對(duì)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券問題的思考

裴海平

摘要：有效運(yùn)用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，無論對(duì)地方政府土地儲(chǔ)備融資行為的規(guī)范和融資需求的保障，還是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和專項(xiàng)債券管理的完善，都具有至關(guān)重要的作用，對(duì)于未來建設(shè)交通運(yùn)輸和市政建設(shè)等相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域新品種專項(xiàng)債券的發(fā)行，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備;專項(xiàng)債券;問題

一、土地儲(chǔ)備及土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券有關(guān)內(nèi)容

（一）土地儲(chǔ)備

土地儲(chǔ)備是指地方政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，由國土資源管理部門依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備由納入國土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，依照法律程序，運(yùn)用市場機(jī)制，通過各種方式將國有建設(shè)用地集中起來，納入政府儲(chǔ)備，進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施配套等前期開發(fā)，再由地方政府有計(jì)劃、有序地投入市場，從而有效保證建設(shè)用地的市場供應(yīng)和調(diào)控。

（二）土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是一種市政收益?zhèn)?，是“在借鑒和比較主要市場經(jīng)濟(jì)國家地方政府融資模式經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國國情和實(shí)踐而發(fā)行的”地方政府債券。其基本模式是地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還。

二、土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的相關(guān)問題

（一）省級(jí)國有土地儲(chǔ)備機(jī)制存在弊端，影響了土地收儲(chǔ)開發(fā)的效果。

現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)土地實(shí)行屬地管理。國有土地在收儲(chǔ)、開發(fā)和供應(yīng)等環(huán)節(jié)涉及的土地報(bào)批、規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷和土地供應(yīng)等事項(xiàng)均由市（縣）主導(dǎo)或把控。但有些市（縣）頻繁調(diào)整土地規(guī)劃用途，或?qū)φ鞯夭疬w工作不夠重視，造成收儲(chǔ)開發(fā)推進(jìn)緩慢，甚至無法按時(shí)間要求形成實(shí)際支出，增加了資金的時(shí)間成本，降低了專項(xiàng)債券帶來的效益。

（二）債券額度分配機(jī)制存在弊端，影響土地儲(chǔ)備事業(yè)的均衡發(fā)展。

根據(jù)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法，省、自治區(qū)、直轄市為土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級(jí)政府確需發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級(jí)政府。但目前實(shí)施土地儲(chǔ)備的都在市縣一級(jí)政府，省級(jí)政府在財(cái)政部批準(zhǔn)本省的債券額度內(nèi)可根據(jù)各地市的情況，調(diào)整個(gè)地市的專項(xiàng)債券額度，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，具有較高償債能力的地市獲得的額度高于處于發(fā)展積累階段，財(cái)政基金預(yù)算實(shí)力不是十分雄厚的地市，而這些地市對(duì)于該項(xiàng)資金的需求更加迫切，這就會(huì)形成一定的惡性循環(huán)，財(cái)政資金少造成償債能力低，無法獲得更高的專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備對(duì)財(cái)政的支撐力度降低。

（三）使用土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，存在沉淀資金的可能性

實(shí)際工作的過程，土地完成征收——儲(chǔ)備——出讓這一周期大部分項(xiàng)目在一年左右就可以完成，而土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券目前分為3年期和5年期，而償還債券的期限還沒有到，又由于要求對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，造成目前無法進(jìn)行循環(huán)使用。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法雖然已經(jīng)規(guī)定發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券時(shí)，結(jié)合土地出讓收入的情況，可以將債券本金償還提前的條款進(jìn)行約定。但是，債權(quán)人從利息收益的角度進(jìn)行考慮，還款約定提前，不一定會(huì)接受，造成資金沉淀，沒有實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。

三、完善土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券制度的相關(guān)措施

（一）解決好土地儲(chǔ)備資金需求問題

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券是今后土地儲(chǔ)備融資的主要來源，要認(rèn)真遴選，做實(shí)項(xiàng)目。專項(xiàng)債券要“先有項(xiàng)目、后有額度”，確保下達(dá)額度當(dāng)年可發(fā)行，嚴(yán)格控制債券資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，避免債券發(fā)行流標(biāo)觸發(fā)重大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件和債券資金閑置。申報(bào)債券項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，已確定項(xiàng)目土地的規(guī)劃用途和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源。同時(shí)，項(xiàng)目應(yīng)納入當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備計(jì)劃，并已開展土地儲(chǔ)備工作，本級(jí)政府已投入部分收儲(chǔ)資金。

由于土地儲(chǔ)備資金需求量較大，通過政府性基金預(yù)算和發(fā)行地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券難以解決的，可通過辦理政府購買服務(wù)和政府采購等有關(guān)手續(xù)，充分發(fā)揮各級(jí)土地儲(chǔ)備運(yùn)營公司作用，明確承接主體，引進(jìn)社會(huì)資本，支付一定的服務(wù)費(fèi)用。

（二）做好重點(diǎn)項(xiàng)目的土地儲(chǔ)備

所謂重點(diǎn)項(xiàng)目是指黨中央、國務(wù)院確定的精準(zhǔn)脫貧、生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村人居環(huán)境整治、深度貧困地區(qū)貧困村提升工程等重點(diǎn)領(lǐng)域以及“一帶一路”建設(shè)等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的項(xiàng)目。以河南省為例，全省要緊緊圍繞國家“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃、布局和目標(biāo)，加快以區(qū)域性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、科技創(chuàng)新、金融服務(wù)和人文交流為重點(diǎn)，做好土地儲(chǔ)備工作。

（三）調(diào)整土地儲(chǔ)備收益分配方式

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力，必然導(dǎo)致商業(yè)用地和住宅用地比例下降，基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地和工業(yè)用地比例上升，扣除各項(xiàng)土地計(jì)提基金、土地儲(chǔ)備及前期開發(fā)成本，土地儲(chǔ)備純收益大大減少，土地儲(chǔ)備能實(shí)現(xiàn)片區(qū)（區(qū)域）收支平衡略有收益就算比較好的。

（四）統(tǒng)籌管理土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行空間

財(cái)務(wù)部“根據(jù)土地儲(chǔ)備融資需求、土地出讓收入狀況等因素，確定年度全國土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券總額度”，同時(shí)，“各省、省級(jí)、直轄市年度土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級(jí)財(cái)政部門，抄送國土資源部”。通過實(shí)施這種創(chuàng)新的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理模式，統(tǒng)籌調(diào)度各地專項(xiàng)債券發(fā)行空間，合法合規(guī)地保障地方政府土地儲(chǔ)備資金的合理需求，防止其無序擴(kuò)張債務(wù)規(guī)模以及由此產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）抓好規(guī)范全區(qū)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展工作

深化土地儲(chǔ)備綜合監(jiān)管，堅(jiān)守國土資源領(lǐng)域不發(fā)生因土地儲(chǔ)備融資而引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，做好引導(dǎo)和規(guī)范2018年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行管理工作，謀劃2019年土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。落實(shí)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索建立鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地土地儲(chǔ)備工作機(jī)制，利用土地儲(chǔ)備等市場化手段支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促使全區(qū)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展工作。

（六）積極推進(jìn)和完善區(qū)縣合作儲(chǔ)備新模式

推進(jìn)區(qū)縣合作儲(chǔ)備模式研究，出臺(tái)配套政策，重點(diǎn)抓好區(qū)縣合作項(xiàng)目，確保項(xiàng)目合作成功，形成在省級(jí)范圍內(nèi)可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。充分發(fā)揮省級(jí)土地收儲(chǔ)平臺(tái)在資金、用地指標(biāo)、人力等方面的優(yōu)勢，加強(qiáng)與市（縣）合作，互促共贏，做大做強(qiáng)省級(jí)國有土地儲(chǔ)備。

（七）壓實(shí)各方的工作職責(zé)

現(xiàn)管理使用國有土地資產(chǎn)的省級(jí)各單位（部門）只有占有、使用和管理權(quán)，沒有處置權(quán)。根據(jù)土地儲(chǔ)備工作需要，建議在保障原用地單位生產(chǎn)生活和事業(yè)發(fā)展的情況下，應(yīng)堅(jiān)決服從資產(chǎn)調(diào)配和處置決定。壓實(shí)地方政府的責(zé)任，明確地方政府在國有土地資產(chǎn)處置中的權(quán)責(zé)關(guān)系，將土地儲(chǔ)備的具體任務(wù)下達(dá)到有關(guān)部門和所在地的市（縣）政府，同時(shí)納入省級(jí)年度考核，落實(shí)督查責(zé)任。

四、結(jié)語：

土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券由省級(jí)政府發(fā)行， 實(shí)行總額度控制， 納入政府性基金預(yù)算管理， 并由納入國土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備， 必須與項(xiàng)目掛鉤等。這些政策規(guī)定的出臺(tái)不僅是土地管理制度進(jìn)一步深化改革的表現(xiàn)和探索， 有助于土地市場進(jìn)一步持續(xù)健康地發(fā)展。同時(shí)， 這些制度對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 強(qiáng)化中央對(duì)地方的監(jiān)管有重要作用， 也是加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控， 實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型， 促進(jìn)社會(huì)優(yōu)化資源配置的有力舉措。

參考文獻(xiàn)：

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