英美國家協(xié)商式鄰避補償機制的構(gòu)建及對我國的啟示

摘 要：鄰避沖突是我國城市治理中不可回避的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一，而補償機制是治理鄰避沖突最常用的一種手段。目前，我國對于鄰避沖突的補償方式局限于經(jīng)濟性補償，且缺乏有效法律法規(guī)的約束和協(xié)商方式的使用。目前的補償機制在理念、內(nèi)容、效果等層面仍存在很多不足，因此亟需構(gòu)建一種協(xié)商式補償機制實現(xiàn)鄰避沖突的有效治理。本文通過分析比較英美國家鄰避沖突的案例，從治理層面探討構(gòu)建鄰避補償機制的具體做法和可行路徑。

關(guān)鍵詞：鄰避危機;城市管理;鄰避補償;公眾參與

現(xiàn)階段，我國學(xué)術(shù)界研究鄰避補償機制的發(fā)展路徑從研究鄰避補償?shù)木唧w形式轉(zhuǎn)為研究如何構(gòu)建鄰避補償機制。本文通過分析我國鄰避補償機制的缺陷，引用英美國家的成功事例，以協(xié)商式補償機制的構(gòu)建為切入點，試圖回答：在研究發(fā)達國家的成功經(jīng)驗的同時，如何結(jié)合本國國情實現(xiàn)鄰避補償機制的構(gòu)建與完善。

一、研究背景

鄰避沖突是現(xiàn)階段我國社會的主要沖突之一，但目前治理沖突的困境仍然沒有辦法實現(xiàn)突破，從廣州變電站到余杭九峰垃圾焚燒廠，鄰避沖突仍停留在“一鬧就?！钡奶幚黼A段，長久以來損害著公民的利益和政府的公信力。鄰避沖突產(chǎn)生的最根本的原因是利益分配的不平等，而金錢等補償方式是消除這種不平等的重要途徑，但是現(xiàn)階段我國的鄰避補償機制仍然存在不完善之處，因此優(yōu)化鄰避補償機制是有效化解鄰避沖突的最佳路徑。同時，西方發(fā)達國家在處理一些鄰避沖突的問題上之所以能夠成功，也與它們比較成熟的鄰避補償機制和靈活的激勵機制有關(guān)，西方的協(xié)商式鄰避補償機制的建立能夠很好地化解當(dāng)?shù)鼐用駥τ卩彵茉O(shè)施的厭惡心理，提高了公民的參與度。因此，從對比西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗下分析我國鄰避補償機制的建立具有可行性，同時對現(xiàn)實的城市管理具有一定的借鑒和指導(dǎo)意義。

二、我國鄰避補償機制的現(xiàn)狀及問題

目前我國在鄰避沖突的治理過程中對鄰避補償機制的建設(shè)存在不足，利益補償機制難以在處理鄰避沖突中發(fā)揮作用。因此我們在分析別的國家的成功經(jīng)驗之前，首先要對自己國家鄰避補償機制的現(xiàn)狀及存在問題進行深入分析，最大程度上保證在保留本國優(yōu)秀政策的同時吸取他國的成功經(jīng)驗。

（一）缺乏完善的法規(guī)政策

我國在治理鄰避沖突的過程中曾出臺了一些相關(guān)的政策法規(guī)，例如2016年10月出臺的《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》就強調(diào)在建立垃圾焚燒廠的同時，實現(xiàn)周邊社區(qū)綠化、體育和休閑設(shè)施的配套建設(shè)，讓垃圾焚燒廠和周邊居民形成利益共同體。類似這種政策國家和省級政府也出臺了一些，在一定程度上化解了一部分的鄰避沖突。

但是，政府出臺的政策法規(guī)仍然存在一些不足。各個地方政府在建設(shè)鄰避設(shè)施時仍然以維穩(wěn)為主，忽略政策法規(guī)的建設(shè)。中央政府出臺的一些政策法規(guī)僅僅只有大方向上的指導(dǎo)，缺乏普遍適用的一套補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和補償?shù)姆秶鷦澏?，?dǎo)致地方政府在具體操作時出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象，并造成民眾不滿情緒的出現(xiàn)。相關(guān)政策法規(guī)的缺失還會造成一些居民自發(fā)組成的組織在對鄰避項目產(chǎn)生不滿時難以獲得司法援助，這往往會導(dǎo)致原本的有組織有紀(jì)律的反對變成更激烈的維權(quán)運動，甚至有可能會爆發(fā)激烈的沖突。

（二）補償方式單一

對鄰避設(shè)施選址所在地的居民進行補償被認(rèn)為是消除鄰避效應(yīng)的一項重要措施。我國在對受鄰避設(shè)施影響的居民進行補償?shù)臅r候大多采用貨幣補償?shù)姆椒ǎ@種方法雖然有容易量化、方便快捷等好處，但是也容易造成賄賂效應(yīng)、動機擠出效應(yīng)以及不當(dāng)交易效應(yīng)等不良效應(yīng)的出現(xiàn)，導(dǎo)致貨幣補償?shù)臒o效化，有時甚至?xí)a(chǎn)生反作用。[1]雖然一些地區(qū)也出臺了一些政策試圖通過建造公益設(shè)施對居民進行正義物品的補償，但是由于缺乏前期對居民的調(diào)研，沒有充分了解居民的意愿，導(dǎo)致最后的結(jié)果仍然不盡人意。

單一的貨幣補償也無法對居民的心理和健康損失進行量化，并且也無法預(yù)測由于鄰避設(shè)施而造成的未來的損失。這些大大小小的問題使居民拒絕接受貨幣補償，即使有一些居民接受了貨幣補償，但是他們?nèi)匀粵]有建立對鄰避項目的認(rèn)同感，導(dǎo)致鄰避項目仍然難以推進，這就是單一化的貨幣補償?shù)娜毕荨?/p>

（三）社會組織的介入不足

社會組織是參與社會治理的重要主體，在政府無法化解日益頻繁的鄰避沖突時，就必須要借用社會組織的力量。我國的鄰避沖突發(fā)生時，也有過一些環(huán)保類的社會組織參與其中，例如2013年昆明px事件，昆明本地環(huán)保組織“綠色昆明”和“綠色流域”參與到調(diào)解之中，取得了一些成效，并且最終實現(xiàn)了鄰避項目的和平解決。

從我國的很多案例能看到公民在鄰避問題上處于弱勢群體的位置，在對鄰避補償?shù)睦嬖V求中是缺乏話語權(quán)的，而社會組織正是能夠整合和代表公民利益的組織，職業(yè)化的社會組織能夠在鄰避補償機制中起到舉足輕重的作用。但是我們也能發(fā)現(xiàn)，無論是廣州垃圾焚燒廠還是廈門px事件，社會組織由于制度障礙在介入到?jīng)_突中并不順利，即使介入沖突之中，大多數(shù)的社會組織還是以調(diào)節(jié)鄰避沖突為前提，并沒有起到鄰避補償協(xié)商過程中的溝通平臺的作用。

三、英美國家構(gòu)建協(xié)商式鄰避補償機制成功案例分析

20世紀(jì)70年代開始，鄰避運動在英美等國家興起，甚至隨著科技和工業(yè)的發(fā)展，到了20世紀(jì)80年代鄰避沖突愈演愈烈，以致于英美等國家將20世紀(jì)80年代稱為“鄰避時代”。從20世紀(jì)70年代到現(xiàn)在，縱觀英美國家的鄰避發(fā)展歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)他們已經(jīng)形成了一套較為完備的協(xié)商式鄰避補償機制用于解決或改善鄰避效應(yīng)。

（一）美國洛杉磯體育和休閑區(qū)開發(fā)項目

21世紀(jì)初，美國決定在洛杉磯建立體育和休閑區(qū)開發(fā)項目，該項目一經(jīng)立項當(dāng)?shù)鼐用窬筒扇×巳后w抵制行動，一些居民成立了“洛杉磯大都市聯(lián)盟”等社會組織，并通過組織為當(dāng)?shù)氐褪杖胝郀幦±?，最終2001年簽訂了第一個引起全美廣泛關(guān)注的社區(qū)利益協(xié)議--洛杉磯體育和休閑項目協(xié)議。

美國在經(jīng)歷了上個世紀(jì)70年代持續(xù)不斷的鄰避沖突后，在洛杉磯開發(fā)項目中終于構(gòu)建了一套協(xié)商式鄰避補償機制的雛形，也就是社區(qū)利益協(xié)議。社區(qū)利益協(xié)議是與社會組織共同協(xié)商后制定出來的一套針對鄰避沖突的詳細的明文規(guī)定，能夠在一定程度上反應(yīng)多數(shù)人的意愿。在補償機制上，社區(qū)利益協(xié)議除了規(guī)定了貨幣補償之外，還規(guī)定了一系列例如建造公共娛樂設(shè)施、提供工作崗位等補償，有效維護了受鄰避設(shè)施影響尤其是低收入者的利益。美國大部分的社區(qū)利益協(xié)議也把盡最大可能降低鄰避設(shè)施對附近居民的影響作為規(guī)定的重要內(nèi)容之一。例如洛杉磯項目中，為了降低當(dāng)?shù)鼐用駥椖拷ǔ珊笥锌赡茉斐傻慕煌ǘ氯膿?dān)心，鄰避企業(yè)在協(xié)議中承諾會通過資助改善當(dāng)?shù)氐慕煌顩r，并幫助建造了一批停車位。這些舉措對當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝私?jīng)濟補償之外的生態(tài)補償，避免居民陷入不良效應(yīng)中，對經(jīng)濟補償產(chǎn)生厭惡、排斥心理。

同時，美國的社區(qū)利益協(xié)議中還規(guī)定了協(xié)商主體和協(xié)商程序。通過明確協(xié)商的主體和程序，保證當(dāng)?shù)鼐用衲軌騾⑴c到鄰避補償?shù)膮f(xié)商過程之中，實現(xiàn)協(xié)商過程的透明和公正?？傮w來看，社區(qū)利益協(xié)議不僅有效緩解了鄰避沖突，而且使當(dāng)?shù)鼐用?、開發(fā)商和地方政府都能夠從社區(qū)利益協(xié)議的協(xié)商過程中獲得自己想要的利益。[2]

（二）英國垃圾焚燒廠

英國的鄰避沖突主要是圍繞著垃圾焚燒廠的建造與否，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，英國每年能夠產(chǎn)生大約1.77億萬噸垃圾，對英國的環(huán)境、生態(tài)等造成了極大地破壞。[3]英國政府選擇制造垃圾焚燒廠用以治理垃圾，然而垃圾焚燒產(chǎn)生的大量有毒有害氣體讓選址地居民極為排斥，并由此產(chǎn)生了鄰避沖突。

與美國不同，為了解決鄰避沖突，英國政府從“公眾激勵結(jié)構(gòu)”的角度思考問題，推動垃圾管理與公眾社會利益相結(jié)合，使得當(dāng)?shù)鼐用裾嬲w會到了垃圾焚燒廠帶來的利益，獲得了公眾的認(rèn)可。在此案例中，英國政府通過拓展補償機制，讓社區(qū)居民成為了垃圾焚燒廠項目的利益相關(guān)者，并通過與社區(qū)居民的共同協(xié)商，成立了社區(qū)基金，可以在最大限度上實現(xiàn)社區(qū)利益。為了消除環(huán)境影響，英國政府還通過優(yōu)化垃圾焚燒廠的外觀，實現(xiàn)生態(tài)補償，從而減輕來自居民的阻力。在政策協(xié)商方面，英國的鄰避補償機制中必不可少的就是多組織參與協(xié)商過程之中，其中社會組織成為了主力與政府進行協(xié)商溝通，最終實現(xiàn)了協(xié)商式鄰避補償機制的構(gòu)建。

四、對我國的啟示

（一）制定和完善相關(guān)法律政策

從英美兩國的案例可以看出，這兩個國家在構(gòu)建協(xié)商式鄰避補償機制時，都制定了一套完整的法規(guī)政策作為參考。隨著環(huán)境正義思想的興起，環(huán)境治理理念在人們心中逐漸形成，為了化解鄰避沖突問題，我們國家也應(yīng)當(dāng)設(shè)定一套處理該沖突的準(zhǔn)則，將之寫入法律，并且根據(jù)鄰避設(shè)施的特點，制定出一系列多元化補償機制。

環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的完善、協(xié)商過程的構(gòu)建、利益補償制度的法制化都需要一套完整的法規(guī)政策的約束。相關(guān)法規(guī)政策的制定完善首先可以保證補償標(biāo)準(zhǔn)的明確化，一套明確的補償標(biāo)準(zhǔn)可以避免在具體進行補償時顧此失彼，避免在對多個利益主體進行補償時無法實現(xiàn)利益的平衡，讓利益主體在心理上難以充分認(rèn)可補償方案。其次，當(dāng)公民參與利益協(xié)商過程中，法規(guī)政策可以為弱勢群體提供一定的參考，并且在公民的利益遭受侵害時，也有利于尋找相應(yīng)的法律援助。

（二）建立多元化補償機制

根據(jù)鄰避設(shè)施的特點，建立多元化的補償機制已經(jīng)成為了化解鄰避沖突，實現(xiàn)多元主體利益協(xié)調(diào)的最主要的方式。多元化補償機制首先是指除了貨幣補償外，政府還應(yīng)探索諸如生態(tài)補償、社會心理補償、正義物品補償?shù)榷喾N補償形式。多種補償形式的建立能夠為民眾提供切實可得的福利補償，也能夠化解民眾對于鄰避設(shè)施的厭惡和不滿，是實現(xiàn)“鄰避”到“鄰利”的最直接的途徑。[4]

多元化補償機制還需要政府在制定補償方案時要根據(jù)鄰避設(shè)施及周圍環(huán)境的特點，針對不同環(huán)境制定出因地制宜的補償方案。同時，這也要求政府要更多的把補償?shù)闹攸c放在無形補償上，即生態(tài)補償、社會心理補償、正義物品補償?shù)?。在社會心理補償上，要讓當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)自內(nèi)心的接受鄰避設(shè)施，充分消除他們內(nèi)心的疑慮。在生態(tài)補償上，要制定嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行，要致力于將鄰避設(shè)施改造成為環(huán)境加分的“藝術(shù)品”。在正義物品補償上，政府要最大程度消減居民對于貨幣補償?shù)呢撁嫘?yīng)，避免居民感覺自己被金錢“收買”，同時，通過建設(shè)一些公益性的項目，讓居民更愿意接納鄰避設(shè)施的建設(shè)。

（三）建立透明化的協(xié)商機制

當(dāng)傳統(tǒng)的代議民主制無法解決鄰避問題中公民的合法參與，無法保障參與途徑的透明化時，選擇構(gòu)建透明化的協(xié)商民主形式似乎成為了一條康莊大道。英美兩國在構(gòu)建鄰避補償機制時都采取了協(xié)商民主的形式，并且都取得了一定成效，我國在處理鄰避問題上也有過采取協(xié)商形式的先例，例如廣州番禺嘗試建設(shè)垃圾焚燒廠時遭到了附近居民的抵制，但是番禺政府在利用了民主協(xié)商渠道后，與居民達成共識最終垃圾焚燒廠成功建成。

協(xié)商民主的模式同樣的可以運用到鄰避補償機制中，我國政府在決定鄰避補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、形式時可以通過協(xié)商的形式召開聽證會或者發(fā)布會，充分聽取利益各方對于補償標(biāo)準(zhǔn)和形式等問題的意見。同時，協(xié)商過程中要充分保證信息的公開和透明，如果信息完全掌握到政府和企業(yè)手中時，那么公民就會由于缺乏準(zhǔn)確信息而成為弱勢的一方，整個協(xié)商過程也就形同虛設(shè)，信息的公開和透明是保證協(xié)商順利進行的重要因素。此外，政府還應(yīng)該與社會組織形成良好互動，在充分聽取社會組織的意見的基礎(chǔ)上，利用好這個“溝通橋梁”，才能有效化解鄰避沖突產(chǎn)生的困境。

結(jié) 論

現(xiàn)今，如何使“鄰避”化為“鄰利”已經(jīng)成為中國城市管理的重中之重，鄰避現(xiàn)象的常態(tài)化需要政府盡快構(gòu)建出一套合理的協(xié)商式鄰避補償機制。通過案例分析和比較研究，本文在我國鄰避補償機制的不足以及調(diào)整的途徑進行了解后，認(rèn)為應(yīng)從法律政策、社會組織、補償意識等多個方面構(gòu)建補償機制。但仍需注意的是，我國的國情仍與西方發(fā)達國家存在一定的差異，一方面不能完全照搬西方的做法，另一方面，在對鄰避補償機制能夠發(fā)揮什么要的作用也要有一定的理性預(yù)期。

參考文獻

[1] 黃崢.金錢、公園還是養(yǎng)老保障：鄰避設(shè)施的補償效應(yīng)研究[J].中國行政管理，2017（10）：108-113.

[2] 王凌光.論社區(qū)利益協(xié)議——美國解決鄰避沖突的經(jīng)驗及啟示[J].行政法學(xué)研究，2018（05）：117-126.

[3] 陳紅霞.英美城市鄰避危機管理中社會組織的作用及對我國的啟示[J].中國行政管理，2016（02）：141-145.

[4] 邵任薇，彭楚瑤，楊柳.化解鄰避效應(yīng)的補償機制研究——杭州市天子嶺靜脈小鎮(zhèn)的啟示[J].上海城市管理，2018，27（06）：65-69.

作者簡介：李鑫（1997.11—），女，漢族，江蘇省徐州市人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院2019級 行政管理專業(yè)在讀碩士研究生，研究方向為當(dāng)代中國政府與行政。