菲律賓非政府組織發(fā)展路徑分析

張佳琪

[摘 要]作為少數(shù)以憲法形式確認(rèn)非政府組織在國家發(fā)展中具有重要地位的國家之一，菲律賓獨(dú)特的歷史發(fā)展進(jìn)程為其國內(nèi)非政府組織的形成、發(fā)展提供了沃土，使其具有了不同于其他發(fā)展中國家的諸多特點(diǎn)和路徑?；趯Ψ坡少e非政府組織發(fā)展歷史的回顧，可以對其在歷史發(fā)展過程中表現(xiàn)出的若干特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)歸納，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)狀與相關(guān)理論對其發(fā)展路徑進(jìn)行分析。菲律賓非政府組織的發(fā)展路徑主要體現(xiàn)在與政府互動后的制度、資金、監(jiān)管三個(gè)方面，非政府組織與政府的關(guān)系構(gòu)建、非政府組織自律體系的構(gòu)建兩個(gè)要素分別作為非政府組織發(fā)展的前提與保障，具有重要啟示意義。

[關(guān)鍵詞]非政府組織 菲律賓 發(fā)展 路徑選擇

[中圖分類號]D632

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1001-9596（2019）09-0023-08

一、引言

關(guān)于非政府組織（NGOs）的定義，國際上尚未達(dá)成一致的共識，全球非政府組織研究的權(quán)威學(xué)者、約翰霍普金斯大學(xué)公民社會研究中心主任萊斯特·M.薩拉蒙（Lester M. Salamon）教授認(rèn)為非營利組織應(yīng)具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性五個(gè)特征。我國現(xiàn)代國際關(guān)系研究課題組在《外國非政府組織概況》中將非政府組織定義為：非官方的、不以營利為目的的、服務(wù)于社會公益事業(yè)的、合法的公民志愿組織。

自20世紀(jì)70年代以來，非政府組織在全球范圍內(nèi)的發(fā)展高潮迭起，作為介于一國政府與公民間的第三方力量，非政府組織在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球事務(wù)治理方面發(fā)揮著愈發(fā)重要的影響。受到“全球社團(tuán)革命”浪潮的沖擊，東南亞地區(qū)的非政府組織也日益得到重視[1]。1986年第19屆東盟常務(wù)委員會第5次會議通過的《東盟與非政府組織關(guān)系指導(dǎo)原則》，提出了各成員國政府與非政府組織間在禁毒、全球環(huán)境問題、環(huán)境教育和公眾參與促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面達(dá)成具體合作的計(jì)劃[2]。

菲律賓作為擁有全球第三大非政府組織的發(fā)展中國家，其非政府組織的發(fā)展在東盟國家乃至大多數(shù)的發(fā)展中國家中都具有一定的先進(jìn)性。在菲律賓，非政府組織建立于“Kawanggawa（整體與他人互動）”和“Kapwa（共同的內(nèi)心自我）”兩個(gè)概念的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)危機(jī)或危難期間的相互幫助與自助。目前，菲律賓注冊在案的非政府組織數(shù)量超過70000個(gè)，其中1600余個(gè)已加入到非政府組織公約網(wǎng)絡(luò)中，在政治、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著不俗的影響力。

較于其他發(fā)展中國家，菲律賓非政府組織的發(fā)展呈現(xiàn)出諸多特點(diǎn)與路徑。就此問題的探討，Ledivina V. Cario認(rèn)為殖民主義催生了菲律賓的非政府組織;非政府組織與政府建立關(guān)系、獲得政府的支持對其獲得政府資金和國外援助資金是至關(guān)重要的[3]。王曉東認(rèn)為，菲律賓非政府組織發(fā)展水平領(lǐng)先于其他發(fā)展中國家的主要原因是其擁有較強(qiáng)的資源環(huán)境適應(yīng)能力[4]。施雪琴認(rèn)為，歷史傳統(tǒng)的沉淀、國內(nèi)和國際意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭的需要，以及戰(zhàn)后菲律賓政府、外國政府和國際組織的發(fā)展援助等多種因素合力推動了菲律賓非政府組織的發(fā)展[5]。楊超認(rèn)為，菲律賓市民社會與國家的互動對其發(fā)展發(fā)揮了很大的作用[6]。

霍普金斯全球公民社會報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，菲律賓非政府組織綜合發(fā)展水平在參與分析的國家中位列第七，是唯一上榜的發(fā)展中國家。本文主要通過對菲律賓非政府組織發(fā)展路徑的分析與探討，試圖對菲律賓非政府組織蓬勃發(fā)展的內(nèi)在根源進(jìn)行一個(gè)系統(tǒng)性的梳理與歸納。

二、菲律賓非政府組織的發(fā)展歷史回顧

在漫長的歷史演進(jìn)中，數(shù)百年殖民史的特殊背景為菲律賓非政府組織的形成、發(fā)展提供了沃土。追溯整個(gè)菲律賓非政府組織發(fā)展的歷史軌跡，以時(shí)間為依據(jù)可以劃分成如下幾個(gè)重要時(shí)期。

萌芽期（1521—1946年）。這一時(shí)期，倚借于特殊殖民歷史的政治社會發(fā)展，以慈善福利性為導(dǎo)向的非政府組織成為了主流，主要關(guān)注醫(yī)療、教育等領(lǐng)域。在最初的西班牙殖民時(shí)期，民間社會組織被羅馬天主教會以宗教形式引入菲律賓，成為菲律賓歷史上第一批福利組織，在服務(wù)對象的定位上主要都局限于精英貴族階層。美西戰(zhàn)爭后，基于對西班牙統(tǒng)治的抵抗，“卡蒂普南（Katipunan）”等秘密革命社團(tuán)主張通過人民革命實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，民間社會組織開始以共同信仰為切入點(diǎn)，關(guān)注于尋求獨(dú)立和平等的權(quán)利，但當(dāng)時(shí)的西班牙政府將此定性為非法活動，并對民間社會組織一律不予支持。到了美國殖民統(tǒng)治時(shí)期，菲律賓的福利性民間社會組織開始被非刑事化，美國政府開始引入如紅十字會等本國福利機(jī)構(gòu)，并大力支持菲律賓本土組織的發(fā)展，對非政府組織的認(rèn)可上升到立法層面。直至1946年菲律賓獨(dú)立，在歷經(jīng)兩任殖民政府（包括日據(jù)時(shí)期在內(nèi)有三任）對民間社會組織或打壓或支持的曲折發(fā)展中，非政府組織完成了在菲律賓的萌芽階段。在該階段，非政府組織的資金完全依賴于殖民政府，公共服務(wù)供給以政治為導(dǎo)向，非政府組織在公共服務(wù)的提供上只是政治性委托代理。

成長期（1947—1991年）。這一時(shí)期，非政府組織的關(guān)注和服務(wù)領(lǐng)域經(jīng)歷了不斷變化、擴(kuò)展的曲折發(fā)展過程，開始有意識地建立系統(tǒng)內(nèi)的自控監(jiān)督體系，逐步成長為擁有憲法認(rèn)可地位的政府部門外的非營利組織。菲律賓獨(dú)立后，共產(chǎn)主義浪潮隨即在菲律賓掀起，為了遏制共產(chǎn)主義在菲律賓的發(fā)展，工人農(nóng)民成為一大切入點(diǎn)，越來越多的非政府組織開始將關(guān)注、服務(wù)的領(lǐng)域擴(kuò)展到了農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，1952年的菲律賓鄉(xiāng)村重建運(yùn)動更是將非政府組織以工農(nóng)服務(wù)為導(dǎo)向的發(fā)展推向了高潮[7]。與此同時(shí)，一直致力于慈善福利為導(dǎo)向的非政府組織開始逐步建立非政府組織網(wǎng)絡(luò)。馬科斯執(zhí)政時(shí)期，由于執(zhí)政當(dāng)局對人權(quán)、公民權(quán)的壓制，許多非政府組織開始將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會發(fā)展問題上來，將服務(wù)對象轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨鐓^(qū)。依托于社區(qū)的普遍性，非政府組織網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)得到了進(jìn)一步的推動，許多發(fā)展完善的域外非政府組織得到國際支持進(jìn)入菲律賓，為本土的非政府組織規(guī)范發(fā)展提供了參照。阿基諾當(dāng)選新總統(tǒng)后，非政府組織又開始展現(xiàn)出昔日的蓬勃活力，數(shù)量不斷增長。1987年，菲律賓憲法正式承認(rèn)了非政府組織在菲律賓的地位，并允許非政府組織可直接與雙邊融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判。同時(shí)，為了規(guī)范非政府組織發(fā)展，國內(nèi)10個(gè)已建成的最大的非政府組織網(wǎng)絡(luò)之間于1991年構(gòu)建了更高層次的網(wǎng)絡(luò)——非政府組織發(fā)展公約網(wǎng)絡(luò)（CODE—NGO），以監(jiān)管非政府組織的盈利、個(gè)人福利推動行為，大大提高了非政府組織的有效性與影響力。在該階段，海外援助的大量涌入使得非政府組織在資金上實(shí)現(xiàn)了相對獨(dú)立，在公共服務(wù)供給上轉(zhuǎn)向以社會為導(dǎo)向，非政府組織在公共服務(wù)的提供上與政府形成互補(bǔ)。

成熟期（1992—2001年）。這一時(shí)期，菲律賓非政府組織的發(fā)展受到了政府當(dāng)局權(quán)力變更的巨大影響，政府與非政府組織關(guān)系出現(xiàn)了失衡、重建、再失衡的循環(huán)波動現(xiàn)象。在拉莫斯執(zhí)政期間，為促進(jìn)棉蘭老島的和平與提高公民的政治參與度，政府開始尋求與民間社會組織合作，積極推動非政府組織參與到政治和公共決策中，使得越來越多的高等學(xué)歷畢業(yè)生樂于投入到非營利部門的工作中，很大程度上推動了非政府組織制度化和專業(yè)化的發(fā)展趨勢[7]。但埃斯特拉達(dá)接任后，政府當(dāng)局不再繼續(xù)履行前任總統(tǒng)時(shí)期既定的幫助貧困人口的議程，這使得許多非政府組織產(chǎn)生不滿。隨后，政府當(dāng)局的腐敗、秩序失靈、憲章變更等行為，更使得之前建立的良好的當(dāng)?shù)卣c非政府組織關(guān)系出現(xiàn)裂痕，繁榮發(fā)展的非政府組織開始喪失昔日活力。2001年，格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約在非政府組織的大力支持下當(dāng)選總統(tǒng)，非政府組織的自由及與政府間的關(guān)系開始得到恢復(fù)。在菲律賓政府提出的“2004—2010年菲律賓中期發(fā)展計(jì)劃”中，非政府組織正式成為參與實(shí)施政府計(jì)劃的戰(zhàn)略部署之一。在該階段，非政府組織獲得了參與公民社會構(gòu)建的政治權(quán)利，在社會治理上與政府逐步形成互補(bǔ)。

從以上的歷史回顧可見，菲律賓非政府組織基于其國內(nèi)特殊的歷史發(fā)展背景，在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)：一是對自動調(diào)整性的逐步認(rèn)識。這一時(shí)期菲律賓非政府組織的關(guān)注、服務(wù)領(lǐng)域都能夠根據(jù)其所處時(shí)期的政治、社會發(fā)展需要而進(jìn)行調(diào)整、擴(kuò)展。二是對獨(dú)立自主性的不斷追求。這在最終達(dá)成的憲法認(rèn)可地位和與政府關(guān)系構(gòu)建中都有所體現(xiàn)。三是對自律性的漸進(jìn)發(fā)展。相對于菲律賓政府因家族政治而落下的腐敗“頑疾”，菲律賓非政府組織早期就已經(jīng)開始有意識地進(jìn)行自律監(jiān)管體系的構(gòu)建，這大大提高了自身的公信力。

三、菲律賓非政府組織的發(fā)展路徑

在菲律賓，非政府組織通常為非上市、非營利組織，且滿足以下四個(gè)條件：（1）創(chuàng)始人或決策機(jī)構(gòu)不涉及為政府工作的人員;（2）需具有自我監(jiān)管機(jī)制或機(jī)構(gòu)來證明其合法性及資金透明性;（3）目標(biāo)需非商業(yè)性且符合公共利益;（4）具有組織結(jié)構(gòu)、法律形式或法定注冊。在術(shù)語使用習(xí)慣上，菲律賓非政府組織常常與非營利組織（NPO）互換使用，并演繹出第三部門、草根組織、慈善機(jī)構(gòu)等別稱。但從技術(shù)層面而言，并非所有的非營利組織都是非政府組織。

根據(jù)本杰明·吉德倫、羅夫·克萊默和薩拉蒙等提出的政府—非營利組織關(guān)系的類型學(xué)，政府與非營利部門的關(guān)系可以劃歸為四種模式（分別為政府支配模式、第三部門支配模式、雙重模式、合作模式）和兩個(gè)核心要素（服務(wù)的資金籌集和授權(quán)、服務(wù)的實(shí)際配送）。他們認(rèn)為，世界上沒有一個(gè)國家的非政府組織是完全獨(dú)立于政府存在的，在某種程度上都要依賴于政府而存在[8]。張繼恒也表達(dá)過類似觀點(diǎn)，他認(rèn)為現(xiàn)代國家對社會的培育主要呈現(xiàn)出自然演進(jìn)型和政府主導(dǎo)型兩種模式，前者模式下發(fā)展形成的非政府組織自治性強(qiáng)、完全獨(dú)立，能夠且愿意與政府產(chǎn)生制衡關(guān)系;后者模式下，政府對于市場有著顯著、積極性作用，非政府組織等其他社會力量孱弱，與政府形成依賴甚至附屬的不平等關(guān)系，監(jiān)督制衡力度可忽略不計(jì)[9]。

通過上述兩種理論或觀點(diǎn)可以推論，關(guān)于非政府組織發(fā)展路徑的探討并不能就非政府組織自身進(jìn)行單一維度的分析，而是要基于對政府與非政府組織二者的互動關(guān)系分析下對非政府組織的路徑選擇進(jìn)行考量。因此，下文對菲律賓非政府組織的發(fā)展路徑分析，主要基于菲律賓政府與非政府組織關(guān)系的構(gòu)建展開。

菲律賓政府與非政府組織的互動關(guān)系自非政府組織在菲律賓萌芽伊始便已存在，但二者關(guān)系的有意識構(gòu)建源于1991年所頒布的《地方政府法》，該法擴(kuò)大了地方政府職責(zé)并將公共服務(wù)的提供部分下放，使得地方政府通過與非政府組織的合作積極推動了非政府組織與地方政府關(guān)系的建立。

根據(jù)表1的兩個(gè)要素對兩者的關(guān)系類型進(jìn)行分析可以得出：菲律賓的政府與非政府組織關(guān)系屬于政府支配模式到政府支配與雙重模式混合，到雙重模式再到雙重與合作模式的混合。在菲律賓非政府組織的萌芽期（1521—1946年），國家政治權(quán)力與社會權(quán)力高度一致，非政府組織在公共服務(wù)的提供上只是政治性委托代理，資金完全依賴于殖民政府支持，該階段屬于典型的政府支配模式。在成長期（1947—1991年），國家撤出部分權(quán)力用于社會建設(shè)，與非政府組織形成社會性委托代理關(guān)系，非政府組織擁有一定的自主權(quán)，該階段屬于政府支配與雙重模式的混合。在成熟期（1992—2001年），國家開始向社會賦權(quán)以促進(jìn)社會發(fā)展，海外援助的涌入使得非政府組織在資金上實(shí)現(xiàn)了一定的獨(dú)立性，與政府形成分離型互補(bǔ)，該階段屬于雙重模式。2001年至今，公民社會的建立推動菲律賓政府與社會在磨合中不斷實(shí)現(xiàn)制度化互動，使得非政府組織在資金自主的基礎(chǔ)上擁有了一定的政治自主，與政府形成共治型互補(bǔ)關(guān)系，該階段屬于雙重與合作模式的混合。在整個(gè)發(fā)展演變過程中，菲律賓非政府組織完成了從與政府建立聯(lián)系，到成為政府項(xiàng)目執(zhí)行的代理人，再到掌握一定自主話語權(quán)三個(gè)階段的演變，從而使得非政府組織與政府關(guān)系一直沿著成為一種趨近理想的協(xié)作機(jī)制而發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)有效的地方發(fā)展、高效地提供服務(wù)、滿足公民的需求和期望而服務(wù)。

基于與政府有效關(guān)系的構(gòu)建，菲律賓非政府組織發(fā)展路徑選擇的基本思路表現(xiàn)為“在推進(jìn)政府政策導(dǎo)向和自身不斷完善的相互作用中發(fā)展”，主要體現(xiàn)在與政府互動后的制度、資金、監(jiān)管三個(gè)方面的發(fā)展與選擇上。

（一）制度

相關(guān)法律制度的確立作為非政府組織與政府互動后的結(jié)果，為菲律賓非政府組織在政治層面發(fā)展的路徑選擇提供了保障與廣泛空間，但另一方面，不完善的制度卻對非政府組織的外部資源和內(nèi)部運(yùn)作產(chǎn)生了制約，限制了非政府組織應(yīng)有的發(fā)展。

1987年，菲律賓憲法賦予了非政府組織“人民力量”代表的重要政治地位，允許其直接參與各級行政決策，并要求菲律賓各部門在憲法精神指導(dǎo)下制定非政府組織的相關(guān)法規(guī)[10]。這為非政府組織的言論、集會、結(jié)社自由以及參與國家經(jīng)濟(jì)、政治活動的權(quán)利提供了保障，對以非政府組織為核心的社區(qū)公民社會的發(fā)展提供了根本性支持，從而使得菲律賓非政府組織能夠擁有較強(qiáng)的政治參與水平與政治影響力。在1986年和2001年兩次菲律賓人民力量運(yùn)動中，菲律賓非政府組織分別扮演了組織者與參與者的重要角色，尤其在第一次以“要求選舉舞弊的馬科斯下臺”為目的的人民力量運(yùn)動中，非政府組織通過向軍隊(duì)、政府施壓，使得以非暴力形式推倒強(qiáng)大的集權(quán)政府成為了可能。如今，菲律賓非政府組織的政治影響力已滲透到了菲律賓政治的各個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，通過利益表達(dá)、國家管理、信息服務(wù)、人才輸送四種途徑直接或間接地參與菲律賓的政治發(fā)展[3]。但在憲法給予非政府組織在政治層面的發(fā)展保障與路徑選擇空間的同時(shí)，頗具美國色彩的菲律賓非政府組織法律框架卻并不完善，屬于自然演進(jìn)型的菲律賓非政府組織在百年的發(fā)展過程中并未形成或擁有專門的法律，而是以散落的形式體現(xiàn)在《社團(tuán)法》《合作社法》《勞工法》等其他法律中，這與其發(fā)展趨勢和發(fā)展水平并不匹配，致使非政府組織在一些服務(wù)提供的具體操作上產(chǎn)生混亂或“無法可依”現(xiàn)象。

因此，在未來的發(fā)展中，專門法律的完善與確立，或?qū)⑹欠坡少e非政府組織爭取與努力的重點(diǎn)所在。

（二）資金

非政府組織的獨(dú)立發(fā)展與其資金來源是否獨(dú)立密不可分。菲律賓非政府組織在服務(wù)資金籌集上的相對或完全獨(dú)立，為其在經(jīng)濟(jì)層面發(fā)展的路徑選擇提供了前提與自主空間。

首先，在政治參與上，資金的獨(dú)立為其政治權(quán)利的充分履行掃除了障礙。根據(jù)菲律賓的公司法規(guī)定，非政府組織主要通過會費(fèi)、捐贈、補(bǔ)貼和創(chuàng)造性收入活動等形式獲得資金，并且受歷史等因素的影響，許多非政府組織主要依靠海外的發(fā)展援助或跨國公司的融資捐贈來維持日常的資金活動。這在一定程度上大大降低了非政府組織受到政府操縱或“無形的手”的影響，使得政治或政權(quán)變更所帶來的沉沒成本幾近為零。

其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，資金的獨(dú)立使得其在市場的合規(guī)運(yùn)作上擁有完全的自主性。菲律賓非政府組織具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，根據(jù)最新的霍普金斯數(shù)據(jù)顯示，菲律賓非政府組織的志愿服務(wù)供給價(jià)值已達(dá)到77.59億美元[11]，且各類型就業(yè)人口分布廣泛，主要通過有償服務(wù)的提供、合作社生產(chǎn)經(jīng)營、技能培養(yǎng)提高生產(chǎn)水平等途徑，在2008年CODE-NGO的抽樣調(diào)查中顯示出占國內(nèi)生產(chǎn)總值8.03%的雄厚實(shí)力[12]。

因此，在未來的發(fā)展中，如何維持自身資金獨(dú)立性、不斷開發(fā)穩(wěn)定資金援助方或?qū)⑹欠坡少e非政府組織所考慮的重中之重。

（三）監(jiān)管

區(qū)別于其他組織或領(lǐng)域，菲律賓非政府組織依托于非政府組織發(fā)展公約網(wǎng)絡(luò)（CODE—NGO）和菲律賓非政府組織認(rèn)證委員會（PCNC）形成了高度發(fā)達(dá)的自律監(jiān)管體系。作為對非政府組織發(fā)展路徑選擇上的保險(xiǎn)機(jī)制，自律監(jiān)管體系實(shí)現(xiàn)了對內(nèi)部系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避。

對內(nèi)，作為亞洲第一個(gè)采用共同行為守則的非政府組織聯(lián)盟，CODE-NGO成為了全球極少數(shù)由政府認(rèn)可的非政府組織監(jiān)管認(rèn)證的系統(tǒng)之一，現(xiàn)已有數(shù)千家非政府組織認(rèn)可并簽署了行為準(zhǔn)則。由CODE-NGO建成的菲律賓非政府組織自律監(jiān)管體系指導(dǎo)約束著整個(gè)菲律賓非政府組織的發(fā)展，在提高非政府組織資金使用透明度、影響政府官方發(fā)展援助政策和增強(qiáng)民間非政府組織影響力等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。

對外，憑借CODE-NGO的強(qiáng)大影響力，菲律賓非政府組織一直處在世界非政府組織自律的前沿。蓬勃發(fā)展的組織自身制度與行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為菲律賓非政府組織的持續(xù)健康發(fā)展提供了條件，為塑造非政府組織公信力打下了根基。

因此，在未來的發(fā)展中，高度發(fā)達(dá)的自律監(jiān)管體系仍是根基，是菲律賓非政府組織繼續(xù)繁榮發(fā)展的絕對優(yōu)勢。

四、菲律賓非政府組織發(fā)展路徑的啟示

（一）前提：非政府組織與政府的關(guān)系構(gòu)建[HTSS]

非政府組織與政府關(guān)系的構(gòu)建是非政府組織一切服務(wù)提供、運(yùn)營行為的絕對前提，是一個(gè)長期的動態(tài)過程。它體現(xiàn)在服務(wù)資金籌集和授權(quán)、服務(wù)實(shí)際配送兩要素的內(nèi)容承擔(dān)者的確立與變更上。同時(shí)，非政府組織與政府關(guān)系構(gòu)建的有效性與平衡性也將直接影響到制度和資金兩個(gè)重要方面的變化。

菲律賓非政府組織與地方政府關(guān)系的建立根本是形成協(xié)作機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)有效的地方發(fā)展而努力，其實(shí)質(zhì)是政府與非政府組織在地方共同高效地提供服務(wù)，以滿足公民的需求和期望。從公民參與的層面看，非政府組織作為公民與政府之間的橋梁，扮演了執(zhí)政當(dāng)局“延伸”的角色，影響地方政府施政的同時(shí)，改善了社區(qū)貧困等問題，為基層民眾提供福利。從政治參與的層面看，非政府組織能夠優(yōu)于政府確切表達(dá)出基層群眾的實(shí)際需求，使得公共服務(wù)更加行之有效，從而大大提高政府行政的成本效益。

因此，非政府組織與政府關(guān)系的良好緊密構(gòu)建作為非政府組織發(fā)展的首要前提，適用于所有模式下形成的非政府組織。但在參考菲律賓非政府組織與政府關(guān)系構(gòu)建的同時(shí)，也要理性認(rèn)識到該關(guān)系作為“雙刃劍”的消極面所在：一旦權(quán)力下放，地方行政官員缺乏積極的政治意愿，就有機(jī)會迫使非政府組織成為其施政伙伴，使得非政府組織的參與僅僅是為了對政策的遵守和落實(shí)，喪失了獨(dú)立性的同時(shí)也違背了關(guān)系建立、權(quán)力下放的初衷。

（二）保障：非政府組織自律體系的構(gòu)建[HTSS]

非政府組織的自律監(jiān)管體系是自身獨(dú)立性的一種顯著體現(xiàn)，同時(shí)也是促進(jìn)非政府組織朝向更加獨(dú)立自主、積極良性發(fā)展的重要推力，主要通過對內(nèi)部系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)察糾正來發(fā)揮其保障作用。

菲律賓以非政府組織發(fā)展公約網(wǎng)絡(luò)為核心和根本的非政府組織自律監(jiān)管體系指導(dǎo)約束了整個(gè)菲律賓非政府組織的發(fā)展，在提高非政府組織資金使用透明度、影響政府官方發(fā)展援助政策和增強(qiáng)民間非政府組織影響力等方面發(fā)揮了舉足輕重作用，同時(shí)也為菲律賓非政府組織的持續(xù)健康發(fā)展提供了條件，為非政府組織的公信力打下了根基。

因此，非政府組織自律體系的構(gòu)建應(yīng)作為非政府組織發(fā)展的一個(gè)內(nèi)部保障。但值得注意的是，基于各國國情國策的現(xiàn)實(shí)局限，完全由非政府組織行業(yè)內(nèi)自主建立的監(jiān)管體系、認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)并不具有普適性，可能會出現(xiàn)因難以取得政府認(rèn)可授權(quán)而喪失應(yīng)有效力的現(xiàn)象。因此，由非政府組織和政府共同協(xié)作、法定職權(quán)所建立的類自律機(jī)構(gòu)或?qū)⑹橇硪贿x擇。

五、結(jié)論

基于菲律賓特殊的殖民背景，菲律賓非政府組織歷經(jīng)萌芽期、成長期和成熟期三個(gè)階段，并在這一過程中呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是對自動調(diào)整性的逐步認(rèn)識，能夠根據(jù)其所處時(shí)期的政治、社會發(fā)展需要而進(jìn)行調(diào)整、擴(kuò)展;二是對獨(dú)立自主性的不斷追求，體現(xiàn)在與政府的不斷互動和最終達(dá)成的憲法認(rèn)可地位上;三是對自律性的漸進(jìn)發(fā)展，通過自律監(jiān)管體系的構(gòu)建提高了自身的公信力。

通過對菲律賓非政府組織的發(fā)展路徑進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，一切非政府組織的發(fā)展都不是單一靜態(tài)的，而是建立在與政府互動的動態(tài)結(jié)果之上，結(jié)合政府與非營利組織關(guān)系的類型學(xué)理論與菲律賓非政府組織的歷史發(fā)展回顧，分析得出，菲律賓政府與非政府組織關(guān)系屬于政府支配模式到政府支配與雙重模式混合，到雙重模式再到雙重與合作模式的混合。在這個(gè)演變過程中，菲律賓非政府組織完成了從與政府建立聯(lián)系，到成為政府項(xiàng)目執(zhí)行的代理人，到掌握一定自主話語權(quán)三個(gè)階段的演變，從而與政府建立起了一種不斷趨近于理想的協(xié)作機(jī)制。在這一背景下，“在推進(jìn)政府政策導(dǎo)向和自身不斷完善的相互作用中發(fā)展”成為了菲律賓非政府組織發(fā)展路徑選擇的基本思路，主要體現(xiàn)在與政府互動后的制度、資金、監(jiān)管的發(fā)展與選擇上。相關(guān)法律制度的確立為菲律賓非政府組織在政治層面發(fā)展的路徑選擇提供了保障與廣泛空間。但另一方面，尚不完善的制度，也一定程度上限制了非政府組織應(yīng)有的發(fā)展;服務(wù)資金籌集要素上的相對或完全獨(dú)立，為菲律賓非政府組織在經(jīng)濟(jì)層面發(fā)展的路徑選擇提供了前提與自主空間;高度發(fā)達(dá)的自律監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了對菲律賓非政府組織內(nèi)部系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)避。

通過對菲律賓非政府組織發(fā)展路徑的相關(guān)分析可以看出，非政府組織與政府的關(guān)系構(gòu)建和非政府組織自律體系的構(gòu)建，作為非政府組織發(fā)展的前提和保障具有重要意義，且前者具有普適性與雙刃性，后者則需要根據(jù)具體的國情國策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

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[Abstract]As one of the few countries that confirms the importance of non-governmental organizations（NGOs） in national development in the constitutional form， the Philippines unique historical development process provides fertile ground for the formation and development to NGOs， which has made its NGOs different from other developing countries in characteristics and paths. The review of the development history of NGOs in Philippines can summarize several characteristics which have shown in the course of historical development. And based on this， combining with the present situation and related theories can analyze the development path. Finally， it is concluded that the development path of Philippine non-governmental organizations is mainly reflected in the system， capital and supervision after interaction with the government. The relationship construction between NGOs and government and the construction of self-discipline system of NGOs are the preconditions and guarantee for the development of NGOs， which have important enlightenment significance.

[Key words]non-governmental organizations; Philippines; development; the choice of development path