對(duì)于農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證工作的探討

王漢卿

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的資本。通過農(nóng)村集體土地權(quán)利的登記和認(rèn)證，依法確認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)利，增強(qiáng)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)，特別是全社會(huì)的土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)，將有助于有效解決農(nóng)村集體土地所有權(quán)爭(zhēng)議，提高農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)意識(shí)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重要而深遠(yuǎn)的影響。然而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)狀況的復(fù)雜性以及相關(guān)主體對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配的不同要求，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的確認(rèn)和登記存在很多問題，需要解決。

目前，試點(diǎn)的農(nóng)村集體土地使用權(quán)和房屋權(quán)屬登記證包括：仙游縣榜頭鎮(zhèn)壩下村和紫澤村;荔城區(qū)西天尾鎮(zhèn)后黃村;城廂區(qū)華亭鎮(zhèn)澗口村;秀嶼區(qū)月塘鄉(xiāng)東潘村、東嶠鎮(zhèn)上塘村、渚林村和汀塘村、埭頭鎮(zhèn)石城村;北岸管委會(huì)山亭村、利山村、東仙村、西前村和文甲村行政村區(qū)域范圍內(nèi)。

一、農(nóng)村土地確權(quán)工作的目的和必要性

土地使用權(quán)的確認(rèn)，可以依法保護(hù)村民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)不受侵犯。讓農(nóng)民真正成為土地的主人。能促使廣大農(nóng)民熱愛土地，集中農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定、快速發(fā)展。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作遵循的基本原則是

1、依法規(guī)范。嚴(yán)格按照《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)和有關(guān)政策開展工作的工作程序。我們必須尊重人民的意愿，遵守政策，不違反規(guī)章制度，不遺漏項(xiàng)目，不損害農(nóng)民利益，不留下任何后遺癥。

2、保持穩(wěn)定。在維護(hù)現(xiàn)有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常運(yùn)行的情況下，進(jìn)行注冊(cè)和認(rèn)證工作，并應(yīng)嚴(yán)格禁止非法利用機(jī)會(huì)調(diào)整或收回農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以用集體經(jīng)濟(jì)組織中現(xiàn)有的耕地來確定權(quán)利和份額。

3、試點(diǎn)有序推進(jìn)

采用試點(diǎn)、總結(jié)、推廣相結(jié)合的方法。我們可以從已經(jīng)轉(zhuǎn)讓或者即將轉(zhuǎn)讓的土地入手，也可以選擇不同類型的土地進(jìn)行試點(diǎn)，在合同關(guān)系更加明確、條件更加成熟的地方，我們可以率先加快進(jìn)度。

4、村民小組是在積極指導(dǎo)和民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，經(jīng)三分之二以上村民同意，召開組內(nèi)村民代表大會(huì)的同意。

三、農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作存在的問題

1、基層工作效率不佳，工作人員對(duì)土地確權(quán)登記認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

一些工作人員認(rèn)為，頒發(fā)土地證的意義不大;少數(shù)工作人員認(rèn)為，2001年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)辦法》中土地證的內(nèi)容、更新、條件和不頒發(fā)起到了非常重要的作用。他們認(rèn)為，在頒發(fā)土地證確認(rèn)書的過程中，只需要仔細(xì)檢查。在這件事上不需要花費(fèi)大量的時(shí)間和人力物力。還有人員認(rèn)為，即使向村里確認(rèn)了現(xiàn)有的土地權(quán)利，其土地產(chǎn)權(quán)仍然是名義上的，而不是私有化土地所有權(quán)。

2、農(nóng)地用義務(wù)權(quán)的規(guī)范保護(hù)問題

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜情況下，同一方的產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住宅用地使用權(quán)屬于不同的主體，這給土地使用義務(wù)的保護(hù)帶來了兩大問題。一是所有權(quán)與使用權(quán)的沖突，使得在兼顧兩者利益的同時(shí)難以兼顧;二是長(zhǎng)期使用宅基地后，農(nóng)村集體所有制可能是空的。這兩個(gè)問題需要在政策制定、維護(hù)權(quán)益、規(guī)范流通等方面提供具體的規(guī)則。

3、土地收益逆轉(zhuǎn)，農(nóng)民爭(zhēng)地，矛盾突出

目前，非標(biāo)準(zhǔn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象一直存在。在自家的土地出讓過程中，農(nóng)民私下處理，多次轉(zhuǎn)讓，口頭協(xié)議，不及時(shí)變更，甚至沒有辦理登記，導(dǎo)致土地權(quán)屬不清，有的土地?zé)o證，有的土地有證或土地證不符，承包人不同意，證書與合同不符。同樣，既然權(quán)力得到確認(rèn)，每個(gè)人都將為每一寸土地而戰(zhàn)，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)民之間的緊張關(guān)系。

四、完善農(nóng)村土地確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)規(guī)則的對(duì)策探討

1、完善土地承包經(jīng)營(yíng)管理

做好農(nóng)村土地權(quán)利確權(quán)工作，為解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、維護(hù)農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)中的合法權(quán)益奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。把落實(shí)權(quán)力作為深化“三農(nóng)”改革的重要抓手。各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要深入基層，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，及時(shí)總結(jié)和推廣好經(jīng)驗(yàn)、好做法，認(rèn)真研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，促進(jìn)試點(diǎn)工作順利開展。

2、明確部門職責(zé)

明確農(nóng)村土地整理與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的操作程序和要求，明確市、縣（區(qū)）政府（行政委員會(huì)）的職責(zé)。縣域統(tǒng)一開發(fā)農(nóng)村土地“三權(quán)”試點(diǎn)方案的確定，在推薦過程中發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)研究解決，統(tǒng)一介紹具體問題，防止部門分開管理，確保統(tǒng)一政策確定權(quán)利;繼續(xù)建立健全村調(diào)解、縣、市仲裁、司法保護(hù)等方式調(diào)解承包地管理糾紛制度，通過民主協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法訴訟等方式，就地化解和基層化解承包地管理糾紛。檔案管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)注冊(cè)點(diǎn)文件的歸檔工作。各級(jí)有關(guān)部門要依法辦事，對(duì)“一村一策”進(jìn)行分類指導(dǎo)和探索。對(duì)于老拆遷、新建筑和歷史遺留問題，可以采取循序漸進(jìn)的方式加以推廣，建立方便群眾的制度，實(shí)行“兩證合一”制度。

3、抓好宣傳培訓(xùn)，推廣工作經(jīng)驗(yàn)

各地要通過多種渠道和形式，宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證的意義和部署要求，加強(qiáng)政策和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，動(dòng)員和引導(dǎo)農(nóng)民積極參與，營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。這項(xiàng)工作總結(jié)和推廣經(jīng)驗(yàn)和做法，為地方推廣工作提供參考，開展確認(rèn)登記認(rèn)證，鞏固流通基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)登記認(rèn)證工作，妥善解決了土地承包面積不清問題。

4、落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)

專項(xiàng)資金由省級(jí)財(cái)政部門，安排，縣財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照滿足工作需要的原則，統(tǒng)籌計(jì)劃解決試點(diǎn)項(xiàng)目所需的資金，爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金，確保試點(diǎn)項(xiàng)目的順利進(jìn)行。地方政府必須將確認(rèn)費(fèi)、登記費(fèi)、證照費(fèi)納入預(yù)算，按時(shí)足額撥付，不得向農(nóng)民收取其他費(fèi)用。

（作者單位：351261福建省莆田市仙游縣書峰鄉(xiāng)經(jīng)管站）