地方分權(quán)的底線

邸驪

摘 要：分權(quán)的圖譜上存在著兩個(gè)端點(diǎn)：一端是完全的中央集權(quán)，另一端是完全的地方分權(quán)，一端是政府的大包大攬，一端是無(wú)政府的混亂狀態(tài)。在實(shí)踐中，幾乎沒(méi)有任何一個(gè)政府選擇站在兩個(gè)極端，即使是蘇聯(lián)時(shí)代的高度的中央集權(quán)，即使是邦聯(lián)體制，也沒(méi)有站在極端。換句話說(shuō)，就是哪端多哪端少的問(wèn)題。究竟是集權(quán)多一點(diǎn)還是分權(quán)多一點(diǎn)，觀點(diǎn)不一。本文通過(guò)對(duì)不同觀點(diǎn)的分析，表明影響分權(quán)的因素，闡明分權(quán)的底線究竟在哪里。

關(guān)鍵詞：集權(quán);分權(quán);底線

一、導(dǎo)論

不論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，在看到之前由于高度集權(quán)所產(chǎn)生的問(wèn)題后，都高舉分權(quán)的旗幟，現(xiàn)如今分權(quán)已經(jīng)成為大勢(shì)所趨，意在下放權(quán)力，恢復(fù)地方活性，多數(shù)學(xué)者也在闡述分權(quán)帶來(lái)的好處，但正如集權(quán)一樣，如果過(guò)度，會(huì)引來(lái)相關(guān)問(wèn)題，分權(quán)如果沒(méi)有下限，是否也會(huì)產(chǎn)生相關(guān)問(wèn)題，也是值得研究的。

本文探究關(guān)于分權(quán)問(wèn)題的研究論文，回顧集權(quán)與分權(quán)的歷史過(guò)程，闡述分權(quán)的利弊，分析分權(quán)的影響因素，意在對(duì)地方分權(quán)問(wèn)題作出更清晰的表達(dá)。

二、集權(quán)與分權(quán)的歷史過(guò)程

任何一個(gè)國(guó)家都面臨的問(wèn)題就是中央集權(quán)與地方分權(quán)的問(wèn)題，也就是縱向的權(quán)力劃分問(wèn)題，究竟應(yīng)該如何劃，劃多少，沒(méi)有統(tǒng)一的意見，也沒(méi)有固定的模式，從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)也進(jìn)行了很多探索。

新中國(guó)成立后，面臨的問(wèn)題之一就是中央與地方關(guān)系問(wèn)題，中國(guó)當(dāng)時(shí)全面移植蘇聯(lián)模式，實(shí)行的是中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。到了1955年，中央集權(quán)的體制所產(chǎn)生的弊端也慢慢體現(xiàn)出來(lái)，地方領(lǐng)導(dǎo)紛紛向毛澤東反映中央的管理過(guò)死，要求向地方放權(quán)，自此，毛澤東也一直對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行思考，便有了《論十大關(guān)系》的講話，講話中強(qiáng)調(diào)，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多，也就是“兩個(gè)積極性原則”，也就是從1956年開始，中央開始著手研究經(jīng)濟(jì)體制的改革問(wèn)題，重點(diǎn)是調(diào)整中央與地方關(guān)系，向地方下放權(quán)力。在后期的實(shí)踐過(guò)程中，毛澤東更是強(qiáng)調(diào)向地方下放權(quán)力的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

改革開放以后，有其是在最先改革的地區(qū)，地方性權(quán)力更是比普通省市更大，即使是在那時(shí)，鄧小平也在強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威，強(qiáng)調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對(duì)策”。即使是在如今分權(quán)較大的時(shí)代，也是以集權(quán)為前提的，也就是說(shuō)，分權(quán)必須建立在相對(duì)穩(wěn)定的政治關(guān)系之上。

不論是建國(guó)初期，還是改革開放到如今，分權(quán)呼聲越來(lái)越高的同時(shí)，集權(quán)呼聲也并不減弱，這說(shuō)明，中央集權(quán)、地方分權(quán)從來(lái)不是單一的，沒(méi)有任何一個(gè)政府是站在圖譜的極端，沒(méi)有以集權(quán)作為基礎(chǔ)的分權(quán)就是一盤散沙，沒(méi)有以分權(quán)做為配套的集權(quán)體制也就談不上集權(quán)。因此，如同集權(quán)有上限一樣，分權(quán)也是具有下限的。集權(quán)、分權(quán)之間是有界限的，權(quán)力不能過(guò)于集中，也不能過(guò)于分散。

三、集權(quán)、分權(quán)各有利弊

早期大家對(duì)集權(quán)的呼聲非常高，因?yàn)榧瘷?quán)有自己的裨益，比如集中力量辦大事，尤其對(duì)于中國(guó)這樣的泱泱大國(guó)來(lái)說(shuō)，中央集權(quán)可以在最短時(shí)間內(nèi)集中全國(guó)的人力、物力、財(cái)力，這一點(diǎn)在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)最為顯著，比如2003年全國(guó)爆發(fā)的非典、2008年汶川大地震，都很好地印證了這一點(diǎn)。再者就是中央的政策、方針能夠更好地下達(dá)、落實(shí)到地方。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地發(fā)展，各國(guó)在實(shí)踐中也不斷認(rèn)識(shí)到集權(quán)自身也有弊端，也有其上限，于是“分權(quán)”的呼聲愈來(lái)愈高，那么，冷靜下來(lái)思考，分權(quán)的益處又在哪里呢？其一，分權(quán)可以緩解中央的財(cái)政壓力，對(duì)于有些管理事項(xiàng)下放到地方，地方承擔(dān)起公共管理的職能，對(duì)于中央來(lái)說(shuō)無(wú)疑是很好地緩沖。其二，有利于發(fā)揮地方官員的信息優(yōu)勢(shì)，中國(guó)幅員遼闊，對(duì)于越來(lái)越低的行政單位的更細(xì)小的事情，很難做到全面掌握，缺乏對(duì)相關(guān)信息的全面掌握，與中央相比，地方的信息優(yōu)勢(shì)就很明顯了。其三，分權(quán)可以促使地方更好地建設(shè)職能政府、服務(wù)型政府。將權(quán)力下放，使得地方政府蒙混過(guò)關(guān)的可能性降低，不能不承擔(dān)責(zé)任。

然而凡是都有兩面性，不管是集權(quán)還是分權(quán)都有其弊端，如果只有利而沒(méi)有弊，那世界上就沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家會(huì)站在兩個(gè)端點(diǎn)的中間地帶了。高度的中央集權(quán)意味著地方的權(quán)力將會(huì)很小，限制了地方發(fā)展的活性，久而久之必會(huì)限制發(fā)展;過(guò)度的地方分權(quán)只會(huì)導(dǎo)致一盤散沙，中央不像中央，地方更像分權(quán)而治。因此，我贊同如今的觀點(diǎn)：集權(quán)有其上限，分權(quán)也有其下限，我們應(yīng)該在中間找一個(gè)平衡點(diǎn)來(lái)支撐，用毛澤東的話來(lái)說(shuō)，就是有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。更細(xì)化地來(lái)說(shuō)，集權(quán)與分權(quán)，各有利弊，我們應(yīng)該盡可能地使它們發(fā)揮各自最大的優(yōu)點(diǎn)：一項(xiàng)權(quán)力對(duì)于中央來(lái)說(shuō)能更好行使并且對(duì)社會(huì)有益的話，就應(yīng)該講權(quán)力回歸中央，而對(duì)于有些權(quán)力，如果下放到地方，更有利于地方建設(shè)，那么中央就應(yīng)該適時(shí)地簡(jiǎn)政放權(quán)，而不是一味地將權(quán)力抓住不放。那么，應(yīng)該根據(jù)何種規(guī)則來(lái)劃分權(quán)力呢，首先應(yīng)該討論影響地方分權(quán)范圍的制約因素。

四、地方分權(quán)范圍的制約因素

第一，某種公共服務(wù)具有外溢至全社會(huì)的效應(yīng)，那么這項(xiàng)公共服務(wù)應(yīng)該由中央進(jìn)行管理更為合適。地方政府承擔(dān)本行政區(qū)域的管理工作，某種公共服務(wù)的提供可以提高本地的福利，同時(shí)又會(huì)形成全社會(huì)的福利，可以肯定的是，其他地方會(huì)有“搭便車”的想法，也就不會(huì)在自己管理區(qū)域提供此公共服務(wù)，最終的結(jié)果就是沒(méi)有任何一個(gè)地方去提供此項(xiàng)服務(wù)，因?yàn)闆](méi)有人愿意給他人做嫁衣，同樣的道理，沒(méi)有任何一個(gè)地方政府愿意花著自己的財(cái)政，去承擔(dān)自己職責(zé)以外的責(zé)任。這個(gè)時(shí)候，這種公共服務(wù)就應(yīng)該由中央承擔(dān)。

第二，有些事項(xiàng)由中央管理更為合適。中央就是對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理，對(duì)于某些對(duì)全社會(huì)管理的事項(xiàng)，就應(yīng)該由中央承擔(dān)，這樣才能維護(hù)全社會(huì)的秩序與穩(wěn)定。比如宏觀穩(wěn)定的問(wèn)題，宏觀穩(wěn)定的目標(biāo)是高就業(yè)、穩(wěn)物價(jià)，而財(cái)政政策與金融政策是強(qiáng)有力的手段，如果賦予地方政府貨幣發(fā)行權(quán)，每個(gè)地方都會(huì)通過(guò)發(fā)行貨幣來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政赤字，導(dǎo)致的結(jié)果也只是全國(guó)貨幣發(fā)行混亂，物價(jià)暴漲，這與宏觀經(jīng)濟(jì)的目的南轅北轍。所以，有些針對(duì)全社會(huì)管理的事項(xiàng)，不應(yīng)該也不能下放到地方，這是由宏觀經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)決定的。

第三，受制于具體地方的政治因素和環(huán)境因素，放權(quán)不是一句口號(hào)，對(duì)于放權(quán)的具體地方的實(shí)際情況也是需要慎重考察的，對(duì)于沒(méi)有能力接受下放權(quán)力的地方，權(quán)力的下放無(wú)疑是增加了當(dāng)?shù)卣膲毫?，再加上如果地區(qū)發(fā)展情況不同，東部地區(qū)較西部地區(qū)發(fā)達(dá)，如果分權(quán)以后，地方的權(quán)力增多，為本部謀取的福利也就自然而然地增多，就會(huì)出現(xiàn)“用腳投票”的現(xiàn)象出現(xiàn)，所以地方的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境也是地方分權(quán)范圍的限制因素之一。

以上所述也是有關(guān)分權(quán)底線有關(guān)論文研究的較認(rèn)可的觀點(diǎn)，地方分權(quán)的程度究竟是怎樣的，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、固定的、一成不變的標(biāo)準(zhǔn)。這一觀點(diǎn)也是與早期毛澤東的觀點(diǎn)一致的，1958年，毛澤東會(huì)見到訪的英國(guó)元帥蒙哥馬利，回答他關(guān)于治理國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的提問(wèn)時(shí)表達(dá)了這一做法：“我沒(méi)有什么經(jīng)驗(yàn)，就是中央集權(quán)多了，我就下放一點(diǎn)，地方分權(quán)多了，我就收上來(lái)一點(diǎn)”。究竟分權(quán)的底線在哪里，還是要結(jié)合一個(gè)國(guó)家當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行具體的分析。

五、總結(jié)

中央與地方關(guān)系的問(wèn)題，從建國(guó)以來(lái)就是不容忽視的問(wèn)題，尤其對(duì)于中國(guó)這樣幅員遼闊的大國(guó)來(lái)說(shuō)，處理好中央和地方關(guān)系，對(duì)于國(guó)家發(fā)展又是重中之重的。在建國(guó)初期，全國(guó)百?gòu)U待興，我們需要中央政府執(zhí)掌全國(guó)一切事項(xiàng)，迅速恢復(fù)國(guó)家秩序、穩(wěn)定社會(huì)秩序，中央的權(quán)力自然也就多一些了。一五計(jì)劃的實(shí)施，地方政府需要一些權(quán)力來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此分權(quán)也就多一些。接著在建設(shè)社會(huì)主義過(guò)程中出現(xiàn)權(quán)力的過(guò)于下放導(dǎo)致的錯(cuò)誤，也在十一屆三中全會(huì)后得到改正，重新審視中央權(quán)力與地方權(quán)力的關(guān)系，逐漸下放權(quán)力，增加地方的活性，中央和地方兩個(gè)積極性一起抓。再到如今，社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，中央集權(quán)與地方分權(quán)更是不容忽視，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行分析，利用上述所說(shuō)的地方分權(quán)范圍的限制因素，有助于我們更好厘清二者的關(guān)系。不管分權(quán)究竟到何種程度，有一個(gè)原則不能破——必須加強(qiáng)中央的權(quán)威，有中央的集權(quán)，才有分權(quán)的可能，沒(méi)有以集權(quán)作為基礎(chǔ)的分權(quán)就是一盤散沙，沒(méi)有以分權(quán)做為配套的集權(quán)體制也就談不上集權(quán)。