集體建設(shè)用地建公租房問題研究

李艷妮

摘要：隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市發(fā)展帶來的諸多好處吸引了大量的人進入城市，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的城市，驅(qū)動著就業(yè)者基本住房的問題變得格外突出。為緩解城市土地資源緊張以及保障性住房投入資金缺口過大問題，出現(xiàn)了“在集體土地上建公租房”的政策試點。由于目前在我國涉及公租房的法律法規(guī)不健全?；诖藸?，通過剖析公租房的現(xiàn)狀，分析其存在的問題，提出完善在我國集體土地上建立公租房的建議。

關(guān)鍵詞：集體土地;建設(shè)用地使用權(quán);公租房

一、概念界定

根據(jù)《憲法》第10條第2款規(guī)定，一般情況下，農(nóng)村和城市近郊的土地都是集體的，還包括集體分發(fā)給成員建造住房的土地和長期耕作的土地和山地，分別是宅基地、自留地和自留山。我國土地主要有農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種使用方式。其中建設(shè)用地又從所有權(quán)歸屬上被分為國有的和集體的兩種。集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)或者村集體經(jīng)濟組織和村個人投資或籌資，舉行各種非農(nóng)業(yè)設(shè)施所使用的土地。包括宅基地、學(xué)校等。集體建設(shè)用地使用權(quán)是指利用土地進行宅基地、公益性公共設(shè)施和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的建設(shè)和興辦，是農(nóng)民集體和個人實現(xiàn)非農(nóng)生產(chǎn)建設(shè)依法規(guī)使用集體所有的土地的權(quán)利。我國法律對于該項權(quán)利的使用進行了許多的限定，例如，使用的主體一般是本集體及其成員，其他單位、組織和個人需要集體土地建設(shè)的，必需通過征收利用的方式，使集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲泻蟛拍苋〉檬褂脵?quán)進行建設(shè)。

公租房，是指國家提供政策性扶持，社會各種主體運用新建、改建或者其他方法收集住房資源，主要為中低收入群體提供出租居住的一種保障性住房。公租房是我國保障性住房系統(tǒng)中的一個重要齒輪，是完善我國住房供應(yīng)系統(tǒng)的一個重要支撐。

二、集體建設(shè)用地建公租房現(xiàn)狀

在加快發(fā)展公共租賃住房的過程中，一些城市為了解決保障性住房建設(shè)的資金和土地缺口，出現(xiàn)了在集體建設(shè)用地上建公租房的探索實踐。北京市和上海市在 2012 年率先獲得批準開展在集體建設(shè)用地建公租房的試點。

2017 年國土部等部門聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于北京等 13 座都市可以將集體建設(shè)用地用于租賃住房建設(shè)的試點方案通知，一時又激起了各界關(guān)于該試點項目的熱烈討論。集體建設(shè)用地用于公租房建造這一舉措能很好地緩解我國保障性住房建設(shè)的土地和資金緊張問題，完善我國購租并舉的住房體系，同時也會增加農(nóng)民集體的財產(chǎn)性收入，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而早在 2012 年我國就已經(jīng)確定了北京、上海作為試點城市開展集體建設(shè)用地建設(shè)公租房項目，這一試點是一項積極且有效的探索。經(jīng)過這些年的實踐，現(xiàn)實中凸顯的問題也在不斷得到解決，但突破法律限制的相關(guān)問題還是一直存在。集體建設(shè)用地建設(shè)公租房有著其重要的現(xiàn)實意義，學(xué)界和實務(wù)界對此都有一定的關(guān)注和研究。

2018年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán) 。2019年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》：全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場 。

三、集體建設(shè)用地建公租房存在的法律問題

目前對在集體建設(shè)用地建立公租房沒有明確的相關(guān)政策，還與相關(guān)法律相沖突，在這種為解決時代問題下出現(xiàn)的相關(guān)政策不明確，問題的解決無法可依。

（一） 缺乏相關(guān)立法保障，可能演變成為“小產(chǎn)權(quán)房”正名

根據(jù)我國《土地管理法》第 43 條第 1 款的規(guī)定我們知道，只有開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住房和公益事業(yè)建設(shè)的土地經(jīng)過批準可以使用集體土地，其他任何形式的用地的申請是不能使用集體土地的，任何單位和個人需要用來建設(shè)的，都應(yīng)申請國有土地。集體建設(shè)用地建公租房雖然是為了公共的利益，但是也只是國家為了保障中下層無房民眾所建設(shè)的，并不是為了每一位公民，不符合使用建設(shè)用地的法定情形。但也有相關(guān)學(xué)者認為建設(shè)公租房的目的是為了公共利益，無論受眾群體范圍大小，都應(yīng)該得到支持。

（二）農(nóng)民和集體的利益得不到保障

在集體建設(shè)用地建設(shè)公租房，因其法律主體較多，涉及多方利益，建設(shè)工期長、風(fēng)險大等諸多因素影響，使農(nóng)民和集體的利益得不到保障。在政府主導(dǎo)型模式下，在集體土地上建設(shè)公租房，其涉及的法律主體是政府、集體經(jīng)濟組織和承租人。政府想要做到的是減少建設(shè)成本，落實公租房的房源，保證公租房的福利性和保障性，為需求者提供合適的居住環(huán)境，以期滿足有住房需求的住房困難者。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織追求的是通過實現(xiàn)土地權(quán)利來獲取高租金。而承租人的目的是租金的低廉、公租房設(shè)施的完備性和適宜居住的環(huán)境。在三個主體之間，兩兩都存在著利益的沖突，如果處理不好，往往會產(chǎn)生顧此失彼的問題，容易造成侵害權(quán)益的情況發(fā)生。

四、完善集體建設(shè)用地建設(shè)公租房制度的建議

（一） 開放對集體建設(shè)用地使用權(quán)的限制

解決“在集體建設(shè)用地建公租房”突破法律剛性規(guī)定的辦法就是修改《土地管理法》第 43 條及第 63 條之規(guī)定，允許農(nóng)村集體土地?zé)o須經(jīng)過政府征收即可直接進入一級土地市場并進行公租房建設(shè)。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，使得“在農(nóng)村集體土地上建公租房”的模式合法化，集體經(jīng)濟組織參與公租房建設(shè)的積極性也會得到提高。

（二） 保護農(nóng)民土地權(quán)益

集體建設(shè)用地建公租房的一個目的就是要通過合理配置土地資源，有效利用閑置集體土地，實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。為實現(xiàn)此目的，不僅需要維護農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)主體地位，防止集體土地受到外部侵犯，而且還要推進農(nóng)村集體土地的股份制改革，保證集體經(jīng)濟組織內(nèi)部收益分配的合理化。

集體土地建公租房的試點在我國的現(xiàn)實國情條件下有著可行性，如果該模式規(guī)范健全、政策執(zhí)行到位，它將不僅能極大地減輕政府在解決城市低收入者住房問題時的負擔(dān)，而且能夠提高農(nóng)民集體的收入水平，減小城鄉(xiāng)收入差距，促進城鄉(xiāng)一體化。雖然目前存在與現(xiàn)行法律規(guī)定相沖突、法律關(guān)系主體之間的利益沖突等困境，但總體上，該模式在解決我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和人民生活穩(wěn)定等問題中還是有著極大的優(yōu)越性和強大的生命力。

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