城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究

陳達(dá)

摘要：本文結(jié)合PPP模式在我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用，針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)防范與管理的對(duì)策進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：城市; 基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項(xiàng)目; 風(fēng)險(xiǎn)管理 ;研究

PPP模式實(shí)質(zhì)上是指政府與社會(huì)資本的合作模式，政府與私營部門通過合同建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，從而進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的共同承擔(dān)完成。當(dāng)前，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也有著廣泛的應(yīng)用和實(shí)現(xiàn)，與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的原有模式相比，PPP模式的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)不僅將社會(huì)資本中的專業(yè)化技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中實(shí)現(xiàn)引進(jìn)和應(yīng)用，以對(duì)政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所面臨的財(cái)政困難與問題實(shí)現(xiàn)較好解決，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率提升，而且有利于促進(jìn)政府與私營部門在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中充分發(fā)揮自身的職能和作用，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化分配，推動(dòng)城市建設(shè)步伐加快。下文將結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)防范與管理措施進(jìn)行研究。

一、項(xiàng)目概況簡(jiǎn)述

某城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)項(xiàng)目屬于該地區(qū)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃項(xiàng)目的重要建設(shè)內(nèi)容之一，該項(xiàng)目是一項(xiàng)國家基本發(fā)展戰(zhàn)略，有利于推動(dòng)我國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。為推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的有序開展，在PPP融資模式下，中央以及地方各政府為促進(jìn)項(xiàng)目的發(fā)展先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，以對(duì)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資進(jìn)行支持，其中，包含關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見以及加快建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善的特色小鎮(zhèn)等政策內(nèi)容。結(jié)合上述項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)的實(shí)際情況，其中，該項(xiàng)目中各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)對(duì)資金的投入要求數(shù)量較大，而龐大的資金需求僅依靠政府財(cái)政投入支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足，因此，針對(duì)該項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)中資金缺乏以及項(xiàng)目建設(shè)管理中相對(duì)成熟的商業(yè)模式缺乏等問題，采用PPP融資模式能夠有效解決上述項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際問題，對(duì)其項(xiàng)目推進(jìn)有著實(shí)質(zhì)性的作用和效果。下文將以該項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與PPP融資模式應(yīng)用情況為例，對(duì)其存在的風(fēng)險(xiǎn)問題及防范控制措施進(jìn)行研究。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題分析

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、技術(shù)要求高以及需多方合作等特點(diǎn)，再加上項(xiàng)目建設(shè)中存在各種不確定因素且其類型多樣化，項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)等因素影響，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行全面、正確的認(rèn)識(shí)把握，以確保其項(xiàng)目建設(shè)的順利開展，具有十分顯著的必要性。根據(jù)上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的具體情況，PPP融資模式下該項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題及其類型表現(xiàn)主要包括以下幾種。

首先，表現(xiàn)為政治風(fēng)險(xiǎn)，PPP融資模式下上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中會(huì)受到政府的政治形勢(shì)以及換屆、項(xiàng)目審批延誤、政策變動(dòng)、政府配套跟進(jìn)困難等政治因素影響，從而造成項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)暫?；蛘呤墙ㄔO(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢、政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行征收或者是沒收等情況問題，從而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)前期所投入的社會(huì)資本以及有關(guān)參與單位造成較大的損失影響，是PPP融資模式下該項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)中需要考慮主要風(fēng)險(xiǎn)問題之一。

其次，上述項(xiàng)目在PPP融資模式下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)還面臨著一定的法律與法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，由于上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)中現(xiàn)行的法律與法規(guī)并不完善，且其內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，存在一定的法律與法規(guī)管理空白，而該項(xiàng)目的建設(shè)與實(shí)施本身是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，存在較為復(fù)雜的合同體系，且涉及面較廣，一旦缺乏完善且必要的法律與法規(guī)體系約束，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的實(shí)施不能得到保障，尤其是土地以及環(huán)保、規(guī)劃等有關(guān)手續(xù)的是否合法或符合規(guī)定等，對(duì)其項(xiàng)目后期開展與建設(shè)推進(jìn)存在較為突出的風(fēng)險(xiǎn)影響。

此外，上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施，在PPP融資模式下還存在一定的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和問題，主要表現(xiàn)為當(dāng)?shù)刎泿艃稉Q以及自由匯出風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)問題將對(duì)該項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)務(wù)成本以及償債能力、股東利益等造成直接影響。比如，市場(chǎng)作用機(jī)制下，該項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中，受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及價(jià)格、供給等因素影響，會(huì)造成項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)增加，從而出現(xiàn)項(xiàng)目融資成本上升或者是建設(shè)資金籌措不到位、后期回購款無法回收等請(qǐng)款問題，對(duì)項(xiàng)目的順利建設(shè)與推進(jìn)造成影響，嚴(yán)重情況下甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目無法維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，尤其需要關(guān)注和重視。

融資風(fēng)險(xiǎn)也是上述項(xiàng)目在PPP融資模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)和問題之一。其中，融資風(fēng)險(xiǎn)是指因金融市場(chǎng)體系的不健全或者是融資結(jié)構(gòu)不合理等原因所引起的風(fēng)險(xiǎn)情況，融資風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的問題的直接表現(xiàn)極為項(xiàng)目資金籌措困難。PPP融資模式下，上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)實(shí)施在選擇與確定中標(biāo)企業(yè)后，政府和中標(biāo)企業(yè)需要進(jìn)行相關(guān)的特許權(quán)協(xié)議草簽，然后由中標(biāo)企業(yè)根據(jù)簽訂協(xié)議在規(guī)定期限內(nèi)完成融資，從而協(xié)議內(nèi)容才能夠正式生效，因此，PPP模式下上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在著一定的融資風(fēng)險(xiǎn)和問題。

最后，PPP模式下上述項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)中還存在著市場(chǎng)收益不足以及市場(chǎng)需求變化引起的風(fēng)險(xiǎn)問題。其中，市場(chǎng)收益不足引起的項(xiàng)目建設(shè)與推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目運(yùn)營后其收益不能滿足收回投資或者是預(yù)定的收益，從而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施所產(chǎn)生的一系列不利影響。而市場(chǎng)需求變化所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)問題是指在排除項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)外，因人口變化或者是社會(huì)環(huán)境、法律調(diào)整、宏觀經(jīng)濟(jì)變動(dòng)等因素導(dǎo)致的市場(chǎng)需求發(fā)生變化后，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中對(duì)市場(chǎng)預(yù)測(cè)和實(shí)際需求之間造成的差異及影響。除上述風(fēng)險(xiǎn)問題外，PPP融資模式下該項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)還面臨一定的項(xiàng)目唯一性與第三方延誤或違約引起的風(fēng)險(xiǎn)問題。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的防范與管理對(duì)策

針對(duì)上述PPP融資模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)問題，為避免其風(fēng)險(xiǎn)及問題影響發(fā)生，首先，對(duì)于政府部門來講，在社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目前，公共部門進(jìn)行項(xiàng)目整體規(guī)劃需要從對(duì)外部環(huán)境的控制力上對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，從而對(duì)政府以及社會(huì)部門在風(fēng)險(xiǎn)控制中承擔(dān)的責(zé)任和能力進(jìn)行判斷，以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的初步分配，同時(shí)注意與社會(huì)部門在有效的合作建立中尤其注重信任機(jī)制的建立，以減少項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，通過相互合作與優(yōu)化配置，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。

其次，對(duì)于社會(huì)部門來講，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與主體，其在項(xiàng)目資金以及建設(shè)、運(yùn)營、管理上都具有較為突出的優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府以及國有企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中的效率和創(chuàng)新能力能夠?qū)崿F(xiàn)有效彌補(bǔ)，并且其在商業(yè)性建設(shè)與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)控制方面能力表現(xiàn)更強(qiáng)，因此，在城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制中，應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目技術(shù)以及安全、工期、費(fèi)用等內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，并注意利用PPP融資項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等原則對(duì)其商業(yè)資金參與的積極性與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)進(jìn)行激發(fā)，以減少其風(fēng)險(xiǎn)影響。

此外，PPP模式下，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配與控制本身作為一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配過程中會(huì)受到多種因素影響，因此，社會(huì)部門與政府部門針對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)中的關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)及影響，也是風(fēng)險(xiǎn)控制與承擔(dān)分配的主要內(nèi)容之一，需要通過雙方關(guān)系協(xié)調(diào)與共同努力，來減少和控制其風(fēng)險(xiǎn)影響。

四、結(jié)語：

總之，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行研究，有利于針對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中存在的風(fēng)險(xiǎn)問題，對(duì)其進(jìn)行有效分配與承擔(dān)，從而減少對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施的不利影響，促進(jìn)PPP融資模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的推廣應(yīng)用，并充分發(fā)揮其積極作用。

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