組織化治理：基層督查領(lǐng)域“減負”梗阻的消解

齊子鑒

〔摘要〕當(dāng)前督查工作存在名目繁多、頻率過高、重留痕輕實績等問題。黨中央明確提出統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作，充分體現(xiàn)了為基層減負松綁的決心。選取成效和問題都比較突出的脫貧項目督查領(lǐng)域，通過J縣案例研究，分析了“規(guī)則下鄉(xiāng)”過度彌散，法治化程度低和社會化治理能力不足對規(guī)范基層督查工作的制約和阻滯。提出情感提升、案例供給、黨建引領(lǐng)共建共治多管齊下的組織化治理策略，消解基層“減負”的梗阻。

〔關(guān)鍵詞〕督查;留痕管理;行政化管理;社會化治理;組織化治理;形式主義

〔中圖分類號〕D630.9?〔文獻標(biāo)識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2019）05-0113-09

一、問題和研究設(shè)計

督查檢查考核工作是推動黨的理論和路線方針政策、黨中央決策部署貫徹落實的重要手段，是改進黨的作風(fēng)、激勵廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的重要舉措?！?〕督查檢查考核（實踐中督查檢查和考核往往全面對接，平行推進，即所謂的“督考一體”。以下均簡稱為督查）可以分為黨委督查和政府督查，具體是指黨委、政府及政府各部門對其決策部署的分解、落實和批示交辦事項的執(zhí)行落地情況進行督促、指導(dǎo)和促進，并以此為依據(jù)掛鉤部門目標(biāo)和干部考核。作為我國黨政內(nèi)部運行的一項業(yè)務(wù)工作，督查的成效直接關(guān)系到?jīng)Q策部署的權(quán)威性和執(zhí)行力。近年來隨著痕跡管理和大數(shù)據(jù)技術(shù)的日益成熟，督查的各種“軟指標(biāo)”開始“硬指標(biāo)化”。督查作為激勵鞭策的指揮棒，提高了基層治理實踐的效率，提升了國家的治理能力。但當(dāng)前督查工作也存在名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)、重留痕輕實績等問題。地方和基層應(yīng)接不暇、不堪重負，干部群眾反映強烈。這既不利于集中精力抓落實，也助長了形式主義、官僚主義，損害了黨群干群關(guān)系。2018年10月9日中辦印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》，2019年3月20日中辦印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（以下均簡稱《通知》）更是明確提出將2019年作為“基層減負年”，充分體現(xiàn)了黨和國家關(guān)心干部、心系群眾、為基層減負松綁的為民情懷。

當(dāng)前與督查相關(guān)的報道性文獻較多，學(xué)術(shù)性研究成果相對較少。既有研究主要集中于對中國督查歷史、淵源、性質(zhì)、作用以及相關(guān)概念的梳理〔2〕，對當(dāng)前我國督查工作的基本原則、特點、主體對象、范圍〔3〕和督查機制的運作模式〔4〕的總結(jié)概括，以及從方法、制度、人才等宏觀層面對如何改進督查工作進行探討〔5〕等幾個領(lǐng)域。與督查間接相關(guān)的壓力型體制〔6〕和部門代表性競爭〔7〕等研究，對基層政權(quán)如何在考核惟上機制的壓力下驅(qū)動，督查考核的碎片化治理是如何產(chǎn)生的等問題，進行了理論概括。但是從事公共管理的實踐者和研究者不只要理解公共組織行為，更要改善公共組織行為。“減負”和“用最嚴(yán)厲的考核確保真實可信，社會認可，老百姓認賬”之間存在著微妙的張力。基層考核的“負擔(dān)”具體是什么？為基層減負松綁的“梗阻”在哪里，為什么會存在減不下去或減下去再反彈的問題？如何在“減負”的同時改進督查工作？在干部和群眾對規(guī)范督查工作，為基層減負松綁反映強烈，中央又明確提出指示要求的背景下，開展具體操作層面上的統(tǒng)籌規(guī)范督查研究顯得更為迫切。

本文選取當(dāng)前督查工作成效和問題都比較突出的脫貧項目督查領(lǐng)域，以案例研究的方法對J縣脫貧項目督查的流程、方式方法和運作過程進行了研究探析。基層社會是充滿各種公共意識符號競爭和個體策略的復(fù)雜場域。相對于更強調(diào)簡化的、邏輯策略的量化研究，旨在把研究問題和真實生活結(jié)合起來考察，尋求詳細的分析與歸納特征的案例研究顯得尤為適合。針對案例研究普遍存在的外部效度問題，我們對非J縣工作人員進行了隨機的、非目的性訪談。訪談內(nèi)容可以與J縣案例相互印證。本研究不預(yù)設(shè)任何理論假設(shè)，而是通過對第一手資料的分析來構(gòu)建要素特征，從而建立具有普遍意義的指導(dǎo)性理論。并在此基礎(chǔ)之上，嘗試提出消除梗阻，統(tǒng)籌規(guī)范基層督查檢查考核工作的對策。

二、J縣脫貧項目督查的流程及形式

（一）統(tǒng)籌資金使用，多元主體監(jiān)管

以納入統(tǒng)籌整合范圍的財政涉農(nóng)資金作為監(jiān)管重點和抓手，J縣根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）、《四川省人民政府辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的實施意見》（川辦發(fā)〔2016〕44號）和《四川省財政廳關(guān)于構(gòu)建貧困地區(qū)縣級涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機制的意見》（川財農(nóng)〔2015〕191號）精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定了《財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用方案》。按照“整合項目、聚集資金、集中投放、精準(zhǔn)扶持”的總體思路，J縣政府優(yōu)化財政涉農(nóng)資金供給機制，把投向相近、目標(biāo)相似、來源不同的各項涉農(nóng)資金進行統(tǒng)籌安排。在資金來源渠道不變、資金用途不變、項目資金管理權(quán)限不變、項目實施主體不變、檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)不變的前提下，采取“政府牽頭，部門協(xié)作，集中投入，整體推進”的方式，打破行業(yè)界限、部門分割，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會化服務(wù)等項目和資金，整合聚集各類投入，集中安排使用。做到“集中投入，綜合打造，成片整體推進”，確保資金精準(zhǔn)投放，項目規(guī)劃到戶、資金到村到戶。

J縣堅持以縣為主體承擔(dān)資金安全、規(guī)范管理、有效使用的主體責(zé)任。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門因具有就近就地和專業(yè)化程度高的優(yōu)勢，成為了J縣政府實際履行財政涉農(nóng)資金管理和督查工作職責(zé)的重要部門。監(jiān)察、審計、財政等部門則對監(jiān)管職責(zé)落實情況進行跟蹤問效，對探索實踐資金統(tǒng)籌整合使用、提高資金使用效益給予大力支持。貧困村第一書記、駐村工作組、村委會要深度參與涉農(nóng)資金和項目的管理監(jiān)督。對貧困村、貧困戶、貧困人口的扶持措施和資金安排使用情況要由所在貧困村的第一書記簽字確認。保障統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金不用于脫貧攻堅規(guī)劃以外的支出，如平衡預(yù)算、修建樓堂館所、改善辦公條件、購置車輛、發(fā)放人員工作補貼、彌補單位公用經(jīng)費等支出;建設(shè)農(nóng)民群眾不滿意、沒有推廣價值的“示范園區(qū)”等形象工程。J縣還組織和引導(dǎo)貧困群眾主動參與財政涉農(nóng)資金項目管理，建立健全舉報受理、反饋機制。這樣，J縣的脫貧項目督查工作就形成了縣政府、財政、監(jiān)察、審計等職能部門以及貧困村第一書記、駐村工作組和基層群眾多元主體參與的格局。

（二） 日常管理，留痕督查

所謂“留痕”就是要在工作流程當(dāng)中留下痕跡，使得工作現(xiàn)場可以在日后還原，以供查證。具體到督查工作環(huán)節(jié)當(dāng)中，主要是以文件或者通知的形式，通過任務(wù)分解查找到各相關(guān)單位和部門各自需要完成的工作，指引各單位部門獲悉督查主體想要獲取的信息，并按照明確的時間節(jié)點、事件、完成進度等要求如實上報的這種紙質(zhì)或電子文檔的上傳下達保存下來的大量文字資料。督查主體通過定期、及時獲取資料，捕捉文字材料的變化，對實際工作情況進行核查。有時候督查主體也會通過電話連線，或者直接到工作現(xiàn)場對書面資料進行查證。J縣的脫貧項目留痕督查主要是通過縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)部門文件或通知來實現(xiàn)的。具體通知內(nèi)容主要是要求上報各種書面材料，包括基礎(chǔ)信息核實比對;完善內(nèi)業(yè)資料、規(guī)劃圖、作戰(zhàn)圖和倒排工期表“一本賬”;項目實施方案及扶貧項目資金精準(zhǔn)使用季報數(shù)據(jù);17個扶貧專項的計劃編制;項目完成進度月報;“六有”平臺相關(guān)數(shù)據(jù)復(fù)核校正;突出問題和典型材料的案例;脫貧攻堅“痕跡化”管理臺賬的佐證材料;參與項目相關(guān)企業(yè)及專業(yè)合作社的信息資料;調(diào)研報告等。除了定期上報，有的數(shù)據(jù)還會被臨時要求反復(fù)上報，以確保相關(guān)數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，及數(shù)據(jù)之間邏輯關(guān)系準(zhǔn)確。

（三）明察暗訪，實地督查

實地督查，即直接在現(xiàn)場督查。通常，為了提高督查結(jié)果的可信度，在已經(jīng)經(jīng)過書面留痕督查的基礎(chǔ)上，還會對督查的結(jié)果再次進行現(xiàn)場檢查、校對、核實。實地督查往往和會議、留痕督查結(jié)合在一起。為了進一步提高現(xiàn)場督查結(jié)果的可信度，實地督查有時還會在預(yù)先不通知督查客體的情況下進行，即所謂的暗訪。另外，對于一些重點項目，督查主體還會采取長期蹲點，跟蹤督查。J縣的脫貧項目實地督查是按照精準(zhǔn)扶貧片區(qū)督導(dǎo)制分組情況，分別由各組前往各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展脫貧攻堅專項督導(dǎo)。專項督導(dǎo)除了重點檢查項目資金是否惠及貧困戶，是否用于壯大集體經(jīng)濟消除“空殼村”，以及項目計劃實施進度以外，還會檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧辦公室是否做到制度上墻、設(shè)備齊全、檔案規(guī)整，是否落實了精準(zhǔn)扶貧專人負責(zé)制，確保工作有人抓、辦公有場所、展示有平臺，以及轄區(qū)內(nèi)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧宣傳是否到位等。另外，縣督導(dǎo)組還會指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及駐村幫扶單位自查自糾，以順利迎接省、州脫貧攻堅專項督查，以及人大常委會、檢察院等各類檢查驗收。實地督查通常會事前發(fā)文通知督查和整改的時間節(jié)點及階段任務(wù)。暗訪則直接在事后發(fā)布整改通知，同時指定上報整改情況報告的時間節(jié)點。

（四）結(jié)果運用，督查反饋

督查的主要目的在于堅持問題導(dǎo)向，督促整改。既要重視對決策部署落地過程中可能出現(xiàn)的理解和執(zhí)行偏差進行糾正，又要重視政策執(zhí)行過程中涉嫌違規(guī)違紀(jì)的調(diào)查，還要及時了解相關(guān)政策需要完善的地方，促進科學(xué)決策和再決策。同時，督查也是消除干部畏難情緒，激勵政策執(zhí)行者積極作為，推動工作按期有序完成的過程，絕不是簡單地向下傳導(dǎo)壓力和問責(zé)。J縣高度重視督查結(jié)果的運用。對于領(lǐng)導(dǎo)批示交辦事項，力爭做到批必查、查必清、清必辦、辦必果。對于發(fā)現(xiàn)的問題及時通知整改，并設(shè)置整改情況匯報時間節(jié)點，達到督查一件、帶動一片的效果。對于人大常委會和檢查機關(guān)等部門涉及扶貧領(lǐng)域的督查，積極建立協(xié)調(diào)小組和相關(guān)工作對接機制，確保相關(guān)專項工作取得實效。對于干部群眾反映強烈的熱點、難點問題及時組織聯(lián)合調(diào)研，查明原因，提出對策。對待群眾舉報做到有問題依法依紀(jì)處理，沒問題及時澄清公開正名，誣告陷害嚴(yán)肅追究責(zé)任 。

三、 脫貧項目督查的“負擔(dān)”及“減負”的梗阻

（一）無效留痕——“規(guī)則下鄉(xiāng)”的過度彌散

留痕督查是J縣實際運用最普遍的督查形式，貫穿了脫貧攻堅項目從規(guī)劃到落地的全過程。通過文件或者通知的形式，規(guī)定了落實主體、安排了匯報進展的內(nèi)容和時間節(jié)點，達到了早發(fā)現(xiàn)、早上報、早了解、早整改的上下互動效果。各相關(guān)單位部門還能通過留痕督查及時明晰任務(wù)分解情況，快速查找到屬于各自需要完成的工作和時間節(jié)點。在需要多單位配合，而跨單位部門的協(xié)調(diào)復(fù)雜且效率低下的情況下，以文件或者通知的形式督辦，也在客觀上降低了協(xié)調(diào)成本。伴隨著韋伯官僚制理論的興起，bureaucratic administration即官僚制式行政的概念開始盛行。包含上下級命令服從的等級制;通過穩(wěn)定的規(guī)章程序運作等一系列標(biāo)準(zhǔn)的行政化管理是公認的大型組織運行的主流模式。有學(xué)者把稅費改革之后農(nóng)村基層組織工作日益正規(guī)化、行政化的現(xiàn)象概括為“規(guī)則下鄉(xiāng)”〔8〕。留痕作為行政化管理的基本形式本身沒有錯，但是片面地、過分地強調(diào)它，就會導(dǎo)致“規(guī)則下鄉(xiāng)”過度彌散并產(chǎn)生消極影響。反映在留痕督查過程中，具體表現(xiàn)在兩個方面，一是行政化管理對“情感”的擠出;二是技術(shù)濫用導(dǎo)致的主觀滿意度形式化。

裴宜理曾經(jīng)指出中國共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭年代非常善于運用“情感提升”開展工作，喚起群眾的情感，建立和群眾溝通的渠道。事實上，建國以后情感仍然是汲取基層社會合法性資源、穩(wěn)定公共秩序、達成治理目標(biāo)的基礎(chǔ)性要件?！?〕“一沒錢，二沒權(quán)，主要靠打感情牌”是基層干部的普遍心聲?；鶎痈刹糠浅Ｉ朴诶美页?、打感情牌的優(yōu)勢建立起一套與群眾協(xié)商、互動的微觀機制，以彌補自身政策水平和行政資源的劣勢。然而大量的行政工作正在擠壓這種情感優(yōu)勢的空間。通過對J縣脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組2016年、2017年全年文件的梳理，我們發(fā)現(xiàn)冠以“轉(zhuǎn)發(fā)《XX通知》的緊急通知”的文件通常都是涉及留痕督查的。其內(nèi)容通常涉及數(shù)據(jù)復(fù)合校正、數(shù)據(jù)核查整改、動態(tài)管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)采集錄入、典型材料收集報送、實施計劃報送等等。上至國務(wù)院各部委相關(guān)司局、最高人民檢察院、省委領(lǐng)導(dǎo)批示要求，下至州、縣各個扶貧牽頭部門發(fā)文通知，都直接傳導(dǎo)到最基層，轉(zhuǎn)化為基層上報各種表格、數(shù)據(jù)、典型案例材料。而且許多“緊急通知”都過于“緊急”。例如，6月24日的發(fā)文，要求“于6月26日下班之前上報”。這些緊急通知的“報送要求”一欄，通常都會注明“未及時上報或未按要求上報的，將給予通報。通報情況直接納入年度考核”。頻繁的材料上報和問責(zé)壓力大量地牽扯了基層的精力。再加上基層還要建立“痕跡化”管理臺賬，并準(zhǔn)備相關(guān)佐證材料以應(yīng)對實地督查。這就更加導(dǎo)致基層干部遠離了群眾，埋頭于辦公桌前?；鶎用撠毠员旧響?yīng)該要緊扣群眾滿意度，做好群眾工作。然而隨著時間的推移，“扎實開展好‘三率一度全面核查工作”等準(zhǔn)備各種材料的文本工作，本末倒置，成為了工作的重心。J縣的決策層在注意到這些問題以后，2018年各類“緊急通知”明顯減少。但重留痕輕實績，以問責(zé)代督促等問題仍然不容忽視。

督查結(jié)果運用環(huán)節(jié)同樣存在著行政化管理對“情感”的擠出。J縣脫貧項目督查工作能夠及時發(fā)現(xiàn)決策部署落地偏差，并予以糾正;還能夠及時組織聯(lián)合調(diào)研，收集典型案例、典型材料，對當(dāng)前政策提出完善建議，為下一階段的決策提供科學(xué)論證的基礎(chǔ)。但是對于執(zhí)行到位、工作績效相對高的基層部門和干部缺乏有效的事后激勵。對于負面結(jié)果的處理，重問責(zé)輕教育。對于基層工作的壓力和重負缺乏包容和理解。

“情感”被擠出的直接結(jié)果就是基層干部放棄自己群眾工作的強項，疲于應(yīng)付，士氣低下，不得已編造數(shù)據(jù)、虛假填報，制造出應(yīng)付督查的無效留痕。而技術(shù)濫用會導(dǎo)致主觀滿意度形式化，即使不“應(yīng)付”，留痕可能也是無效的，甚至是起負面作用的。以J縣實地督查整改為例，J縣的實地督查頻次要比留痕督查少很多。頻次數(shù)目少并不妨礙J縣督導(dǎo)組力求客觀反映問題，督促整改。從J縣實地督查后提出的整改要求可以看出，督查主體樂于聽?wèi)n，鼓勵報憂，不走過場。而且提出的整改內(nèi)容往往不是抽象的“項目進度緩慢”“基礎(chǔ)配套設(shè)施有待加強”“集體經(jīng)濟成效不顯著”等原則性要求。而是“未按批復(fù)的《實施方案》建設(shè)”等具體整改任務(wù)。督查整改通知還會給出精確的數(shù)據(jù)，為整改任務(wù)提供依據(jù)的同時，為督查客體下一步整改措施提供指導(dǎo)。例如《關(guān)于開展2017年度財政專項扶貧資金審計整改的通知》中將資金使用精確到了“分”，項目道路厚度精確到了“厘米”。J縣的實地督查還多次作為迎接上級評比檢查的“第一階段工作”展開，發(fā)揮了預(yù)防問題出現(xiàn)和指導(dǎo)具體工作的作用，有效保障了上級評比檢查的順利通過。但是，“順利通過”的背后是主觀滿意度的痕跡化、形式化。當(dāng)前“基數(shù)加減”“完成比例”“功效系數(shù)”“等級計分”等術(shù)語越來越多地出現(xiàn)在基層政策文件當(dāng)中。技術(shù)人員注重的是技術(shù)專業(yè)知識和指標(biāo)的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，涉及到質(zhì)量安全等技術(shù)問題毫無疑問要拿出科學(xué)技術(shù)的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度。但是基層社會是充滿各種公共意識符號競爭和個體策略的復(fù)雜場域。涉及到“老百姓認賬”的問題是不是需要精確到“分”“厘米”和每一個“動作”，這是一個值得反思的問題。實踐表明，并不是所有的“軟指標(biāo)”都適合“硬指標(biāo)化”。例如，基層在試圖將政策實惠向“臨界線”貧困戶傾斜，不讓任何人落在被政策遺忘的角落的時候，經(jīng)常會被這種“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)”掣肘。形式上的滿意度在上級督查那里順利通過，群眾的不滿情緒卻在暗流涌動。“科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)”用錯了地方就是技術(shù)濫用。雖然上級政府會發(fā)文引入第三方參與監(jiān)督，發(fā)文要求要照顧到臨界貧困戶，但是研究表明這種依托權(quán)威的、形式上的制度安排和改進措施往往是缺乏可持續(xù)性的〔10〕。政府部門和群眾利益對接中產(chǎn)生的供需脫節(jié)問題，應(yīng)該通過參與、協(xié)商、互動等微觀機制，建構(gòu)起基于情感的權(quán)利實現(xiàn)策略來解決。未來，情感在基層治理中的權(quán)重必須要提升，促進干部與群眾的良性社會互動。

（二）重復(fù)檢查和問責(zé)濫用——大數(shù)據(jù)治理背后的法治化問題

相對于無效留痕，干“二遍活”“三遍活”的重復(fù)檢查往往更讓基層感到無力。J縣雖然積極統(tǒng)籌督查力量，打破行業(yè)界限、部門分割，構(gòu)建了多元督查主體，調(diào)動了各方積極性。但是J縣的統(tǒng)籌工作只能局限在縣域范圍之內(nèi)。對于上級黨委和各政府職能部門的多頭督查往往顯得力不從心。尤其是在“大數(shù)據(jù)”助推精準(zhǔn)扶貧的背景下。各級主管部門各種具體化、“數(shù)目字”化的報表和反復(fù)的核實工作都要求基層完成，雖然這在客觀上提高了上級部門對基層的掌握和控制力。但也導(dǎo)致了基層工作的主要精力和時間都投入到了記錄臺賬、維護數(shù)據(jù)和系統(tǒng)有效運行上。更讓基層干部詬病的是這些上報的數(shù)字、記錄、核查往往是重復(fù)的，但檢查形式要求卻五花八門，最終必須做“N遍活”。由此，“大數(shù)據(jù)”助推實際工作轉(zhuǎn)變成了實際工作助推“大數(shù)據(jù)”?！翱己宋?shù)據(jù)”“考核惟上”并不是只有J縣這一個孤例。改變這種現(xiàn)象的梗阻在于整個行政系統(tǒng)權(quán)、責(zé)、利的不對等。上級政府和各個主管部門從目標(biāo)設(shè)置、財政人事、激勵分配、懲罰監(jiān)督各方面完全掌握著控制權(quán)，造成了即便督查問責(zé)是不合理的，基層也只有被動接受的局面。要改變這種局面，中辦印發(fā)《通知》明確提出要“以上率下”。所謂“以上率下”并不僅僅是一種態(tài)度，關(guān)鍵是要全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以法定的形式自上而下將各級黨委、政府和各個部門的權(quán)責(zé)利確定下來。中央明確要求基層督查總數(shù)要削減50%，如果以運動式治理的方式，單純地完成減少數(shù)字的短期任務(wù)，很容易出現(xiàn)減完不久就再次反彈的惡性循環(huán)。唯有以法定的形式確定具體的權(quán)責(zé)利才能從源頭上杜絕多頭重復(fù)匯報。當(dāng)前，部分地方政府嘗試“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”〔11〕，就是賦予了基層對上級的檢查考核權(quán)和召集權(quán)。通過依法授權(quán)和黨組織的“跨界”“跨部門”協(xié)調(diào)整合，基層作為轄區(qū)問題的最先發(fā)現(xiàn)者和直接回應(yīng)者，可以調(diào)集上級相關(guān)委辦局職能部門赴現(xiàn)場執(zhí)法處置;指揮下沉屬地的行政執(zhí)法力量;自主使用下沉資金;評估委辦局執(zhí)法行為和解決問題結(jié)果，并給予考核評價和人事任免建議。從而在基層行政管理體制尚未完成結(jié)構(gòu)性調(diào)整、責(zé)權(quán)關(guān)系嚴(yán)重脫節(jié)、錯位的背景下，將屬地發(fā)現(xiàn)問題與條線專業(yè)解決問題的功能結(jié)合，逐步將科層體系自上而下的規(guī)則驅(qū)動轉(zhuǎn)換為自下而上發(fā)掘問題、解決問題，緩解條塊分割結(jié)構(gòu)下科層體系的“中梗阻”狀況。此外，權(quán)力清單制度的經(jīng)驗也可以應(yīng)用于督查領(lǐng)域。應(yīng)該嘗試以行政法規(guī)的形式建立督查清單管理，對督查的頻次、范圍、總數(shù)實施計劃管理。并對照清單對沒有必要的各種表格、報表、匯報開展專項清理工作。具體監(jiān)督形式也可以參考在市場監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)普遍應(yīng)用的“雙隨機、一公開”模式。隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開，從而降低監(jiān)督成本，避免監(jiān)督者和被監(jiān)督者的“貓鼠共謀”。在條件成熟的時候，還應(yīng)當(dāng)出臺統(tǒng)一的行政性法規(guī)或黨內(nèi)法規(guī)，營造公平、規(guī)范的督查法制環(huán)境，提高督查的專業(yè)性和科學(xué)性。

誠然，通過法律規(guī)則的制定，從事實上徹底改變某些具體的法律關(guān)系和利益關(guān)系，不可能是一蹴而就的。在相關(guān)研究還存在大量理論空白的時候更是如此。由于社會本身的自主性和復(fù)雜性，以及法律系統(tǒng)強烈和不能更改的內(nèi)部規(guī)范性，缺乏過渡的“制度創(chuàng)新”可能會產(chǎn)生意想不到的效果?！?2〕當(dāng)前，大數(shù)據(jù)治理法治化研究更多的是關(guān)注政府?dāng)?shù)據(jù)的公開化、透明化，政府治理的科學(xué)化和精細化，案例研判的智能化等大數(shù)據(jù)的積極意義〔13〕。少數(shù)對大數(shù)據(jù)持謹(jǐn)慎態(tài)度的研究更多的是強調(diào)數(shù)據(jù)噪音的誤導(dǎo)和對公民個人隱私權(quán)的保護〔14〕。對于大數(shù)據(jù)帶來的基層“負擔(dān)”關(guān)注不多，對于大數(shù)據(jù)治理背后的部門利益如何規(guī)范鮮有研究，對于督查作為具體行政行為，侵犯公民個人權(quán)利時如何處理的研究更是一片空白。在立法條件成熟之前，可以考慮引入案例指導(dǎo)制度作為一種過渡性的政策工具。在巴西，每年都會有一次2000多人參加的，來自全國各個崗位的公務(wù)員共同分享工作經(jīng)驗的大會。會議形成的案例匯編錄入數(shù)據(jù)庫，成為可查的“錦囊”供決策者、執(zhí)行者和立法者參考。但是我國的指導(dǎo)案例目前主要應(yīng)用于司法領(lǐng)域，基層大量的典型案例和經(jīng)驗上報都不開放、不可查，不能為普通公務(wù)員服務(wù)。即便是司法意義上的案例指導(dǎo)制度，我們雖然已經(jīng)取得了一定的階段性成果，也還存在很多問題，指導(dǎo)案例的覆蓋面還比較窄就是其中之一。

類似全椒縣“4分鐘未接電話被問責(zé)”這種督查過程中濫用問責(zé)的鮮活案例，在基層反映十分強烈，但無論是制定法還是指導(dǎo)案例對其都缺乏規(guī)范?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。錯誤的督查處理結(jié)果顯然應(yīng)當(dāng)是可訴的。截至目前，最高人民法院已經(jīng)公布了11個行政案例，包括行政處罰的3件（第5號案、第6號案、第60號案）、行政征收的2件（第21號案、第41號案）、行政確認的1 件（第 40 號案）、政府信息公開的 1 件（第 26 號案）、行政訴訟受案范圍與主體確認的4件（第22號案、第39號案、第38號案、第59號案），基本覆蓋了“傳統(tǒng)行政行為”領(lǐng)域〔15〕。未來，高層應(yīng)該多吸納基層的案例供給，出臺覆蓋到督查這種內(nèi)部行政的指導(dǎo)案例，以法治思維和法治方式終絕“4分鐘未接電話被問責(zé)”這種缺乏嚴(yán)肅性的問責(zé)濫用?；鶎討?yīng)該勇于通過組織管理實踐活動，為立法和司機部門提供更多的案例供給和立法依據(jù)。

（三）公眾參與度低——基層社會化治理能力不足

“重痕跡”的背后反映的是督查主體對自身權(quán)威、信息資源掌控、風(fēng)險規(guī)避的重視。“輕實績”的背后反映的是對人民群眾實際獲得感和滿足感的“輕視”。人民群眾實際獲得感和滿足感往往被低估為轉(zhuǎn)變作風(fēng)、傾聽民意。大量研究表明，把民主協(xié)商理念引入基層社會治理當(dāng)中，用溝通、對話和協(xié)商的方式來解決公共事務(wù)，在價值稟賦和運行效果等方面均有良好比較優(yōu)勢。在中國語境的協(xié)商民主理論推進下，我們也確實產(chǎn)生了民主懇談會、村（居） 民議事會制度、人民調(diào)解制度等一系列體現(xiàn)傾聽民意的“協(xié)商式治理”實踐方式?！?6〕但當(dāng)人民群眾本身對待滿意度和幸福感缺乏一個理性平和的心態(tài)，不愿意參與到爭取幸福和獲得滿意的“協(xié)商式治理”中去的時候，我們應(yīng)當(dāng)怎么辦呢？

“老賴”是我們訪談過程中經(jīng)常觸及的問題。所謂“老賴”就是不服從管理，不講道理，不接受對話、協(xié)商的人。“老賴”經(jīng)常成為基層迎評迎檢、完成績效的攔路虎。有一名J縣D村外出務(wù)工人員在聽說村里異地扶貧拆遷和各種扶貧優(yōu)惠政策以后，回到村里要求給錢給房。干部來到這名群眾家里，表示幫扶有具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求，需要先詳細了解家庭情況。這名群眾卻從頭到尾只有一句話：“沒什么可說的。必須要給我錢。”在反復(fù)溝通無果的情況下，這名群眾下達了“最后通牒”：“如果不給我錢，我就把我老母親丟到縣政府門口去！”還有一名貧困戶，各項政策優(yōu)惠都享受到了，但是仍然不滿意。表示自己平時還經(jīng)常要喝點酒、吃點肉，不多給一點就不配合補資料、拍照片。面對“老賴”，這個時候要解決的問題就不是轉(zhuǎn)變作風(fēng)、俯身傾聽，而是基層黨政組織能不能像吸鐵石一樣把鄉(xiāng)親們緊緊凝聚在一起，能不能引領(lǐng)鄉(xiāng)親們以理性平和的心態(tài)參與到共建共治中去。群眾參與共建共治的認識不夠、動力不強、能力素質(zhì)偏低，不僅僅是受傳統(tǒng)管理模式慣性影響，自治發(fā)育不足和小農(nóng)特征未改的問題。這背后還反映出組織化參與渠道不暢、“合作治理”〔17〕架構(gòu)尚未形成、政府和個人信息不對稱、政府信任偏低、基層治理方式被動單一等一系列來自黨政組織的問題。基層黨政組織必須不斷創(chuàng)新工作方式方法，撬動基層社會化治理能力的提升。這看起來與基層“減負”沒有直接關(guān)聯(lián)，但恰恰是最關(guān)鍵的一環(huán)。當(dāng)基層的治理目標(biāo)不能順利完成的時候，基層干部就沒有底氣對上級抱怨負擔(dān)過重。正是由于基層社會化治理能力的不足，才有技術(shù)理性主導(dǎo)的行政化管理不斷地向基層滲透，才有越來越細致的目標(biāo)責(zé)任考核和數(shù)量、頻次越來越高的督查層層加碼。當(dāng)基層有足夠的能力順利完成治理目標(biāo)的時候，“層層加碼”自然就沒有存在的必要了。我們在J縣的案例研究中發(fā)現(xiàn)，機關(guān)駐村干部政策理論優(yōu)勢與村干部的本土情緣優(yōu)勢形成互補，將機關(guān)黨建和基層黨建結(jié)合起來，促進了基層治理能力提升。類似的以“黨建+”為抓手撬動基層社會化治理能力，已經(jīng)積累了不少實踐經(jīng)驗。如通過“大黨建統(tǒng)領(lǐng)大聯(lián)動”讓縣、鎮(zhèn)、村各級黨政組織上下貫通起來，促成公眾的有序參與〔18〕;通過黨組織聯(lián)席會議的牽引機制整合各類外部力量和資源融入基層治理，豐富基層“內(nèi)在”治理方式等〔19〕。未來，這個方面還應(yīng)該有持續(xù)不斷的理論探索。

四、 結(jié)論和展望

“減負”和“用最嚴(yán)厲的考核確保真實可信，社會認可，老百姓認賬”之間存在著微妙的張力。在基層，“減負”通常被等同于數(shù)量和頻次的減少，而“最嚴(yán)厲”則意味著層層加碼，這二者之間如何平衡？事實上基層“減負”絕非從形式上減少數(shù)量和頻次這么簡單。在數(shù)量、頻次減少的同時還要保障治理績效不打折扣，治理目標(biāo)能夠完成，這才是基層“減負”的關(guān)鍵。要實現(xiàn)這種理想狀態(tài)，首先要找到基層真正的“負擔(dān)”是什么，消除這些負擔(dān)的“梗阻”又是什么。從基層脫貧攻堅督查過程來看，無效留痕、重復(fù)檢查、問責(zé)濫用和公眾的低參與度是基層脫貧督查領(lǐng)域最大的負擔(dān)。而減負的“梗阻”主要是“規(guī)則下鄉(xiāng)”的過度彌散，大數(shù)據(jù)治理的法治化程度低和基層社會化治理能力不足。未來，基層治理需要提高“情感”的權(quán)重，重塑和群眾溝通的微觀機制;需要勇于實踐創(chuàng)新，為決策和立法提供案例供給和依據(jù);需要像吸鐵石一樣把鄉(xiāng)親們緊緊凝聚在一起，共治共建?；鶎印皽p負”關(guān)鍵在于基層提升能力，保障治理績效不打折扣，治理目標(biāo)順利完成，這可能是個似非而是的斷言。當(dāng)基層有足夠的能力順利完成治理目標(biāo)時，數(shù)量大、頻次高的督查自然就會顯得多余。對于決策者而言，相較于開會研究如何減少開會和督查，給予基層充分的信任，為基層治理能力提升提供更多的政策和資源支持，或許才是真正地為基層減負松綁。

或許，依托黨建引領(lǐng)共建共治來提升公眾參與公共事務(wù)能力;發(fā)揮黨組織情感動員優(yōu)勢來重塑與群眾溝通的微觀機制;以基層組織實踐活動來推動法治進步，不僅能夠減輕基層負擔(dān)，改進督查工作，還可以全面提升基層治理能力。基層督查工作，乃至基層治理，應(yīng)該側(cè)重于技術(shù)邏輯主導(dǎo)的、“自上而下”的行政化管理，還是追求人文、道德體系下、“自下而上”的社會化治理？我們認為，要先有一個具備強大基礎(chǔ)能力的組織體系，然后才有資本討論如何做到善作善成。新世紀(jì)農(nóng)村稅費改革以來，在經(jīng)歷了基層群眾的集體意識和合作意識降低，部分基層群眾自治組織和基層黨組織、群團組織等鄉(xiāng)村公共組織和社團弱化、散化的過程之后，基層亟需“再造”一個具有靈活性、善于建立情感溝通微觀機制，同時又具有強大基礎(chǔ)能力和責(zé)任感的組織體系。通過組織化治理來撬動社會化治理能力的提升。所謂組織化即社會公眾以組織、社團和集會等形式建立聯(lián)系，加強合作，共同達成目標(biāo)的過程。在基層社會各類政治組織、經(jīng)濟組織、社會組織之中，只有超過430萬個黨組織和8800萬黨員的中國共產(chǎn)黨能夠做到“縱向到底，橫向到邊”;中國共產(chǎn)黨的超然地位決定了政治動員、行政化管理和社會化情感提升模式可以有機融合于黨組織當(dāng)中;中國共產(chǎn)黨擁有最崇高的組織使命和最高的決策傳遞效率。組織結(jié)構(gòu)、組織運行模式和組織文化的優(yōu)勢共同決定了黨組織可以打破地域、行業(yè)、條塊的分割，像吸鐵石一樣讓各種力量緊密結(jié)合在一起，黨組織可以有效整合各種資源共同達成目標(biāo)。將“黨建+”與基層社會治理深度融合，以黨組織為中心重塑基層組織體系，以黨組織的力量整合資源，強化合作，撬動基層社會化治理能力的提升，即我們所說的組織化治理?！包h建+”與基層社會治理深度融合的組織化治理也許會成為一個值得關(guān)注的研究方向。

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