一帶一路中PPP融資模式的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

劉姝辰 姚天沖

摘? 要：改革開放40年來，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，政府的公共管理方式也發(fā)生了深刻變化，在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，逐漸減少政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金投入，實(shí)現(xiàn)了PPP融資模式的推廣與應(yīng)用。同時(shí)，應(yīng)重視在操作過程顯現(xiàn)出的一系列風(fēng)險(xiǎn)，以便我們從實(shí)際出發(fā)，制定切實(shí)可行的改進(jìn)方案，從而使PPP模式的功能得到最大發(fā)揮。

本文分四部分對(duì)PPP融資模式進(jìn)行介紹。第一部分對(duì)PPP融資模式進(jìn)行整體的介紹;第二部分從PPP融資模式的運(yùn)作流程入手，對(duì)該模式的參與主體及具體運(yùn)作流程進(jìn)行介紹;第三部分對(duì)PPP融資模式在我國基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用中所存在的問題進(jìn)行了分析。最后一部分介紹了PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)的一系列應(yīng)對(duì)措施。本文通過提出問題找到應(yīng)對(duì)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)措施，提出合理化建議，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式;基礎(chǔ)設(shè)施;社會(huì)資本

一、PPP融資模式的理論概述

（一）PPP融資模式的內(nèi)涵與特征

PPP融資模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，具體指政府和社會(huì)資本以合作的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，雙方各自獲取合理的收益，同時(shí)由參與的政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

PPP融資模式的特征

1.在主體方面，合作方包括政府和社會(huì)資本?；A(chǔ)設(shè)施不斷建設(shè)和完善意味著資本的大量投入，這對(duì)政府來說無疑是一種挑戰(zhàn)，因此將社會(huì)資本引入到項(xiàng)目建設(shè)中來，與政府共同合作，提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，是一種不錯(cuò)的選擇。

2.在目標(biāo)上，PPP融資模式作為政府的一種融資手段，與政府的職責(zé)和宗旨密不可分，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，便是此種融資模式的目的所在。

3.在方式上，政府和社會(huì)資本以合作的形式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施以提高公共服務(wù)質(zhì)量。

4.在效果方面，PPP融資模式有效地緩解了政府融資壓力，在經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，政府逐漸縮減對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，將社會(huì)資本引入，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元，從而共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府和社會(huì)資本來說，是一件互利共贏的發(fā)展方式。

（二）PPP融資模式的分類方法

1.外包類

此種融資模式中政府仍是投資的主體，其中只有項(xiàng)目的部分或單項(xiàng)功能由社會(huì)資本承擔(dān)，因此，對(duì)于社會(huì)資本來說，投入較小，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

2.私有化類型

此種PPP融資模式的投資主體完全由社會(huì)資本承擔(dān)，政府在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中只發(fā)揮監(jiān)管作用，這種私有化類型的PPP融資模式，項(xiàng)目的所有權(quán)歸屬于社會(huì)資本，任由社會(huì)資本支配，因此在享有較大權(quán)利的同時(shí)，社會(huì)資本承擔(dān)著較大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.特許經(jīng)營(yíng)類型

此種PPP融資模式在目前應(yīng)用較為普遍，即由政府部門和社會(huì)資本共同出資，合作經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，在此過程中由二者共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。但在運(yùn)作的過程中，如何協(xié)調(diào)處理社會(huì)資本的利潤(rùn)與投資項(xiàng)目的公益性二者之間的關(guān)系，至關(guān)重要。因此政府部門在此特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目中要充分發(fā)揮自己的協(xié)調(diào)管理能力。

（三）PPP融資模式的作用

1.PPP融資模式有利于緩解政府資金壓力和分散投資風(fēng)險(xiǎn)

我國改革開放以來，不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的公共管理模式也有了很大不同。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，政府逐漸縮小對(duì)其資金的投入，通過引進(jìn)社會(huì)資本的方式，提倡市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將投資主體不斷多元化，從而有效減少政府資金投入的壓力，同時(shí)將投資風(fēng)險(xiǎn)分散給參與投資的各個(gè)主體，有效降低了投資風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

2.PPP融資模式有利于激發(fā)社會(huì)資本的活力

隨著投資主體的多元化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不斷完善，有利于促進(jìn)社會(huì)資本不斷進(jìn)行改革與創(chuàng)新，提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平。PPP融資模式的出現(xiàn)將社會(huì)私營(yíng)資本引入到公共產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域，即拓寬了民間資本的發(fā)展領(lǐng)域，在緩解政府資金壓力的同時(shí)，為社會(huì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊的空間，激發(fā)了民營(yíng)資本的發(fā)展活力與發(fā)展水平。

二、PPP融資模式的運(yùn)作過程

（一）PPP融資模式的參與主體與職責(zé)

1.政府。政府作為投資項(xiàng)目的發(fā)起者，僅是通過自己投入項(xiàng)目的一部分資金以及授予私營(yíng)企業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來為項(xiàng)目的建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。

2.特殊項(xiàng)目公司。該主體是為項(xiàng)目的建設(shè)而建立，同時(shí)作為項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃者和操作者，在整個(gè)項(xiàng)目的籌建階段起決定性作用。

3.銀行和金融機(jī)構(gòu)。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的興建需要大量資金的投入，除了政府與私人投資者，銀行和一些金融機(jī)構(gòu)在需要時(shí)能夠有效地提供充足的資金支持，以便使項(xiàng)目能夠順利地進(jìn)行開發(fā)與興建。

（二）PPP融資模式的項(xiàng)目運(yùn)作流程

PPP融資模式即政府部門與社會(huì)資本簽訂協(xié)議，通過政府授予私營(yíng)資本一定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來達(dá)到政府與社會(huì)資本共同合作開發(fā)建設(shè)公共產(chǎn)品及服務(wù)的過程。運(yùn)作流程大體上分為四個(gè)階段：

1.前期分析。政府作為項(xiàng)目的發(fā)起者，在決定某一基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)與興建，需首先進(jìn)行一系列的準(zhǔn)備工作，對(duì)于任何一個(gè)項(xiàng)目來說，需要綜合考量多種因素。

2.特殊項(xiàng)目公司的建立。在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的過程中，對(duì)于私營(yíng)資本的選擇，均要秉著公平、公正、公開的原則，通過招投標(biāo)方式確定的私營(yíng)資本通過與政府簽訂合同，組建特殊項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整個(gè)規(guī)劃與建設(shè)。

3.項(xiàng)目的開發(fā)及運(yùn)營(yíng)。政府部門和特殊項(xiàng)目公司分別將自己部分的資金投入到項(xiàng)目的建設(shè)中來，不斷地完善直至項(xiàng)目最終完成。

4.項(xiàng)目的移交終止。在特殊項(xiàng)目公司將項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目即投入運(yùn)營(yíng)，在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，由特殊項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理，待特許經(jīng)營(yíng)期屆滿時(shí)，將項(xiàng)目交給政府。

三、PPP融資模式在我國基礎(chǔ)建設(shè)應(yīng)用中存在的問題

PPP融資模式從2002年起開始全方位開放，我國社會(huì)資本參與政府公用事業(yè)建設(shè)也取得較大進(jìn)展，但仍然存在很多問題，集中體現(xiàn)在以下各方面：

（一）相關(guān)法律體系不夠完善

在實(shí)際操作過程中，政府在引領(lǐng)和規(guī)范PPP融資模式的過程中制定的合同范本與相關(guān)政策規(guī)定都是當(dāng)?shù)卣槍?duì)本地的實(shí)際情況出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，意在解決本地PPP模式應(yīng)用中存在的問題，不具有普遍適用性和指導(dǎo)意義，完善PPP融資模式的法律法規(guī)勢(shì)在必行。

（二）私營(yíng)資本無法真正參與到項(xiàng)目

目前，PPP融資模式最大的問題在于，私營(yíng)資本在項(xiàng)目的建設(shè)過程中沒有發(fā)言權(quán)，參與度非常低，極大降低了其參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的積極性。北京大學(xué)研究院、中國PPP模式研究院郭建新院長(zhǎng)在接受媒體采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，“PPP模式的實(shí)質(zhì)是從社會(huì)資本中引入優(yōu)良資產(chǎn)，并采用市場(chǎng)化理念進(jìn)行項(xiàng)目管理，如果市場(chǎng)資本不能參與股權(quán)控制，項(xiàng)目合作方之間不能形成公司架構(gòu)，將不利于項(xiàng)目建設(shè)的穩(wěn)健開展和合理建設(shè)”。

（三）政治風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式下的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在籌建的整個(gè)過程中，需經(jīng)歷較長(zhǎng)的周期，在此過程中如果發(fā)生政權(quán)的變更、國家發(fā)展政策的變更等，將會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)帶來較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，國家在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)考慮到融資的社會(huì)資本的實(shí)際情況，最大程度保障國家發(fā)展政策以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式的穩(wěn)定性，從而降低PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)。

（四）融資渠道不暢

PPP融資模式下的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要大量資金的投入，在融資的過程中也受到各種限制。清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清表示，缺乏融資能力是民營(yíng)企業(yè)難參與PPP的主要原因，其根源是銀行對(duì)私營(yíng)企業(yè)的貸款非常謹(jǐn)慎，而負(fù)債率高達(dá)85%的央企卻能夠獲得銀行貸款的支持。

（五）社會(huì)資本的逐利性與公共利益維護(hù)之間的矛盾

在PPP融資模式中，如何協(xié)調(diào)社會(huì)資本的收益與社會(huì)公共利益是一個(gè)不可忽視的問題。同時(shí)，政府的工作人員如何做到廉潔公正，如何維護(hù)政府的公信力，對(duì)于政府及其工作人員而言，也是一個(gè)重要問題。政府作為人民的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)期滿后，應(yīng)積極承擔(dān)項(xiàng)目的救濟(jì)和維護(hù)，維護(hù)社會(huì)公共利益，同時(shí)要保障社會(huì)資本的合理收入。

四、PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

在PPP模式的實(shí)際操作過程中制定的相關(guān)法律法規(guī)，法律效力較低，不具有普遍適用性。一些法律法規(guī)的某些規(guī)定也過于簡(jiǎn)略，缺乏實(shí)際操作性。因此，我們應(yīng)該制定出臺(tái)效力層級(jí)更高的法律，同時(shí)整合PPP融資模式運(yùn)行過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大法律的適用范圍，同時(shí)明確國家各部門的職責(zé)分工，避免針對(duì)PPP項(xiàng)目的重復(fù)立法，減少法律適用沖突的現(xiàn)象。

（二）明確政府角色分工

政府在一項(xiàng)PPP項(xiàng)目中，作為投資的一方主體，承擔(dān)著多重責(zé)任，應(yīng)明確政府在整個(gè)項(xiàng)目中的定位，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換。首先，政府應(yīng)綜合全面考慮出臺(tái)科學(xué)的相關(guān)法律法規(guī)，從而提高具體行政行為的執(zhí)行力;其次，政府應(yīng)本著公平、公正的原則，對(duì)待社會(huì)資本一視同仁。再次，政府要擺正自己的位置，積極發(fā)揮自己提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職能，同時(shí)做好項(xiàng)目后期的服務(wù)與監(jiān)管工作。如在北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目中，根據(jù)《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》規(guī)定，在發(fā)生涉及公共安全等緊急問題時(shí)，市政府有權(quán)介入PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理，以保護(hù)社會(huì)公共利益。

（三）創(chuàng)造條件打造多種融資模式

改變現(xiàn)狀，打造多種融資模式，首先應(yīng)該成立民間資本的擔(dān)保組織機(jī)構(gòu)。其次，應(yīng)有效變革政府的管理體制?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需要政府公共部門的積極參與和介入，并通過制定相關(guān)的規(guī)則和出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)來為PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供保障。再次，需要拓展融資的方式，提升項(xiàng)目融資渠道的多樣性。銀行應(yīng)優(yōu)化對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資審批流程，科學(xué)合理地進(jìn)行貸款支持，也可以建立資本的風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，采用股票、債券等金融工具籌集更多的資金，為PPP融資模式的應(yīng)用提供資金保障。

（四）加強(qiáng)PPP監(jiān)管的專門化

在法律法規(guī)方面，我國應(yīng)出臺(tái)全國性的規(guī)范和監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)行的法律，形成完備的PPP制度監(jiān)管體系。同時(shí)，在監(jiān)管部門方面，要成立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將PPP項(xiàng)目的監(jiān)管權(quán)做到統(tǒng)一和一致。此外，應(yīng)本著公開透明的監(jiān)督原則，PPP項(xiàng)目的審批、招標(biāo)、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)的每個(gè)階段都要保障公眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。政府可以舉行聽證會(huì)或邀請(qǐng)社會(huì)媒體積極參與到PPP項(xiàng)目的決策和監(jiān)管過程中來，加強(qiáng)社會(huì)的監(jiān)督并促進(jìn)政府提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

（五）強(qiáng)化人才的培養(yǎng)

PPP融資模式在吸引社會(huì)資本參與到項(xiàng)目中來時(shí)，對(duì)于企業(yè)來說，也是一種挑戰(zhàn)。社會(huì)資本需要具有專業(yè)的人才，企業(yè)需要熟知項(xiàng)目的投資估算、項(xiàng)目決策以及相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)合型人才，這對(duì)于私營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目來說至關(guān)重要。同時(shí)，高端人才的儲(chǔ)備也是保障項(xiàng)目正常實(shí)施和運(yùn)營(yíng)的核心支撐。

五、結(jié)束語

在經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)下，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，在不斷地探索與改革中，將PPP融資模式廣泛地應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既緩解了政府的財(cái)政壓力，又為私營(yíng)資本提供了廣闊的發(fā)展空間。但在PPP模式的迅速膨脹下，我們不能盲目樂觀，要注意其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)與問題，并及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)對(duì)策予以解決，才能使PPP融資模式的效用達(dá)到最大化，使我國經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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