“兩會(huì)”概念歷史演進(jìn)的政策分析

張藝爍

摘要：本研究在對(duì)“兩會(huì)”概念作歷史梳理的基礎(chǔ)上，就這一概念的演進(jìn)進(jìn)行了政策分析。本研究認(rèn)為，“兩會(huì)”的作用已不局限于其議程本身，而是作為一種相對(duì)固定的機(jī)制在發(fā)揮作用，即人大與政協(xié)已經(jīng)成為一個(gè)相互完善、相互作用的有機(jī)體，且在“兩會(huì)”閉會(huì)期間仍然發(fā)揮著作用，由此形成“兩會(huì)”機(jī)制?！皟蓵?huì)”機(jī)制充分利用人大扣政協(xié)各自的優(yōu)勢(shì)并加強(qiáng)兩者之間的互動(dòng)合作，有效提高了政府決策的科學(xué)化和民主化程度?！皟蓵?huì)”不僅成為中國(guó)民主政治發(fā)展的重要平臺(tái)，也成為世界了解中國(guó)的重要窗口。

關(guān)鍵詞：“兩會(huì)”機(jī)制;人民代表大會(huì);政治協(xié)商會(huì)議;歷史演進(jìn)

一、“兩會(huì)”概念的起源

“兩會(huì)”的原始概念并不是指現(xiàn)在意義上的人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，而是一個(gè)具有多重指稱內(nèi)涵的概念。目前，“兩會(huì)”已成為代表委員參與國(guó)家事務(wù)管理，就國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域建言資政的重要平臺(tái)。同時(shí)，它也是中國(guó)民主政治發(fā)展的重要體現(xiàn)。“兩會(huì)”概念的由來(lái)經(jīng)歷了一定的歷史發(fā)展過(guò)程，最終才形成今天的慣例。

從1959年全國(guó)人民代表大會(huì)和第三屆全國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議開始，全國(guó)和地方人民代表大會(huì)和政協(xié)會(huì)議同時(shí)舉行。1978年2月，全國(guó)政協(xié)會(huì)議在北京召開，出席會(huì)議的政協(xié)委員也列席了全國(guó)人大五次會(huì)議。從那時(shí)起，全國(guó)政協(xié)委員列席全國(guó)人大會(huì)議的形式已經(jīng)得以恢復(fù)。此后，全國(guó)政協(xié)會(huì)議和全國(guó)人大被稱為“兩會(huì)”?！?984年5月20日，“兩會(huì)”首次出現(xiàn)在人民日?qǐng)?bào)的新聞標(biāo)題中：“全國(guó)人大代表繼續(xù)審查政府工作報(bào)告，全國(guó)政協(xié)委員繼續(xù)討論全國(guó)人大和政協(xié)會(huì)議文件?！边@是“兩會(huì)”的概念首次出現(xiàn)在“人民日?qǐng)?bào)”的報(bào)道中。

關(guān)于“兩會(huì)”一詞最早的表述，是在中華人民共和國(guó)成立初期，當(dāng)時(shí)指民建中央和全國(guó)工商聯(lián)。1962年4月29日，它首次出現(xiàn)在人民日?qǐng)?bào)的標(biāo)題中，當(dāng)時(shí)的表述是“民建、工商聯(lián)召開常委會(huì)會(huì)議，通過(guò)了兩會(huì)今年的總?cè)蝿?wù)和共同工作要點(diǎn)?！薄?986年以后，雖然民建聯(lián)和工商聯(lián)合會(huì)出現(xiàn)在人民日?qǐng)?bào)的標(biāo)題中，但已經(jīng)不再使用“兩會(huì)”這個(gè)詞。也就是不再以“兩會(huì)”概念的身份出現(xiàn)。

其次出現(xiàn)的是中國(guó)基督教兩會(huì)，即中國(guó)基督教三自愛國(guó)運(yùn)動(dòng)委員會(huì)和中國(guó)基督教協(xié)會(huì)，1982年9月25日首次出現(xiàn)在人民日?qǐng)?bào)的新聞標(biāo)題上“中國(guó)基督教兩會(huì)全委會(huì)號(hào)召基督徒，投身于開創(chuàng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)新局面?！?/p>

再出現(xiàn)的是現(xiàn)在的全國(guó)人大和政協(xié)“兩會(huì)”的概念。此后，隨著“兩會(huì)”影響力的擴(kuò)大，“兩會(huì)”的概念，具體指人大和政協(xié)，已逐漸確定。它在中國(guó)的政治生活中扮演著越來(lái)越重要的角色。

“兩會(huì)”的最后一個(gè)概念是指海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)和臺(tái)灣海峽交流基金會(huì)于1993年1月5日首次出現(xiàn)在人民日?qǐng)?bào)的新聞標(biāo)題上?！昂f(xié)會(huì)致函臺(tái)灣海峽基金會(huì)，建議兩個(gè)協(xié)會(huì)盡快建立溝通渠道。”?！昂f(xié)會(huì)的信函說(shuō)，為促進(jìn)海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作與各項(xiàng)交流交往，維護(hù)兩岸同胞的正當(dāng)權(quán)益，兩會(huì)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系與合作?！痹?0世紀(jì)90年代，海協(xié)會(huì)和?；鶗?huì)的“兩會(huì)”概念出現(xiàn)在人民日?qǐng)?bào)的頭條新聞中。在21世紀(jì)，它已經(jīng)大大減少?！皟蓵?huì)”逐漸成為人大和政協(xié)的專屬詞匯。

二、“兩會(huì)”概念演進(jìn)的政策分析

“兩會(huì)”的作用已不局限于其議程會(huì)議本身，而是作為一種固定的制度在發(fā)揮作用，即人大與政協(xié)已經(jīng)成為一個(gè)相互完善、相互作用的有機(jī)體，且在“兩會(huì)”閉會(huì)期間仍然發(fā)揮著作用，由此形成“兩會(huì)”機(jī)制。

1.記錄“兩會(huì)”機(jī)制的成型

“兩會(huì)”機(jī)制的形成與“兩會(huì)”的出現(xiàn)是緊密聯(lián)系的。1978年以來(lái)，全國(guó)人大和政協(xié)會(huì)議被媒體稱為“兩會(huì)”后，“兩會(huì)”逐漸形成制度化，規(guī)范化，程序化。由此形成了一種機(jī)制——“兩會(huì)”機(jī)制。

首先，憲法明確了人大和政協(xié)的地位。新中國(guó)成立前夕，政協(xié)第一次全體會(huì)議通過(guò)的“共同綱領(lǐng)”，發(fā)揮了臨時(shí)憲法的作用。1982年憲法，我國(guó)現(xiàn)行憲法正式明確規(guī)定了人民政協(xié)的性質(zhì)，地位和作用。此外，1982年憲法還發(fā)展和完善了人民代表大會(huì)制度。規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在閉會(huì)期間行使全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力。到目前為止，全國(guó)人民代表大會(huì)和政協(xié)在國(guó)家政治生活中的地位已經(jīng)正式確立。

其次，“兩會(huì)”會(huì)期趨于穩(wěn)定。自1985年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議三屆會(huì)議以來(lái)，每年3月全國(guó)人民代表大會(huì)的實(shí)踐已經(jīng)形成。每五年稱為一屆，一屆有五次，分五年召開，而地方兩會(huì)一般在全國(guó)“兩會(huì)”召開前舉行，即上一年年末或下一年年初。官方文件也規(guī)定了這一點(diǎn)，提出“全國(guó)人民代表大會(huì)在每年的第一季度舉行”。會(huì)議時(shí)間定在3月初，以便代表們有更多的時(shí)間準(zhǔn)備，從而為科學(xué)決策提供一定的保障。自1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)召開以來(lái)，全國(guó)“兩會(huì)”召開時(shí)間已成為固定日期，全國(guó)人民代表大會(huì)于每年3月5日召開，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)定于每年3月3日開幕。除涉及換屆選舉的第一次會(huì)議外，會(huì)議的會(huì)期通常為14-15天。因此，隨著“兩會(huì)”會(huì)期的逐漸穩(wěn)定，作為具有中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的制度安排，“兩會(huì)”機(jī)制也逐漸形成。

再次，會(huì)議程序與內(nèi)容的規(guī)范化。會(huì)議期間，全國(guó)人大的主要議程是審查“一府兩院”的工作報(bào)告，審查前一年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行情況，以及中央和地方預(yù)算情況的報(bào)告。全國(guó)人大代表就重要問(wèn)題，聯(lián)合提案。會(huì)議內(nèi)容還包括選舉和任命國(guó)家機(jī)構(gòu)組成人員。而政協(xié)也基本依照此程序，聽取和審議相關(guān)的工作報(bào)告和關(guān)于提案工作情況的報(bào)告，反映本界別的利益訴求。此外，自1959年4月以來(lái)，全國(guó)政協(xié)委員已正式列席全國(guó)人大，這已經(jīng)成為慣例。在閉會(huì)期間，“兩會(huì)”機(jī)制也發(fā)揮了作用。人民政協(xié)還在基層開展深入調(diào)查研究，收集信息并進(jìn)行意見綜合，深入了解和反映各界人士的利益。人大和政協(xié)也聯(lián)合開展視察工作。這一做法起源于20世紀(jì)50年代，毛澤東曾提出，國(guó)家和地方人大代表和政協(xié)委員應(yīng)共同進(jìn)行檢查，有利于了解情況，與群眾密切聯(lián)系。對(duì)各方面工作都大有利處，這可以看作是會(huì)外合作?！皟蓵?huì)”內(nèi)容漸趨充實(shí)和完善，會(huì)內(nèi)會(huì)外合作形式日益多樣化，這在一定程度上也是“兩會(huì)”制度定型固定的表現(xiàn)。

最后，政治參與的有序化。每逢“兩會(huì)”，各家媒體可能成為繼代表和委員之后最活躍的一個(gè)群體，因此為了保證參與的有序化，全國(guó)人民代表大會(huì)專門設(shè)立了“部長(zhǎng)通道”，成為中外媒體每年采集新聞的重要領(lǐng)域。2018年，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)和中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)分別設(shè)立了“代表通道”和“委員通道”。這使代表委員和媒體之間形成了良性互動(dòng)，同時(shí)彰顯了“兩會(huì)”的開放度和透明度，也說(shuō)明了“兩會(huì)”機(jī)制逐漸走向成熟。

2.凸顯“兩會(huì)”機(jī)制的重要性

中國(guó)現(xiàn)代民主政治道路形成了較為全面系統(tǒng)的機(jī)制，人大與政協(xié)緊密聯(lián)系，并與其他黨政機(jī)關(guān)共同發(fā)揮作用，即“兩會(huì)機(jī)制”?？偟膩?lái)說(shuō)，全國(guó)人大和全國(guó)政協(xié)“兩會(huì)”概念的使用頻率一直在上升，尤其是十八大以來(lái)，在新一屆中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下?！叭嗣袢?qǐng)?bào)”越來(lái)越重視“兩會(huì)”，“兩會(huì)”的報(bào)道數(shù)量呈現(xiàn)突增。報(bào)告內(nèi)容豐富多彩，呈現(xiàn)出全方位，多角度，立體化的特點(diǎn)。需要指出的是，人民代表大會(huì)制度的運(yùn)作也體現(xiàn)為協(xié)商民主，如代表團(tuán)就政府工作和重大問(wèn)題進(jìn)行磋商，以及人事決策的集體討論醞釀。在人民政治協(xié)商會(huì)議的運(yùn)行中也有投票表決，如對(duì)于政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的選舉以及政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告的表決等。這表明，基于“兩會(huì)”機(jī)制的中國(guó)特色民主政治發(fā)展道路，為代議民主和協(xié)商民主的創(chuàng)新提供了重要的實(shí)踐平臺(tái)。

其中，“全方位”主要體現(xiàn)在從“兩會(huì)”召開前期的準(zhǔn)備工作、到召開期間的進(jìn)展報(bào)道、再到“兩會(huì)”結(jié)束后的宣傳工作，“人民日?qǐng)?bào)”開展了全面的后續(xù)報(bào)道，報(bào)告中涉及的主題也廣泛而全面。涵蓋社會(huì)保障、教育改革、醫(yī)療改革、住房制度、脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境保護(hù)等多個(gè)議題?！岸嘟嵌取敝饕w現(xiàn)在“人民日?qǐng)?bào)”關(guān)于“兩會(huì)”熱點(diǎn)話題的不同角度和不同方面的報(bào)道。以代表委員的視角進(jìn)行報(bào)道，另一方面聚焦于網(wǎng)民對(duì)某項(xiàng)議題的意見表達(dá)或某個(gè)專家學(xué)者的評(píng)述，同時(shí)，也以人民日?qǐng)?bào)“評(píng)論員”的身份發(fā)表了關(guān)于“兩會(huì)”的評(píng)論觀點(diǎn)，而不僅僅局限于某個(gè)單一的視角。“立體化”主要體現(xiàn)在《人民日?qǐng)?bào)》通過(guò)創(chuàng)新報(bào)刊欄目，利用文字、圖片、視頻等多種形式報(bào)道“兩會(huì)”新聞信息，如“兩會(huì)表情”、“兩會(huì)剪影”、“兩會(huì)e客廳”等，使普通民眾也能對(duì)“兩會(huì)”有更為直觀的感受和更深層次的了解。

從“兩會(huì)”一詞詞頻的變化和“兩會(huì)”的報(bào)道來(lái)看，我們可以清晰直觀了解到“兩會(huì)”在國(guó)家政治生活中的地位和作用經(jīng)歷了一個(gè)連續(xù)完整的發(fā)展過(guò)程。與此同時(shí)，“兩會(huì)”的概念已經(jīng)從過(guò)去的多重含義演變?yōu)槿嗣翊泶髸?huì)和人民政協(xié)所專屬的內(nèi)涵。這也從側(cè)面反映了“兩會(huì)”在國(guó)家政治生活中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，越來(lái)越受到媒體界、政界及普通民眾的廣泛關(guān)注，而“兩會(huì)”機(jī)制也已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的制度安排。

綜上所述，“兩會(huì)”機(jī)制的重要性主要體現(xiàn)在“兩會(huì)”的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)上。充分利用全國(guó)人大和政協(xié)各自的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)兩者的互動(dòng)與合作，有效提高政府決策的科學(xué)化和民主化程度。這在一定程度上也是中國(guó)民主政治發(fā)展的體現(xiàn)。每年的全國(guó)和地方“兩會(huì)”都受到了廣泛關(guān)注。這表明，世界離不開中國(guó)，中國(guó)也離不開世界，世界期待聽到中國(guó)的聲音，而中國(guó)的“兩會(huì)”制度也會(huì)繼續(xù)發(fā)揮它的作用，它不僅將成為中國(guó)民主政治發(fā)展的重要平臺(tái)，而且也將成為世界了解中國(guó)的重要窗口。