行政黑名單制度的法律問(wèn)題探析

摘要：行政黑名單制度是指在法定期限內(nèi)，由具有相應(yīng)職權(quán)的行政主體根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，依照法定程序?qū)⒃诠怖骖I(lǐng)域存在嚴(yán)重失信違法行為的公民、法人或其他組織通過(guò)對(duì)外曝光其失信記錄的方式對(duì)其予以懲戒的一種監(jiān)管制度。當(dāng)前，黑名單制度在我國(guó)行政領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但在實(shí)施過(guò)程中卻暴露出許多問(wèn)題，諸如黑名單設(shè)定主體泛化、缺乏聽(tīng)證程序、漠視移出制度等。為此，要明晰黑名單的設(shè)定主體、建立行政黑名單聽(tīng)證制度及行政黑名單移出制度等等，以期推動(dòng)我國(guó)行政黑名單制度更好更快地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政黑名單;行政處罰;市場(chǎng)監(jiān)管

隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻降低，給一些唯利是圖的市場(chǎng)主體乘虛而入的縫隙。因此，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管成為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作。在此背景下，行政黑名單制度應(yīng)運(yùn)而生。然而，隨著該項(xiàng)制度的廣泛應(yīng)用，其自身存在的問(wèn)題也不斷地暴露。本文擬探究行政黑名單制度存在的法律問(wèn)題，并積極借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的對(duì)策，不斷完善我國(guó)行政黑名單制度。

一、行政黑名單制度概述

行政黑名單制度作為一種新型的監(jiān)管社會(huì)的工具，近年來(lái)被行政機(jī)關(guān)廣泛地運(yùn)用，在社會(huì)征信體系監(jiān)管方面發(fā)揮著重要的作用。

行政黑名單制度的概念

行政黑名單制度是指在法定期限內(nèi)，由具有相應(yīng)職權(quán)的行政主體根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，依照法定程序?qū)⒃诠怖骖I(lǐng)域存在嚴(yán)重失信違法行為的公民、法人或其他組織通過(guò)對(duì)外曝光其失信記錄的方式對(duì)其予以懲戒的一種監(jiān)管制度。通過(guò)實(shí)行該項(xiàng)制度，引導(dǎo)行政相對(duì)人主動(dòng)糾正自身錯(cuò)誤，消除不良社會(huì)影響，履行相應(yīng)的義務(wù)，對(duì)其他未被列入黑名單的公民、法人或其他組織起到警示作用，推動(dòng)守法守信的文明風(fēng)尚之形成。

（一）行政黑名單制度的特點(diǎn)

1.行政黑名單制度具有公開(kāi)性

通過(guò)梳理現(xiàn)有的與黑名單制度相關(guān)的立法不難發(fā)現(xiàn)，“公開(kāi)”、“公布”和“發(fā)布”等字眼出現(xiàn)的頻率極高，行政機(jī)關(guān)負(fù)有公開(kāi)行政相對(duì)人失信記錄的義務(wù)。將行政相對(duì)人失信記錄公開(kāi)，使其負(fù)面信息在社會(huì)公眾的視野內(nèi)曝光，極大地打擊了相對(duì)人的信用價(jià)值，使其在日常的運(yùn)營(yíng)中舉步維艱?？梢哉f(shuō)，公開(kāi)性是行政黑名單制度實(shí)行的關(guān)鍵點(diǎn)。

2.行政黑名單制度具有懲戒性

行政黑名單制度的懲戒性體現(xiàn)在，一旦行政黑名單對(duì)外公布后，勢(shì)必會(huì)造成相對(duì)人信譽(yù)的減損。商業(yè)信譽(yù)是一個(gè)企業(yè)的命脈所在，在選擇合作方的時(shí)候，企業(yè)往往更傾向于選擇那些信譽(yù)良好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的公司進(jìn)行合作。因?yàn)樘热粢粋€(gè)公司信譽(yù)不佳，極有可能會(huì)出爾反爾，做出一些違背合作協(xié)議的事情，最終造成雙方利益的受損。因此，行政黑名單制度的實(shí)行，將相對(duì)人的失信行為曝光在大眾的視野之內(nèi)，使得相對(duì)人舉步維艱。同時(shí)，被列入黑名單的相對(duì)人在一定期限內(nèi)會(huì)被禁止從事相關(guān)行為，這也無(wú)疑是對(duì)其市場(chǎng)交易資格的一種限制。

3.行政黑名單具有嚴(yán)格性

行政黑名單的適用范圍并非針對(duì)所有的失信行為，而限于那些對(duì)公共利益造成較大危害的行為。之所以這樣，主要基于以下幾點(diǎn)考慮：一方面，如果失信行為不論危害程度的大小均一并納入到行政黑名單之中，會(huì)增加行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的行政成本;另一方面，如果高頻率地使用行政黑名單制度，會(huì)使得這一制度在生活中變得無(wú)處不在，公民會(huì)覺(jué)得習(xí)以為常而不引起重視，有損行政黑名單制度的懲戒性和警示作用。

二、行政黑名單制度的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，行政黑名單制度幾乎被各級(jí)行政機(jī)關(guān)運(yùn)用，各地區(qū)各部門都紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的黑名單管理辦法，在征信體系建設(shè)方面發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，頻繁被運(yùn)用的同時(shí)其存在的的問(wèn)題也越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)，諸如黑名單設(shè)定主體泛化、缺乏聽(tīng)證程序、漠視移出制度等。筆者下面就上述問(wèn)題展開(kāi)具體的剖析。

（一）設(shè)定主體泛化

從眼下行政黑名單制度實(shí)行的現(xiàn)狀來(lái)看，不難發(fā)現(xiàn)，黑名單制度實(shí)施的主體可謂是五花八門。一方面，除了行政機(jī)關(guān)之外，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等非行政機(jī)關(guān)也在積極地推行黑名單制度。例如，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的《首次公開(kāi)發(fā)行股票承銷業(yè)務(wù)規(guī)范》第四十四條規(guī)定：“協(xié)會(huì)建立首次公開(kāi)發(fā)行股票網(wǎng)下投資者黑名單制度?！绷硪环矫?，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行黑名單制度的主體也是層出不窮。文化部門、生態(tài)環(huán)境部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門、工商部門等都對(duì)此享有一定的權(quán)限。在這樣的背景下，極有可能會(huì)出現(xiàn)各部門在有利可圖時(shí)你爭(zhēng)我?jiàn)Z，承擔(dān)責(zé)任時(shí)相互推諉的尷尬局面，最終難免會(huì)影響政府的公信力。

（二）缺乏聽(tīng)證程序

行政法意義上的聽(tīng)證制度，是指行政機(jī)關(guān)擬作出某項(xiàng)重大的行政決定前，為了確保所作行政決定的合法性與合理性、保障相對(duì)人的合法權(quán)益而召開(kāi)的所有利害關(guān)系人都參加的會(huì)議。我國(guó)《行政處罰法》第四十二條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定前相對(duì)人享有的要求聽(tīng)證的權(quán)利。立法者之所以設(shè)立此規(guī)范，是基于上述行政處罰決定對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生了重大的影響。而探究行政黑名單制度的實(shí)質(zhì)可以發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)制度在本質(zhì)上與上述行政處罰決定一樣，都對(duì)相對(duì)人的權(quán)利起著“生死攸關(guān)”的重大影響。因此，在實(shí)行行政黑名單制度時(shí)引入聽(tīng)證程序是十分必要的。然而，目前各地相關(guān)的立法中都欠缺了聽(tīng)證制度。例如，《山東省體育領(lǐng)域黑名單管理辦法（試行）》中規(guī)定了信息公開(kāi)、告知、申辯、公布、懲戒、退出等程序;汕頭市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局印發(fā)的《建筑市場(chǎng)“黑名單”管理辦法》規(guī)定了信息收集、告知、陳述、發(fā)布、懲戒、退出等程序;《吉林省拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了查處、告知、決定、公示、推送、懲戒、移出、更新等程序;《江蘇省文化市場(chǎng)“黑名單”管理辦法》規(guī)定了信息收集、告知、申辯、公布、監(jiān)管等程序。從上述例子中不難發(fā)現(xiàn)，缺乏聽(tīng)證程序已經(jīng)成為各地有關(guān)行政黑名單制度立法的普遍問(wèn)題。

（三）忽視移出制度

行政黑名單移出制度是指行政黑名單正式公布以后，在期限屆滿時(shí)自動(dòng)解除，或在期限屆滿之前依被列入黑名單的行政相對(duì)人申請(qǐng)、經(jīng)行政機(jī)關(guān)審查而提前移出黑名單的制度。目前在各地的立法中，對(duì)于應(yīng)當(dāng)列入黑名單的情形的規(guī)定占據(jù)了較多的篇幅，而對(duì)于移出黑名單的相關(guān)規(guī)定較少，有的文件甚至未作規(guī)定。行政黑名單制度設(shè)立的初衷旨在促使公眾積極守法，減少各領(lǐng)域違法行為的出現(xiàn)，推動(dòng)良好有序的社會(huì)環(huán)境之形成。然而，當(dāng)前行政機(jī)關(guān)對(duì)于行政黑名單制度更多聚焦于列入部分，對(duì)于退出機(jī)制較為忽視，這種只管“進(jìn)”不管“出”的趨勢(shì)不利于推動(dòng)相對(duì)人及時(shí)糾正自我存在的錯(cuò)誤，也不利于相對(duì)人信用的恢復(fù)建設(shè)，有違立法初衷。

三、行政黑名單制度的完善路徑

針對(duì)前文分析的幾個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為完善行政黑名單制度可從以下幾個(gè)方面著手：

（一）明晰設(shè)定主體

黑名單設(shè)定主體過(guò)度泛化是造成我國(guó)行政黑名單制度實(shí)踐混亂的一個(gè)重要原因。為此，必須明確行政黑名單的設(shè)定主體，規(guī)范黑名單制度的實(shí)行。一方面，明確只有法規(guī)以上的文件才有權(quán)設(shè)定黑名單制度。之所以如此考量，是因?yàn)樾姓诿麊沃贫葘?duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利有減損之作用。在這種情形下，根據(jù)我國(guó)《立法法》第八十二條的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能設(shè)定此類規(guī)范。因此，行政黑名單制度的設(shè)定主體僅限于法規(guī)以上的文件;另一方面，設(shè)定主體必須因規(guī)制的對(duì)象而異。因?yàn)樾姓诿麊沃贫戎贫人?guī)制的法律關(guān)系不是全部相同的，要根據(jù)這些差別合理地安排實(shí)行的主體，確定相應(yīng)的實(shí)施規(guī)則。只有這樣，才能確保行政黑名單制度實(shí)施的合法性與合理性。

（二）建立行政黑名單聽(tīng)證制度

行政黑名單制度就其本質(zhì)而言，具有行政處罰的性質(zhì)。故在行政黑名單制度中引入聽(tīng)證制度，有利于保障列入黑名單的公正性和公信力。在引入聽(tīng)證程序的時(shí)候，需要關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：其一，行政機(jī)關(guān)要在黑名單發(fā)布之前，根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)，使得行政機(jī)關(guān)和被監(jiān)管的對(duì)象同臺(tái)展開(kāi)辯論和質(zhì)證，將聽(tīng)證的結(jié)果作為最終確定行政黑名單的依據(jù);其二，聽(tīng)證會(huì)主持人的人選必須是與案件沒(méi)有厲害關(guān)系的第三人，最大程度地保障聽(tīng)證的結(jié)果的公正性;其三，整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程必須安排專人進(jìn)行文字記錄，最后交由雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)，避免聽(tīng)證流于形式。

（三）建立行政黑名單移出制度

建立行政黑名單制度不僅僅是為了懲戒失信者，更是了為了促使其及時(shí)改正錯(cuò)誤，主動(dòng)履行相應(yīng)的義務(wù)，擔(dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任。因此，建立行政黑名單移出制度，提高失信人自我糾錯(cuò)的積極性是十分重要的。行政黑名單移出制度的建立可以由以下幾個(gè)部分構(gòu)成：其一，實(shí)行期限屆滿自動(dòng)退出機(jī)制。被列入黑名單的相對(duì)人，如果在被列入黑名單期間已經(jīng)消除錯(cuò)誤，履行了應(yīng)有的義務(wù)，那么在期限結(jié)束之后，自動(dòng)退出黑名單。需要注意的是，為了確保期限設(shè)置的公平性和合理性，這個(gè)期限的設(shè)置必須由法律、行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，保證各地的統(tǒng)一;其二，相對(duì)人自行申請(qǐng)移出機(jī)制。在被列入黑名單期間，相對(duì)人覺(jué)得自己已經(jīng)改正完畢、消除了不良影響，可自行向相關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)移出黑名單，恢復(fù)自身的信用;其三，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)決定移出制度。根據(jù)“誰(shuí)列入、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的動(dòng)態(tài)管理原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其列入黑名單的相對(duì)人進(jìn)行定期審核。在此期間，如果相對(duì)人表現(xiàn)良好，已經(jīng)主動(dòng)糾正了錯(cuò)誤，消除了不利影響，不再具有社會(huì)危害性，那么行政機(jī)關(guān)可以決定提前將其移出黑名單，使其盡早進(jìn)行信用恢復(fù)建設(shè)。唯有這樣，才能更好地促使相對(duì)人積極守法，才能盡快地恢復(fù)社會(huì)秩序，才能對(duì)其他市場(chǎng)主體起到警示作用，推動(dòng)法治社會(huì)的建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用黑名單制度對(duì)社會(huì)進(jìn)行監(jiān)管。行政黑名單制度一方面通過(guò)在社會(huì)上曝光行政相對(duì)人的失信記錄，使得行政相對(duì)人的信譽(yù)減損，繼而促使其實(shí)現(xiàn)自我糾錯(cuò)、消除社會(huì)危害性，爭(zhēng)取盡早恢復(fù)信譽(yù);另一方面，通過(guò)將失信行為曝光于公眾視野之中的方式，對(duì)其他市場(chǎng)主體起到警示作用?？梢哉f(shuō)，這項(xiàng)制度運(yùn)用得好的話，將會(huì)成為行政機(jī)關(guān)監(jiān)管社會(huì)的有力工具。然而遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)行政黑名單制度在實(shí)踐操作中仍然存在較多的問(wèn)題，諸如黑名單設(shè)定主體泛化、缺乏聽(tīng)證程序、漠視移出制度等。為此，筆者認(rèn)為想要完善該項(xiàng)制度，必須明晰黑名單的設(shè)定主體、建立行政黑名單聽(tīng)證制度及行政黑名單移出制度等等。當(dāng)然，這些僅僅是筆者目前的初步探索，想要真正意義上保證行政黑名單制度發(fā)揮其應(yīng)有之功效，仍需要進(jìn)一步深入研究。

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作者簡(jiǎn)介：

丁囿勻（1995年—），漢族，江蘇鎮(zhèn)江人，南京工業(yè)大學(xué)，研究方向：行政法。