新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式的理論與實(shí)踐
——以山東省為例

李維梁

(中共山東省委黨校(山東行政學(xué)院) 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部,濟(jì)南 250014)

一、引言

生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一對(duì)基本矛盾,所謂新動(dòng)能就是新的技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)革命所帶來(lái)的新的生產(chǎn)力及其帶動(dòng)的生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整;新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換就是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中,不斷地依靠創(chuàng)新尋找新的發(fā)展動(dòng)力、釋放新的發(fā)展動(dòng)能、完善新的發(fā)展制度、實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展跨越,最終塑造新的發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟(jì)模式一般按照生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的一定標(biāo)志來(lái)劃分,是經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)行中帶有總體性、本質(zhì)性特征的總結(jié):(1)它通常具有概括性,高度概括經(jīng)濟(jì)中的基本性質(zhì);(2)它還具有整體性,描述的對(duì)象是某個(gè)整體,而非其局部;(3)它也具有聯(lián)系性,表示內(nèi)容之間是有機(jī)聯(lián)系的,而不是孤立的[1]。因此,新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式研究應(yīng)以生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系互動(dòng)為研究對(duì)象,重點(diǎn)從理論和實(shí)踐結(jié)合層面來(lái)探索具有概括性、整體性和聯(lián)系性的生產(chǎn)力釋放及其帶動(dòng)的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整。

從山東省實(shí)際來(lái)說(shuō),新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為核心,以知識(shí)、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐,目標(biāo)是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)智慧化、智慧產(chǎn)業(yè)化、跨界融合化、品牌高端化。從生產(chǎn)力角度主要聚焦于兩個(gè)方面——培育新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展新動(dòng)能、改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)動(dòng)能。而從生產(chǎn)關(guān)系角度則需要關(guān)注新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中生產(chǎn)關(guān)系如何調(diào)整以適應(yīng)生產(chǎn)力的需要,重點(diǎn)是如何處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系,即在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)這兩個(gè)領(lǐng)域中,政府如何發(fā)揮引導(dǎo)和主導(dǎo)作用,企業(yè)如何發(fā)揮主體作用[2-3]。為貫徹落實(shí)從中央到山東省發(fā)布的一系列政策文件,推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換需要探索完善科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、開(kāi)放創(chuàng)新有機(jī)統(tǒng)一的推進(jìn)機(jī)制,要充分發(fā)揮“綜合試驗(yàn)區(qū)”在全面深化改革、營(yíng)造創(chuàng)新環(huán)境、確保新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換順利實(shí)施方面的先行先試作用,在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式上創(chuàng)出一條新路,實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥(niǎo)、鳳凰涅槃的高質(zhì)量發(fā)展。

二、文獻(xiàn)綜述

政府和市場(chǎng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為基本、最具爭(zhēng)議的一個(gè)主題,也是理論經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)重要問(wèn)題,其實(shí)質(zhì)是政府與市場(chǎng)在資源配置中如何劃分權(quán)力和分配利益的關(guān)系。國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系的研究也為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式構(gòu)建提供了理論基礎(chǔ)和理論參考。Ronald Wintrobe從社會(huì)秩序方面研究了曼瑟爾奧爾森提出的權(quán)利與繁榮關(guān)系,從共容利益、強(qiáng)化市場(chǎng)型政府等角度解讀了政府與市場(chǎng)關(guān)系;Jorge Martinez-Vazquez, Sally Wallace討論了從計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中各級(jí)政府的主要職責(zé)及其分配、收入來(lái)源分配和轉(zhuǎn)移制度以及政府分權(quán)體制有效運(yùn)作所必需的組織改革;James D. Gwartney和Randall G. Holcombe從公共選擇方面闡述了James M. Buchanan提出的“人們進(jìn)行集體活動(dòng),共同完成個(gè)體無(wú)法完成的任務(wù)”,指出了政府在經(jīng)濟(jì)中的不可替代的作用;張維迎、林毅夫之間的產(chǎn)業(yè)政策爭(zhēng)論,也提出了在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中的政府與市場(chǎng)作用的劃分問(wèn)題;趙敏和王蕾重視完善人力、財(cái)力、物力等資源配置的體制機(jī)制設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)估的研究;馬駿從公共預(yù)算與國(guó)家建設(shè)角度開(kāi)展的現(xiàn)代財(cái)政制度推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化研究,深化了政府特別是財(cái)政制度在推進(jìn)政府與市場(chǎng)關(guān)系變革方面的獨(dú)特作用[4-14]。

黨的十八大以來(lái)適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的實(shí)踐,形成了以新發(fā)展理念為主要內(nèi)容的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想。這些偉大實(shí)踐和科學(xué)論斷為開(kāi)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式研究厚植了豐腴的土壤、提供了明確的理論指引。喬梁從工業(yè)化和信息化融合視角下,探索了山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的一般模式:一是加強(qiáng)各要素之間的聯(lián)系,二是通過(guò)核心(智能制造)帶動(dòng)。張文和張念明探索了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革導(dǎo)向下我國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的路徑選擇,即通過(guò)強(qiáng)化融合發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展與改革創(chuàng)新,加速形成有利于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐體系、新需求體系、創(chuàng)新體系與現(xiàn)代規(guī)則體系。李增剛認(rèn)為,地方政府在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中,應(yīng)重點(diǎn)支持科技和教育、完善社會(huì)保障體系、提供優(yōu)質(zhì)高效的基礎(chǔ)設(shè)施,為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換營(yíng)造良好環(huán)境。劉冰從五個(gè)方面論述了準(zhǔn)確把握加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的重要舉措:構(gòu)建強(qiáng)大動(dòng)力機(jī)制,加速新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換;實(shí)施通過(guò)“四新”促進(jìn)“四化”的轉(zhuǎn)換路徑,提高新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換效果;強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)抓手,推進(jìn)新舊動(dòng)能有序轉(zhuǎn)換;加強(qiáng)制度建設(shè),推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換落地生根;突出以人民為中心的發(fā)展思想,共享新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換成果[15-19]。

這些研究都從不同側(cè)面強(qiáng)調(diào)了新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系的重要性,筆者認(rèn)為研究山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式應(yīng)從政府和市場(chǎng)關(guān)系方面繼續(xù)深入探索:需要探索如何從制度層面上在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得實(shí)質(zhì)性突破,需要探索政府在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展中如何發(fā)揮財(cái)政稅收、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、簡(jiǎn)政放權(quán)、營(yíng)造環(huán)境、吸引人才等方面的主導(dǎo)作用,需要探索企業(yè)在提升創(chuàng)新能力、品牌創(chuàng)建能力、可持續(xù)發(fā)展能力等方面的主體作用,從而將政府、市場(chǎng)和企業(yè)的創(chuàng)新性做法及時(shí)總結(jié)提升為山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式,為全國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

三、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式構(gòu)建

構(gòu)建新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式,要注重從利益分析的視角切入,結(jié)合資源稟賦、充分發(fā)揮社會(huì)主義優(yōu)勢(shì),運(yùn)用合作博弈理論從制度創(chuàng)新的視角開(kāi)展研究;要立足于新的歷史方位,著眼于新的社會(huì)主要矛盾,借鑒各經(jīng)濟(jì)體新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題,提出新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施過(guò)程中解決政府和市場(chǎng)“失靈”問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略。一是創(chuàng)新制度環(huán)境,發(fā)揮企業(yè)為主體、科研院所有機(jī)融合面向市場(chǎng)需求創(chuàng)新發(fā)展的積極性和主動(dòng)性,破除體制機(jī)制障礙,打破新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換“信息孤島”藩籬,增強(qiáng)我省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng);二是從制度建設(shè)角度合理劃分部門(mén)權(quán)責(zé),確保財(cái)政投入可持續(xù)性,發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)主體地位,強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中的引領(lǐng)作用;三是構(gòu)建合作博弈機(jī)制,促進(jìn)博弈中參與者做出具有約束力的協(xié)議,尋求能使總合作穩(wěn)定的分配的集合這一“合作博弈的核心”,真正做到讓政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。

加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換,關(guān)鍵就是要理順政府與市場(chǎng)關(guān)系,在發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用上找到平衡點(diǎn),以提高新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換效率、降低新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換成本、提升新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換效益。(1)形成新動(dòng)能關(guān)鍵是依靠技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動(dòng),必須保護(hù)和激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新能力和動(dòng)力,才能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,促進(jìn)資源在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)之間的高效配置;(2)形成新動(dòng)能還需要完善和優(yōu)化環(huán)境,就要在基礎(chǔ)設(shè)施完善、創(chuàng)新環(huán)境優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)合作促進(jìn)等方面更好發(fā)揮政府作用;(3)形成新動(dòng)能等需要完善制度環(huán)境,依靠公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)激發(fā)人才活力、保護(hù)產(chǎn)權(quán),避免非理性的集體行動(dòng)導(dǎo)致的效率損失,達(dá)成各市場(chǎng)主體多贏[20]。筆者在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換現(xiàn)狀和政策梳理、理論和實(shí)踐研究基礎(chǔ)上,從環(huán)境營(yíng)造層面、政府政策層面以及市場(chǎng)機(jī)制層面進(jìn)行研究,總結(jié)提出山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式,如圖1。

圖1新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式圖

新發(fā)展理念發(fā)展要素統(tǒng)計(jì)指標(biāo)創(chuàng)新創(chuàng)新投入1每萬(wàn)人口大學(xué)畢業(yè)生數(shù)(人)2R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重(%)3研發(fā)投入人員折合全時(shí)當(dāng)量(人時(shí))創(chuàng)新產(chǎn)出4發(fā)明專(zhuān)利授權(quán)量(項(xiàng))5高(新)技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值(億元)6PCT國(guó)際專(zhuān)利申請(qǐng)量(件)創(chuàng)新環(huán)境7R&D經(jīng)費(fèi)中政府資金(億元)8國(guó)家創(chuàng)新型城市數(shù)量(個(gè))9科技金融信貸額(億元)協(xié)調(diào)生產(chǎn)10新興產(chǎn)業(yè)落地投資資金(億元)11高技術(shù)及先進(jìn)制造業(yè)增加值占規(guī)上工業(yè)增加值的比重(%)12國(guó)家級(jí)和省級(jí)特色小鎮(zhèn)(個(gè))13現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重(%)收入14區(qū)域人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)差15區(qū)域社會(huì)消費(fèi)總額水平標(biāo)準(zhǔn)差綠色環(huán)境質(zhì)量16空氣質(zhì)量重度污染以上天數(shù)(天)17區(qū)域徑流斷面污染水平(%)18產(chǎn)品質(zhì)量抽檢合格率(%)可持續(xù)發(fā)展19森林覆蓋率(%)20城市綠化率(%)21政府負(fù)債率(%)開(kāi)放產(chǎn)品22進(jìn)出口總額(元)23引進(jìn)外資(元)24對(duì)外投資(元)服務(wù)25服務(wù)貿(mào)易總額(元)26對(duì)外融資總額(元)27從事外資外貿(mào)服務(wù)業(yè)人口數(shù)量(人)人口28人口凈流入數(shù)量(人)共享人口29人均預(yù)期壽命(歲)30出生率(%)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)31人均公共產(chǎn)品的擁有量(個(gè))32營(yíng)商環(huán)境和公共服務(wù)滿意度排名33運(yùn)用PPP等模式引進(jìn)社會(huì)資本的數(shù)量(元)34權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行第三方評(píng)估情況

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式的環(huán)境營(yíng)造層面包括:完善新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的指標(biāo)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)體系,評(píng)價(jià)體系就是指揮棒,指揮棒指向哪里,戰(zhàn)斗就在那里打響,要改變傳統(tǒng)上唯GDP的考核制度[21],以不斷提升滿足人民美好生活需要和符合新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展要求的綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(如表1)作為干部工作實(shí)績(jī)依據(jù),為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加油,為干事創(chuàng)業(yè)松綁。借鑒實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,不斷轉(zhuǎn)變政府職能,以“放管服”改革加快推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。要增加“放管服”的含金量,切實(shí)貫徹“發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求,割斷伸向市場(chǎng)、企業(yè)的“過(guò)長(zhǎng)”“過(guò)多”“過(guò)細(xì)”“家長(zhǎng)式”的看得見(jiàn)的手,放手讓各市場(chǎng)主體去闖、去試,同時(shí)加強(qiáng)運(yùn)用新技術(shù)監(jiān)管的能力,不斷增強(qiáng)市場(chǎng)活力。從完善組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、管理體制和激勵(lì)機(jī)制等角度,探索新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換推進(jìn)實(shí)施的組織、制度和干部保障,在完善激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制方面制定切實(shí)可行的實(shí)施方案,樹(shù)立能上能下的干部使用機(jī)制,減少各級(jí)政府公務(wù)員的觀望心態(tài),不斷增強(qiáng)實(shí)干意識(shí)。

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式的政府政策層面包括:政府要更好發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用,但絕不是用規(guī)劃代替市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用,要運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代手段,綜合研判市場(chǎng)走勢(shì)和消費(fèi)者需求,依據(jù)區(qū)位、資源、人才、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),協(xié)調(diào)布局各地市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展,防止因?yàn)橐?guī)劃不合理而導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)的新一輪惡性競(jìng)爭(zhēng);要強(qiáng)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)鏈整合,在技術(shù)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈、人才鏈上形成創(chuàng)新生態(tài)體系,實(shí)現(xiàn)共棲、共生、共榮、共贏,而不是各自為戰(zhàn),老死不相往來(lái)。制定規(guī)范的省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,推行預(yù)算績(jī)效管理改革,提高財(cái)政資金使用效益,撬動(dòng)更多社會(huì)資金,保障新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換順利推進(jìn);強(qiáng)化財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,同時(shí)要注重市場(chǎng)化、規(guī)范化運(yùn)用能力,防止出現(xiàn)隱形債務(wù)增加風(fēng)險(xiǎn)。正確處理傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)中“僵尸企業(yè)”合并破產(chǎn)退出的再就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題,在環(huán)境保護(hù)和技術(shù)升級(jí)的倒逼壓力下,部分企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)化的“合并、破產(chǎn)、退出”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí),不可避免帶來(lái)再就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題,特別是要正確處理導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的“僵尸企業(yè)”退出引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題,要配合財(cái)政政策助力大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新,防范化解這一社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式的市場(chǎng)機(jī)制層面包括:本質(zhì)上說(shuō),新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的核心是人力資本的升級(jí),人力資本的流動(dòng)符合收益最大化原則,擁有人力資本的個(gè)體不僅是要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值,更要實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值:他們往往通過(guò)解決社會(huì)問(wèn)題而盈利,而不是利用社會(huì)問(wèn)題而牟利。因此對(duì)于政府來(lái)說(shuō),創(chuàng)造能激發(fā)人力資本圍繞“不平衡不充分的發(fā)展”而創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場(chǎng)環(huán)境,才是真正營(yíng)造人才引進(jìn)、使用、激勵(lì)的市場(chǎng)機(jī)制,發(fā)揮價(jià)格這一經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的序參量作用,才能激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體、各類(lèi)人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。充分運(yùn)用新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中所提供的先行先試機(jī)會(huì),制定和完備地方性規(guī)章,通過(guò)有穩(wěn)定預(yù)期的財(cái)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù),營(yíng)造投資收益預(yù)期回報(bào)的市場(chǎng)環(huán)境,吸引更多外來(lái)物質(zhì)資本和智力資本投資落地,不求所有、但求所用,以“技術(shù)溢出”和“觀念溢出”發(fā)揮外來(lái)資本的鯰魚(yú)效應(yīng),激發(fā)企業(yè)、居民的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力。以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為出發(fā)點(diǎn),利用互聯(lián)網(wǎng)傳播和互聯(lián)網(wǎng)金融等新技術(shù),從構(gòu)建和完善價(jià)值鏈條角度,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制充分保護(hù)、挖掘、開(kāi)發(fā)資源優(yōu)勢(shì)、環(huán)境優(yōu)勢(shì),通過(guò)財(cái)政投入提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平,創(chuàng)造更多符合消費(fèi)者需要的產(chǎn)品和服務(wù),提升經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)資源的產(chǎn)品和服務(wù)轉(zhuǎn)化度,激發(fā)落后地區(qū)的市場(chǎng)參與度,吸引更多社會(huì)投資促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、平衡、充分發(fā)展,推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

四、山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施的問(wèn)題與做法

山東國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值多年來(lái)維持在全國(guó)第三位,給不少人帶來(lái)了錯(cuò)覺(jué),部分干部群眾還陶醉在已有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量成果中,沒(méi)有意識(shí)到高質(zhì)量發(fā)展和以人民為中心的發(fā)展思想對(duì)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新要求。根據(jù)2017年相關(guān)省份國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和地方政府工作報(bào)告計(jì)算,如表2所示,在不考慮四個(gè)直轄市的情形下,山東一般公共預(yù)算收入與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值(即單位GDP財(cái)政共貢獻(xiàn)率)在全國(guó)排名與GDP排名差異明顯,而一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出的比值(即財(cái)政自給率)距離前三位的浙江、江蘇、廣東則有10個(gè)百分點(diǎn)的差距,說(shuō)明了山東經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量較低、民生和基本公共服務(wù)水平欠賬明顯的嚴(yán)峻狀態(tài)。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是在新的技術(shù)變革和產(chǎn)業(yè)革命條件下,追趕先進(jìn)省份、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的絕佳機(jī)遇,需要從建制度、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度在明確主體、確立動(dòng)力、破解障礙三個(gè)方面做出新的選擇和制度安排。

表2 2017年相關(guān)省份單位GDP財(cái)政貢獻(xiàn)率和財(cái)政自給率

(一)明確新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)施主體

一是企業(yè)作為新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施主體單位的確立。首先要堅(jiān)定不移深化國(guó)有企業(yè)改革,推進(jìn)混合所有制改革,著力創(chuàng)新體制機(jī)制,加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,發(fā)揮國(guó)有企業(yè)人才、技術(shù)積淀優(yōu)勢(shì),打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+模式,以用戶需求和體驗(yàn)為中心,為消費(fèi)者創(chuàng)造價(jià)值,實(shí)現(xiàn)企業(yè)、消費(fèi)者和資源的共贏共享,提高國(guó)有企業(yè)補(bǔ)足短板、服務(wù)總體經(jīng)濟(jì)的能力;其次要大力發(fā)展民營(yíng)企業(yè),通過(guò)財(cái)政政策和財(cái)政投入鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)加強(qiáng)研發(fā)投入,鼓勵(lì)更多企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)品深加工,創(chuàng)造更多終端產(chǎn)品,鼓勵(lì)創(chuàng)建品牌產(chǎn)品和品牌服務(wù),實(shí)現(xiàn)更多品牌溢價(jià),提升單位GDP財(cái)政貢獻(xiàn)率和財(cái)政自給率。山東省人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)品牌建設(shè)的意見(jiàn)》提出以市場(chǎng)為導(dǎo)向,以企業(yè)為主體,以創(chuàng)新為動(dòng)力,建設(shè)品牌強(qiáng)省,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省建設(shè)的目標(biāo),為提升山東品牌產(chǎn)品、終端產(chǎn)品的比重奠定了制度基礎(chǔ)。

二是政府為企業(yè)服務(wù)職能的確立。要從正式制度上摒除官本位思想和官僚主義氣息,加大放權(quán)讓利力度,強(qiáng)化政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供職能,在教育、醫(yī)療、交通、基礎(chǔ)科研等領(lǐng)域加大財(cái)政投入和績(jī)效考核,鼓勵(lì)通過(guò)發(fā)展PPP(政府與社會(huì)資本合作)新模式引進(jìn)社會(huì)資本高效率、高質(zhì)量提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。山東省納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目和總投資額一直位居全國(guó)前列,運(yùn)用PPP模式辦成了很多僅僅靠政府辦不了、辦不好的事,提升了山東污水處理、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平,也為政府服務(wù)市場(chǎng)、服務(wù)企業(yè)創(chuàng)造了一塊試驗(yàn)田。

三是不斷完善權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施,依法設(shè)置權(quán)責(zé)清單,推動(dòng)權(quán)責(zé)清單一體化和標(biāo)準(zhǔn)化,簡(jiǎn)化權(quán)責(zé)清單,推進(jìn)部門(mén)協(xié)調(diào)合理劃分部門(mén)權(quán)責(zé)邊界,宣傳權(quán)責(zé)清單,讓權(quán)責(zé)清單制度更多惠及企業(yè)和居民,降低制度性交易成本,加強(qiáng)權(quán)責(zé)清單制度頂層設(shè)計(jì),以權(quán)責(zé)清單制度的全面落實(shí)執(zhí)行作為深化放管服改革的重要舉措和抓手,持續(xù)提升服務(wù)型政府建設(shè)水平。山東省依托清單制度開(kāi)展“一次辦好”事項(xiàng)梳理和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)查摸底工作,深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,保障新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程深入實(shí)施,回應(yīng)群眾新期待提升群眾滿意度,實(shí)現(xiàn)“一次辦好是常態(tài)、多次跑腿是例外”的目標(biāo)。

四是優(yōu)化政府在宏觀管理上的政策組合。充分利用國(guó)務(wù)院賦予新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)的政策先行先試權(quán)利,因地制宜、依法依規(guī)開(kāi)展試驗(yàn),在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新引進(jìn)、對(duì)內(nèi)對(duì)外投資、僵尸企業(yè)處置等方面減少管制、減稅降費(fèi),提升財(cái)政資金的使用績(jī)效和杠桿撬動(dòng)作用,防范化解金融領(lǐng)域、企業(yè)和地方政府債務(wù)領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。2017年山東省完成124家僵尸企業(yè)的處置,2018年將再處置72家、完成全省321家僵尸企業(yè)處置的總目標(biāo);5家省管企業(yè)與銀行簽署總規(guī)模超過(guò)1 000億元的“債轉(zhuǎn)股”協(xié)議,使山東省屬企業(yè)整體資產(chǎn)負(fù)債率降到了72%。

(二)確立新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)施動(dòng)力

一是保護(hù)和激發(fā)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的利益動(dòng)力?；趧?chuàng)造共容利益,奧爾森為政府治理提供了新的模式——也即通過(guò)將社會(huì)公民之間的利益相融合,同時(shí)將政府利益與公民利益相融合,共同創(chuàng)造一個(gè)強(qiáng)化市場(chǎng)型政府[22],借鑒共容利益理論,政府要在關(guān)心全社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)上獲得共同利益,保護(hù)和激發(fā)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)施動(dòng)力。對(duì)于公權(quán)利益,首先要解決公務(wù)員推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的積極性不足問(wèn)題,要通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)和公仆意識(shí)幫助公務(wù)員認(rèn)識(shí)到實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的緊迫性,增強(qiáng)事業(yè)心和責(zé)任感,做到想干事、肯干事、能干事;其次要解決公務(wù)員推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的后顧之憂,通過(guò)營(yíng)造干事創(chuàng)業(yè)的環(huán)境,降低依法行政和創(chuàng)新行政風(fēng)險(xiǎn),提升依法行政和創(chuàng)新行政收益,弘揚(yáng)以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神,杜絕因?yàn)楦母飫?chuàng)新而受到處分,使其能夠敢于擔(dān)當(dāng)、勤勉任事。對(duì)于私權(quán)利益,就是要通過(guò)依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)和私人利益營(yíng)造可預(yù)期的長(zhǎng)期回報(bào)機(jī)制,加大對(duì)勤勞守法致富典型的宣傳示范,激發(fā)市場(chǎng)主體致力于創(chuàng)新的超理性動(dòng)機(jī)和追求合法利益的理性動(dòng)機(jī)。

二是創(chuàng)新和引進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的技術(shù)動(dòng)力。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力,是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的技術(shù)動(dòng)力,不斷破除創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力充分發(fā)揮的阻礙因素,優(yōu)化政府、社會(huì)、投資和市場(chǎng)環(huán)境,提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù),創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新引導(dǎo)基金,培育創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境,加大對(duì)具有基礎(chǔ)性和外部性的基礎(chǔ)研究投入,為企業(yè)創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造制度環(huán)境[23]。完善創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化機(jī)制,加快高?？蒲性核推髽I(yè)之間科技成果轉(zhuǎn)化對(duì)接,增加政府對(duì)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的服務(wù)投入,對(duì)于推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展具有重大意義。為此,山東省修訂發(fā)布了《山東省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加快全省技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)的意見(jiàn)》等政策,進(jìn)一步完善了運(yùn)用創(chuàng)新支持新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的制度體系。

三是引進(jìn)和挖掘新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的人才動(dòng)力。近年來(lái),山東人才流失逐漸引起政府和相關(guān)專(zhuān)家的重視,其原因首先是山東傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比高,制約了包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的新興產(chǎn)業(yè)人才的引進(jìn)和使用;其次是山東培養(yǎng)人才的土壤不夠肥沃,激發(fā)各類(lèi)市場(chǎng)主體和人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力不夠,造成了人才流出水平較高而人才引進(jìn)難度偏大的狀況;再次是人才使用的環(huán)境不夠?qū)捤?家長(zhǎng)式管理形成了對(duì)科研人員的強(qiáng)力束縛,造成了研而優(yōu)則仕、學(xué)而優(yōu)則仕的比例偏高的尷尬局面,要完善政策推動(dòng)更多人才走向科技研發(fā)管理第一線。為了打破人才引進(jìn)和培養(yǎng)的待遇天花板,山東省人力資源和社會(huì)保障廳出臺(tái)了《關(guān)于深化高等學(xué)校崗位管理制度改革的若干意見(jiàn)》,對(duì)接山東重大戰(zhàn)略、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換“十強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)和“雙一流”高校建設(shè)建立激勵(lì)機(jī)制和支持機(jī)制,對(duì)符合條件的高校高級(jí)崗位設(shè)置比例最高再提10%,讓?shí)徫唤Y(jié)構(gòu)更加優(yōu)化,更加契合山東發(fā)展所需。

四是加大科技成果共享的收益動(dòng)力。通過(guò)提高科技成果轉(zhuǎn)化收益,激勵(lì)科研從源頭上與社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐相對(duì)接,而不是熱衷于發(fā)表論文或?qū)⒊晒唛w。解決這一問(wèn)題,就要加快基礎(chǔ)科研成果技術(shù)轉(zhuǎn)化力度、疏通成果轉(zhuǎn)化渠道、完善產(chǎn)學(xué)研結(jié)合制度安排,細(xì)化和完善科研人員成果轉(zhuǎn)化的收益分配機(jī)制,加大成功案例宣傳力度,激發(fā)科研人員積極性。新修訂的《山東省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》規(guī)定,山東省科技人員從職務(wù)成果轉(zhuǎn)化收益中可提取的部分,將由原來(lái)的不低于50%,提高到不低于70%,形成了良好的激勵(lì)機(jī)制。

五是增強(qiáng)中小企業(yè)發(fā)展的資金動(dòng)力。鑒于中小企業(yè)自身固定資產(chǎn)規(guī)模小、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低,解決融資難、融資貴問(wèn)題不能單純依靠市場(chǎng),還需發(fā)揮政府的支持作用,對(duì)中小企業(yè)提供具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的政策支持,而由于對(duì)國(guó)有大企業(yè)經(jīng)濟(jì)的支持慣性較大,長(zhǎng)期以來(lái),政府在一定程度上忽視了中小企業(yè)的融資訴求。在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中,針對(duì)中小企業(yè)融資問(wèn)題,首先要建立針對(duì)中小企業(yè)的金融服務(wù)體系,發(fā)展中小型金融,緩解中小企業(yè)融資難問(wèn)題;其次要?jiǎng)?chuàng)新融資模式,規(guī)范管理和科學(xué)利用民間借貸,發(fā)展多層次信貸市場(chǎng);再次要加大財(cái)政支持力度,促進(jìn)小額貸款擔(dān)保事業(yè)發(fā)展,改善中小企業(yè)融資環(huán)境。

(三)破解新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的實(shí)施障礙

一是構(gòu)建和完善新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施的正式制度。發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用,需要理順創(chuàng)新價(jià)值的分配機(jī)制、完善財(cái)政稅收機(jī)制、形成節(jié)約資源的價(jià)格機(jī)制、建立獲取合理溢價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,這些機(jī)制的建立需要全方位的制度供給和現(xiàn)有制度的調(diào)整。政府提供的法律、規(guī)章等正式制度安排是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換制度供給的主要手段,側(cè)重于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮,關(guān)注對(duì)企業(yè)市場(chǎng)利益和個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù),主要包括在深化產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、強(qiáng)化依法行政、增強(qiáng)法院執(zhí)行力度、制定合作規(guī)則等方面形成制度環(huán)境。煙臺(tái)法院充分發(fā)揮審判職能作用,依法服務(wù)和保障新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換重大工程,在落后產(chǎn)能退出、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等方面做了有益探索。

二是探索和培植符合新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換需要的非正式制度。山東還需要在思想觀念的更新、市場(chǎng)意識(shí)的培植、故土難離的心理、合作意識(shí)的培養(yǎng)等方面促進(jìn)非正式制度發(fā)揮作用的條件和環(huán)境,同時(shí)非正式制度的協(xié)調(diào)也需要政府正式制度的逐漸介入并發(fā)揮其指導(dǎo)和引導(dǎo)作用,如保護(hù)和承認(rèn)民間利益分享談判機(jī)制等,弱化不符合新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換要求的非正式制度,強(qiáng)化符合新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換要求的非正式制度,通過(guò)促進(jìn)知識(shí)、信息、資本等資源的流動(dòng)和集聚,加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施。

三是正式制度與非正式制度協(xié)同促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施。要重視系統(tǒng)演變中發(fā)揮主導(dǎo)作用的序參量的形成、確立和發(fā)展,文化是社會(huì)系統(tǒng)演進(jìn)中具有主導(dǎo)作用的序參量,不斷運(yùn)用正式制度和非正式的協(xié)同促進(jìn)合作共贏文化環(huán)境的形成和加強(qiáng),不斷塑造和完善產(chǎn)業(yè)、區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng),不斷增強(qiáng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的文化推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的作用。同時(shí)要確保新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換政策在時(shí)間和空間上的一致性,增加依法設(shè)置的權(quán)責(zé)清單、減少依政策設(shè)置的權(quán)責(zé)清單,不斷穩(wěn)定市場(chǎng)主體預(yù)期,減少政策搖擺帶來(lái)的不確定性損失。

五、結(jié)論

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換,是在決勝全面建成小康社會(huì)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中的重要戰(zhàn)略部署,對(duì)于山東省來(lái)說(shuō)既是重大機(jī)遇,也是重大挑戰(zhàn),同時(shí)還肩負(fù)著為促進(jìn)全國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系作出積極貢獻(xiàn)的重大責(zé)任。構(gòu)建新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式,為解決新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中存在的政府“失靈”與市場(chǎng)“失靈”難題提供理論參考。從理論層面更加清晰準(zhǔn)確地審視新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的必要性和可能性,探求存在的制約因素和破解之道，也為推進(jìn)實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供政策建議。以創(chuàng)新作為發(fā)展的第一動(dòng)力,從創(chuàng)新謀市場(chǎng)、向創(chuàng)新要效益、以創(chuàng)新提質(zhì)量,實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥(niǎo)、鳳凰涅槃的高質(zhì)量發(fā)展。以不斷深化體制機(jī)制改革的制度建設(shè)為突破口,完善以政府為主導(dǎo)、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用、各類(lèi)市場(chǎng)主體緊密聯(lián)系和有效互動(dòng)的社會(huì)系統(tǒng),加快和深化山東省新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施。

研究山東省推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,形成新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換實(shí)施模式是當(dāng)前理論界的重點(diǎn)任務(wù)。本文從正式制度和非正式制度完善的視角,總結(jié)提升正確處理新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換過(guò)程中政府和市場(chǎng)關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)做法:(1)總結(jié)提升通過(guò)處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系實(shí)施新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換目標(biāo)的整體制度安排;(2)探索從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、人才帶動(dòng)、財(cái)政保障等方面構(gòu)建和設(shè)計(jì)以政府為主導(dǎo)的新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的制度環(huán)境和保障機(jī)制;(3)探索如何實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合,完善充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用、各類(lèi)市場(chǎng)主體緊密聯(lián)系和協(xié)同互動(dòng)的社會(huì)系統(tǒng)。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換絕不是一朝一夕能夠完成的任務(wù),要樹(shù)立功成不必在我的決心和信心,但“不是消極、怠政、不作為,而是要牢固樹(shù)立正確政績(jī)觀,既要做讓人民群眾看得見(jiàn)、摸得著、得實(shí)惠的實(shí)事,也要做為后人做鋪墊、打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的好事,既要做顯績(jī),也要做潛績(jī)”。