(xié)調(diào)工作，解決了多年來形成的行政機關(guān)和行政相對人之間的矛盾，為案件的妥善解決奠定了良好的基礎(chǔ)。城市環(huán)境和交通秩序顯著改善，各方的權(quán)益也得到了糾正。該市政府副市長在出庭時，明確表示會尊重法院的判決，突出了責任政府的意識，并讓公眾看到了政府的責任。審判過程中，法院不僅審查和確認了被告行政行為的合法性，還注意到了已形成的社會公共利益，確保了公共利益與個人利益的平衡，該案實現(xiàn)了社會效果和法律效力的統(tǒng)一，為類似案件提供了很好的經(jīng)驗。