地方性法規(guī)暫停實(shí)施制度淺析

張治宇 程思

授權(quán)暫停法律實(shí)施作為一項(xiàng)緩解改革與法治緊張關(guān)系的靈活性制度，自2015年《立法法》修改以來在多個(gè)改革領(lǐng)域中被廣泛運(yùn)用且適用范圍不斷擴(kuò)大。但該制度在性質(zhì)上既不屬于法律的修改，也不屬于授權(quán)立法，而是一項(xiàng)獨(dú)立的立法權(quán)行使形式?，F(xiàn)實(shí)和理論的要求需要我們?nèi)ニ伎荚撝贫鹊男再|(zhì)及合法性將其納入法制軌道。

1 問題之緣起

2012年全國人大常委會(huì)通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》開啟了我國授權(quán)暫停法律實(shí)施的序幕，全國人大常委會(huì)以決定的形式，宣告部分法律規(guī)定在特定的地域和期限內(nèi)暫時(shí)失去法律約束力，從而而避免改革事項(xiàng)的推行與既有的法律規(guī)則相沖突。授權(quán)暫停法律實(shí)施成為實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的重要手段。在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的雙重背景下，該制度的性質(zhì)、合法性等問題成為學(xué)界爭議的熱點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為全國人大常委會(huì)所作授權(quán)決定既不符合法律修改的形式，也不足以產(chǎn)生法律修改的效力;也有學(xué)者將該項(xiàng)制度稱為“立法后中止實(shí)施”，認(rèn)為其屬于《立法法》公布實(shí)施以來授權(quán)立法模式的新常態(tài)類型。但主流觀點(diǎn)則認(rèn)為“暫時(shí)停止實(shí)施”屬于一種探索性的法律修改行為。

綜上，可以看到，探尋地方性法規(guī)暫停實(shí)施的性質(zhì)、合理性及合法性是理論和現(xiàn)實(shí)的雙重需要，本文將回答如下幾個(gè)問題：

第一，誰有權(quán)暫停地方性法規(guī)的實(shí)施？什么情況可以暫停地方性法規(guī)的實(shí)施？

第二，按照什么程序暫停？

第三，可以暫停多久？

第四，如何解決地方性法規(guī)暫停實(shí)施中的合法性問題？

2 問題之脈絡(luò)

盡管學(xué)界對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施的性質(zhì)爭議不斷，但均未否認(rèn)其所具有的立法屬性，《立法法》將增設(shè)的“授權(quán)暫停法律實(shí)施”條款放置在“立法權(quán)限”一節(jié)，表明最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)暫停法律實(shí)施立法屬性的認(rèn)定。雖然學(xué)界對(duì)于暫停法律實(shí)施究竟屬于何種立法形式卻并未達(dá)成一致，但厘清暫停法律實(shí)施的性質(zhì)，既是在法治軌道上完善該項(xiàng)制度的出發(fā)點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)深化改革和維護(hù)法治雙重目的的必然要求。

2.1 地方性法規(guī)暫停實(shí)施的情況

從現(xiàn)在的實(shí)踐情況來看，被暫停的權(quán)力首先是不符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)行需要的、易造成法律適用混亂的法規(guī)，但是卻鮮有一個(gè)明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)。譬如，對(duì)于可供選擇的權(quán)力類型，《無錫市行政權(quán)力“掛起”試行辦法》規(guī)定的選擇標(biāo)準(zhǔn)是十分模糊的“極少使用”。但是，類似的情況，《晉中市行政權(quán)力掛起和解掛辦法》卻規(guī)定得十分明確，限制為“在上一年度內(nèi)未使用的”行政權(quán)力。很顯然，這必然會(huì)在一定程度上影響到我們對(duì)行政權(quán)力掛起選擇范圍的判斷。不過，盡管如此，我們從已暫停實(shí)施的地方性法規(guī)中還是能找到一些有共性的標(biāo)準(zhǔn)，主要包括：

一，法律授予的該項(xiàng)權(quán)力合法。這是法律暫停實(shí)施的制度前提。實(shí)踐中，該項(xiàng)權(quán)力暫停實(shí)施起到了暫停狀態(tài)的法律效果，但是并不意味著權(quán)力的廢止，存在被重新啟用的可能。因此，它與被廢止的權(quán)力截然不同，從根本上來說其是一項(xiàng)合法的權(quán)力，這也是現(xiàn)在該制度被廣泛運(yùn)用的根本所在，其靈活性非常高。二，法律授予的該項(xiàng)權(quán)力可用。權(quán)力可用是暫停實(shí)施的關(guān)鍵，如果不可用，那權(quán)力便不是暫停而是廢止。被暫停的行政權(quán)力實(shí)際上仍然是具有使用價(jià)值的，只不過現(xiàn)階段還不具備釋放這一使用價(jià)值的客觀條件，這正是區(qū)分被暫停的權(quán)力和被取消的權(quán)力的關(guān)鍵所在。

2.2 地方性法規(guī)暫停的程序

對(duì)于地方性法規(guī)暫停實(shí)施的程序大致可以分為以下四種：一，沒有程序。例如《蕪湖市人民政府關(guān)于推行市級(jí)行政權(quán)力清制度的實(shí)施意見》規(guī)定：“有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、一時(shí)難以通過修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章調(diào)整或取消的行政權(quán)力，以及日常管理中很少行使、責(zé)任不明的行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)予以凍結(jié)”決策者顯然并沒有慮及決策權(quán)問題，相應(yīng)文本對(duì)此也只字未提，也沒有查閱到具體的操作辦法。二，政府或政府部門首腦決定?；谖覈骷?jí)人民政府實(shí)行的是行政首長負(fù)責(zé)制，行政首長對(duì)本行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后決策權(quán)，并對(duì)此全面負(fù)責(zé)。因此，從政治常識(shí)上來說，行政權(quán)力掛起亦應(yīng)遵循首長負(fù)責(zé)制基本原理，必須將大權(quán)交由政府首腦行使。例如，江蘇省新聞出版廣電局（版權(quán)局）《行政權(quán)力掛起操作辦法》第4條規(guī)定：“符合掛起條件的行政權(quán)力需要掛起的，由行使該權(quán)力的業(yè)務(wù)處室提出書面申請(qǐng)，經(jīng)局辦公室（政策法規(guī)處）、監(jiān)察室審核后，報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)同意后掛起”等等。三，政府法制部門審核。在一些對(duì)法制工作較為重視的地區(qū)，立法者往往會(huì)將權(quán)力暫停使用的決定權(quán)限交由政府法制部門審核確定，具體是指設(shè)立于人民政府內(nèi)部的法制辦公室（簡稱法制辦），或者是設(shè)立于政府部門內(nèi)部的法規(guī)處（簡稱法規(guī)處）。在各地文本中，這兩類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都在一定程度上享有權(quán)力掛起的決策權(quán)限，二者的分工可以被簡單地理解為“初審”和“終審”兩項(xiàng)工作，法制辦享有最終決策權(quán)。而且，立法者通常也會(huì)將決策權(quán)一律上收，統(tǒng)一打包給同一級(jí)人民政府法制辦最終處理。譬如，《江蘇省行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行管理暫行辦法》第 18 條規(guī)定：“對(duì)長期不使用的行政權(quán)力，實(shí)施主體應(yīng)向同級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)申請(qǐng)暫停行使，具體辦法另行規(guī)定”。四，行政權(quán)力的設(shè)定機(jī)關(guān)決定。這是頗具“解鈴還須系鈴人”邏輯色彩的方法，是將大權(quán)交由被掛起的行政權(quán)力的設(shè)定機(jī)關(guān)親自“操刀”的。現(xiàn)行文本并不多見，能夠查閱到的主要是《黑龍江省人民政府關(guān)于推行政府權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。該意見規(guī)定：“有法定依據(jù)，但不符合全面深化改革要求和我省實(shí)際，沒有管理對(duì)象，多年不發(fā)生管理行為，一時(shí)又難以通過修改相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章調(diào)整或取消的行政權(quán)力，經(jīng)該行政權(quán)力設(shè)定機(jī)關(guān)同意后可以暫時(shí)停止實(shí)施。需要恢復(fù)實(shí)施的，須經(jīng)設(shè)定機(jī)關(guān)同意后方可行使”。

2.3 地方性法規(guī)暫停的時(shí)限

從現(xiàn)在實(shí)踐情況來看，授權(quán)期限有三種類型：一是規(guī)定具體試行年限，這是最主要的類型。一般將暫停實(shí)施期限規(guī)定為2到3年，為11項(xiàng)授權(quán)決定所采用。例如：2015年行政審批制度改革中對(duì)《藥品管理法》、《證券法》部分內(nèi)容予以分別暫停3年及2年。二是明確試行的截止時(shí)間。主要適用于行政管理體制改革中的農(nóng)村土地制度改革，涉及2項(xiàng)授權(quán)決定和4部法律。例如：行政管理體制改革中對(duì)《土地管理法》部分條款予以2017年12月31日前暫停使用的規(guī)定。三是未規(guī)定試行期限。適用于國家機(jī)構(gòu)改革和國防軍隊(duì)改革，涉及4項(xiàng)決定和9部法律。如《行政監(jiān)察法》、《現(xiàn)役軍官法》等部分暫停使用的規(guī)定。另外，有期限自然就有延期的情況，目前延期所采用的主要方式有兩種：一是對(duì)于即將屆滿的改革試點(diǎn)決定專門出臺(tái)延期決定;二是在新的改革試點(diǎn)決定中規(guī)定之前的試點(diǎn)工作“按照新的試點(diǎn)辦法繼續(xù)試行”，間接實(shí)現(xiàn)延期效果。

3 問題之解決

2015年《立法法》修改前，全國人大常委會(huì)共作出了5項(xiàng)授權(quán)改革試點(diǎn)決定。除了2012 年在《對(duì)〈關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定（草案）〉的說明》中提到“這種授權(quán)的依據(jù)是憲法第八十九條關(guān)于國務(wù)院職權(quán)的規(guī)定：‘全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”，其余授權(quán)決定抑或草案說明中幾乎都沒有提及法律依據(jù)的問題。通過這一兜底條款，國務(wù)院可以通過被授權(quán)而獲得這一開放性的職權(quán)，但“其他職權(quán)”中是否包括授權(quán)暫停法律實(shí)施權(quán)？憲法第67條并未明確將授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)暫停實(shí)施相關(guān)法律作為全國人大常委會(huì)的職權(quán)之一，即使認(rèn)為這是基于憲法第67條的兜底條款——“全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”，然而全國人大卻并未以明示或默示的方式將該項(xiàng)職權(quán)授予全國人大常委會(huì)?？梢?，將憲法第89條作為授權(quán)暫停法律實(shí)施的法律依據(jù)顯然是不合理的。

基于歷史角度的考查可以發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會(huì)以憲法第89條為依據(jù)有其深刻的歷史背景。1985年六屆全國人大三次會(huì)議決定授權(quán)國務(wù)院對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例，時(shí)任全國人大常委會(huì)法工委主任的王漢斌在草案說明中就提出，全國人大授權(quán)立法的依據(jù)是憲法第89條“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。顯然，2012年授權(quán)決定草案說明中提及的法律依據(jù)是參照了早期的授權(quán)立法制度，以期為暫停法律實(shí)施制度尋求合法性。但是兩項(xiàng)制度畢竟都有各自的適用范圍和條件，并且1985年的授權(quán)是由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)全國人大作出的，相比之下更具有合理解釋的空間?？梢姡Q(mào)然將憲法第89條作為暫停法律實(shí)施的法律依據(jù)至少在憲法解釋上是站不住腳的，隨后歷次同類型的授權(quán)決定及草案說明再未提及法律依據(jù)就是最好的明證。因此，暫停法律實(shí)施背后的支撐可以說十分脆弱，而不斷發(fā)展的態(tài)勢要求了必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，以盡可能的規(guī)避由其不完善而導(dǎo)致的制度風(fēng)險(xiǎn)。

總之，通過對(duì)授權(quán)暫停法律實(shí)施進(jìn)行學(xué)理及合法性分析后我們可以得出這樣的結(jié)論：授權(quán)暫停法律實(shí)施作為一項(xiàng)應(yīng)改革而生的新制度，應(yīng)加強(qiáng)授權(quán)的合法性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性，進(jìn)而使全國人大及其常委會(huì)授權(quán)在推進(jìn)國家重大改革、彌補(bǔ)憲法法律漏洞方面發(fā)揮應(yīng)有的作用”，從而將改革全程納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)立法引領(lǐng)改革，改革推動(dòng)立法。

（作者單位：南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）