廈門市住房保障的做法與啟示

■ 王艷飛

（作者單位：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心）

完善住房保障體系既是建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和促使城市健康發(fā)展的重要支撐。廈門市作為副省級城市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)，環(huán)境優(yōu)美，本地和福建省內(nèi)居民在廈購房意愿高，商品房價格高。為解決本地居民和新市民住房問題，廈門市根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展特點，創(chuàng)新住房保障管理體制機(jī)制，基本形成了分層次、全覆蓋的住房保障政策體系，推動城鎮(zhèn)中低收入家庭住有所居。本文對廈門市住房保障實踐做法和經(jīng)驗進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前我國住房發(fā)展實際，從因地制宜完善城鎮(zhèn)住房保障體系、融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、提升精細(xì)化管理水平、加強(qiáng)住房保障與房地產(chǎn)市場調(diào)控統(tǒng)籌等方面提出建議。

表1 廈門市住房保障類型、保障對象和支持政策

一、廈門市保障性住房建設(shè)的基本情況

廈門市結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，逐步建立分層次、全覆蓋的城鎮(zhèn)住房保障體系，主要包括租賃型的保障性租賃住房和公共租賃住房以及出售型的保障性商品房。2006年開始，廈門市便開始推進(jìn)保障性住房建設(shè)，累計配租配售（含期房）8.45萬套（間）。其中，保障性租賃住房配租約3.34萬套、保障性商品房配售約0.75萬套、公共租賃住房配租約3.48萬套（間）；另外還有經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房、單位周轉(zhuǎn)房等其他銷售型房源約0.88萬套。已交付使用的保障性住房小區(qū)共有44個，保障人數(shù)超過20萬人。近年來，廈門市加大了保障性住房建設(shè)力度，2017-2020年計劃建設(shè)10萬套保障性住房，2017-2018年已開工建設(shè)保障性住房接近7萬套。

作為我國首批開展住房租賃試點的城市，廈門市依托產(chǎn)城融合戰(zhàn)略、人才引進(jìn)政策等，加大租賃住房用地供應(yīng)。除了商品房配套租賃公寓、采取限地價競配建供應(yīng)租賃住房外，廈門市還探索了多種租賃住房供應(yīng)方式。2018年，廈門市出讓首宗租賃住房用地；利用農(nóng)村預(yù)留發(fā)展用地建設(shè)租賃住房項目，已批農(nóng)村預(yù)留發(fā)展用地建設(shè)租賃住房項目31宗、土地面積約120公頃，探索政策支持的租賃型住房建設(shè)模式。另外，廈門市還在各園區(qū)及周邊建設(shè)配套公寓約1.3萬套（間）。

二、廈門市住房保障的做法和經(jīng)驗

（一）住房保障政策體系不斷完善

2009年，廈門市頒布實施了全國第一部保障性住房地方性法規(guī)《廈門市社會保障性住房管理條例》，對社會保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、分配、使用和監(jiān)督等管理與服務(wù)工作進(jìn)行規(guī)定，并在2014年進(jìn)行了修訂。與條例相配套，制定了《廈門市社會保障性住房管理條例實施辦法》《廈門市級公共租賃住房管理辦法》 《廈門市保障性商品住房管理辦法》，“一條例三辦法”成為廈門市保障性住房實施的政策依據(jù)。為加強(qiáng)招商引資，更好吸引和留在人才，2019年廈門市先后完善了高層次人才安居政策、高技術(shù)高成長高附加值企業(yè)骨干員工住房保障等政策，“三高”企業(yè)可以單獨批次分配一定數(shù)量的公共租賃住房和保障性商品住房，對符合條件的高層次人才、新畢業(yè)大學(xué)生研究生、重點產(chǎn)業(yè)人才發(fā)放租房或購房補(bǔ)貼，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人才引進(jìn)提供住房保障政策支持。

（二）保障性住房建設(shè)重視規(guī)劃引領(lǐng)

廈門市注重用規(guī)劃引領(lǐng)保障性住房建設(shè)，在全市空間規(guī)劃一張藍(lán)圖體系基礎(chǔ)上，搭建形成保障性住房專項要素圖層和專題數(shù)據(jù)庫，并編制完成《廈門市保障性安居工程布局專項規(guī)劃（2016-2020年）》《廈門市住房建房發(fā)展規(guī)劃（2017-2021年）》，明確了保障性住房的建設(shè)規(guī)模、供應(yīng)體系、空間布局等。結(jié)合島內(nèi)、島外的城市地理格局以及城市戰(zhàn)略和投資重心向島外轉(zhuǎn)移的趨勢，廈門市以“大分散、小集中”的布局理念，統(tǒng)籌島內(nèi)島外、就業(yè)居住，依托軌道交通建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局來推動保障性住房建設(shè)。2017年以來，廈門市結(jié)合城市地鐵線路建設(shè)，提出保障性住房地鐵社區(qū)建設(shè)方案，實施公共交通主導(dǎo)的住區(qū)模式，充分考慮了立體化交通、高水平教育、分層次醫(yī)療、多樣化服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)配套設(shè)施要求，整體統(tǒng)籌規(guī)劃，已開工建設(shè)保障性住房約3.4萬套。而在堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位和以人民為中心的發(fā)展要求下，以全市國土空間規(guī)劃為依托，廈門市正編制《廈門市住房發(fā)展規(guī)劃（2017-2035年）》《廈門市保障性住房發(fā)展專項規(guī)劃（2017-2035年）》，加強(qiáng)對保障性住房中長期發(fā)展項目的規(guī)劃引導(dǎo)，統(tǒng)籌保障性住房的空間資源。

（三）住房保障管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理

按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理”的原則，廈門市住房保障管理組織實行多層級管理、分工負(fù)責(zé)架構(gòu)。2016年市政府成立住房保障領(lǐng)導(dǎo)小組，市長擔(dān)任組長、常務(wù)副市長和分管副市長任副組長，各職能部門和區(qū)級政府參與，負(fù)責(zé)研究和統(tǒng)籌住房保障重大事項。市住房保障和房屋管理局、市建設(shè)局、市住房保障管理中心、區(qū)住房保障行政管理部門、街道多層級縱向共同參與，民政、稅務(wù)、人社、房產(chǎn)、公安、市場監(jiān)管等部門橫向密切協(xié)作，分工負(fù)責(zé)具體住房保障事務(wù)管理。其中，市住房保障中心承擔(dān)本級保障性住房申請資格審核、配租配售、使用監(jiān)管和退出管理、維護(hù)維修，已竣工驗收移交的保障性住房及其配套資產(chǎn)的運(yùn)營管理等事務(wù)性工作。保障性住房的建設(shè)、運(yùn)營和租物管理由國有企業(yè)負(fù)責(zé)，其中廈門市安居集團(tuán)公司負(fù)責(zé)市級保障性住房的代建、市級公共租賃住房的分配管理、市場化租賃以及保障性商品房銷售代理等住房相關(guān)業(yè)務(wù)、配套商業(yè)車庫等非住宅資產(chǎn)的運(yùn)營管理、保障房小區(qū)的物業(yè)管理等。

（四）保障性住房事務(wù)管理有序

廈門市建立了“信息化管理、配租配售公開、多級審核公示”機(jī)制，極大提高了保障性住房的分配公平和分配效率。一是建立“廈門市住房保障一體化綜合管理”系統(tǒng)，實現(xiàn)分配全過程的信息化管理，形成“業(yè)務(wù)公開、過程受控、全程在案、永久追溯”的信息化監(jiān)管新機(jī)制。基于信息平臺，實施各街、區(qū)、市三級縱向管理以及民政、資源、房產(chǎn)等各協(xié)查部門的橫向溝通，同時接受省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省監(jiān)察局的實時監(jiān)督。二是建立配售配租公開機(jī)制。實行政策信息發(fā)布、搖號過程公證公開、分配信息現(xiàn)場公開、選房過程全程公開、退出信息定期公開的“五公開”機(jī)制，確保保障性住房分配和管理在陽光下運(yùn)行。三是，建立多級審核公示制度。街道、區(qū)住房保障行政管理部門、市住房保障管理中心、市住房保障和房屋管理局組成多級縱向?qū)徍?，民政、稅?wù)、人社、房產(chǎn)、公安、市場監(jiān)管等部門橫向?qū)徍恕４送?，廈門市首創(chuàng)保障性商品房承諾書、意向書制度，從源頭上有效剔除非剛需保障家庭，提高配置效率。

此外，廈門市采取多種方式引導(dǎo)保障性住房的退出。對合同期滿需繼續(xù)承租的住戶進(jìn)行資格再審核，不符合條件的予以清退。對收入超過標(biāo)準(zhǔn)2倍以內(nèi)但無住房的承租戶，按市場租金標(biāo)準(zhǔn)收取租金的方式予以過渡，實行柔性退出。規(guī)定購房人取得產(chǎn)權(quán)5年后上市轉(zhuǎn)讓保障性商品房的，要向政府交納土地收益等相關(guān)價款，政府可以優(yōu)先回購，引導(dǎo)不再需要的主動退出。另外，加大日常監(jiān)管力度及聯(lián)合法院開展專項查處，打擊違規(guī)使用行為。

（五）物業(yè)和社區(qū)管理服務(wù)不斷改進(jìn)

廈門市堅持“管服并重”導(dǎo)向，通過明確監(jiān)管主體、完善管理制度、運(yùn)用科技手段、提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方式來提升社區(qū)管理服務(wù)，通過開展社區(qū)服務(wù)、優(yōu)選物業(yè)服務(wù)、完善配套設(shè)施、做好維修維護(hù)工作提升服務(wù)水平。具體表現(xiàn)在，建立“物業(yè)、鎮(zhèn)（街）、區(qū)、市”四級監(jiān)管，實施物業(yè)服務(wù)綜合考評機(jī)制和維修隊伍監(jiān)督考核機(jī)制，形成入住備案、日常巡邏和報告、差異化管理、信用管理、非申請家庭成員臨時居住、重點監(jiān)管管理辦法等。依托保障性住房監(jiān)管精細(xì)化管理系統(tǒng)、人臉識別系統(tǒng)輔助監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)保障性住房長期空置、轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)租等違規(guī)使用行為。為提升公租房運(yùn)營管理效率和服務(wù)水平，2017年廈門安居集團(tuán)與萬科泊寓合作，引進(jìn)泊寓設(shè)計管理團(tuán)隊，創(chuàng)新公共租賃住房日常運(yùn)營管理模式，泊寓團(tuán)隊前期提供設(shè)計方案、協(xié)助工程把控，后期提供線上系統(tǒng)的智能化管理、組織社群活動、進(jìn)行公區(qū)運(yùn)營等，不斷改善公租房居住體驗。

（六）保障性住房建設(shè)品質(zhì)不斷提升

廈門市近年來通過建立設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新審查機(jī)制、建立考核機(jī)制等，提升公租房建設(shè)品質(zhì)，從源頭改善保障性住房居住體驗?；诮ㄔO(shè)經(jīng)驗和數(shù)千份公租房住戶問卷調(diào)查，廈門市制定了《廈門市保障性住房建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》《廈門市產(chǎn)業(yè)園區(qū)單間公寓建設(shè)設(shè)計要點》，優(yōu)化戶型設(shè)計，改善設(shè)施配置，規(guī)范全市保障性住房建設(shè)。健全“代建優(yōu)化、專家把關(guān)、政府審查”的設(shè)計審查提升機(jī)制，優(yōu)化提升項目可行性研究、設(shè)計方案等。出臺《關(guān)于促進(jìn)代建工作責(zé)任落實提升代建管理水平的若干措施》及配套政策，健全代建單位考核獎懲機(jī)制，強(qiáng)化建設(shè)工期、質(zhì)量和安全的剛性要求，與工程結(jié)算掛鉤，延長工程保修期。

三、完善城鎮(zhèn)住房保障工作的思考

廈門市通過住房保障立法，加大住房保障力度，基本上形成了符合本地實際、分層次、全覆蓋的住房保障政策體系，也形成了運(yùn)行良好的運(yùn)營管理機(jī)制，為其他城市提供了經(jīng)驗。隨著住房制度改革和房地產(chǎn)市場化發(fā)展，我國城鎮(zhèn)人均住房面積在2018年達(dá)到39平方米，但房價收入比持續(xù)升高，我國城鎮(zhèn)住房矛盾已由住房短缺轉(zhuǎn)向分配不均，住房可支付性問題越發(fā)凸顯，這促使住房保障對象、保障方式、管理方式的變化。在堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位要求下，應(yīng)因地制宜完善住房保障體系，融入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加強(qiáng)精細(xì)化管理等，助推住有所居、住有宜居目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）因地制宜完善城鎮(zhèn)住房保障體系

各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、商品房價格、住房供需關(guān)系差異很大，住房發(fā)展主要矛盾也不同，借鑒廈門市住房保障體系全覆蓋的經(jīng)驗，結(jié)合地區(qū)實際，因地制宜完善可租可售的住房保障體系，滿足不同收入群體的住房需求。一是健全產(chǎn)權(quán)型住房保障支持政策。隨著商品房價格的持續(xù)上漲，特大超大城市“夾心層”群體規(guī)模不斷擴(kuò)大，住房支付能力不足的問題越發(fā)凸顯，有必要對“夾心層”群體進(jìn)行產(chǎn)權(quán)型住房政策支持。目前部分城市試點配售型的共有產(chǎn)權(quán)住房，但各地對是否封閉運(yùn)行認(rèn)識不統(tǒng)一，且在與人才引進(jìn)政策銜接上也有不同看法。建議在堅持支持居住需求導(dǎo)向下，進(jìn)一步完善定價機(jī)制、產(chǎn)權(quán)劃分、使用管理和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等規(guī)則；優(yōu)化項目區(qū)位選擇，完善配套設(shè)施，保障可以比較便捷的居住使用而不至于閑置。二是優(yōu)化住房租賃保障方式。對于存量住房大、空置率高的中小城市，加大租賃補(bǔ)貼保障方式比重，或通過市場收購、租賃住房等方式用于租賃保障。對于人口流入大、住房供需關(guān)系緊張的特大超大城市，仍需加大租賃住房實物供給，可探索采取出讓租賃土地、在集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房等方式，加大政策支持的租賃住房建設(shè)供給。三是完善人才住房保障政策和管理體系。一些城市為吸引人才和支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了人才安居政策，但存在人才門檻低、產(chǎn)權(quán)保障不規(guī)范等問題，仍需清晰界定人才范圍，規(guī)范保障方式，可綜合采取發(fā)放住房補(bǔ)貼、提供周轉(zhuǎn)住房、人才公寓等多種形式，杜絕以人才政策規(guī)避房地產(chǎn)市場調(diào)控。

（二）融入新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)保障性住房建設(shè)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式忽視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供以及區(qū)域間的均衡化，特別是針對外來務(wù)工人員的服務(wù)供給不充分。我國公共租賃住房建設(shè)也存在選址偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施建設(shè)滯后、服務(wù)供給不完善等問題。黨的十八大以來，我國加快推進(jìn)以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化，推動轉(zhuǎn)移人口的市民化，這需要調(diào)整完善住房保障思路、范圍和形式。一是依托居住證制度，切實將公共租賃住房保障范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)常住人口，放寬城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)人員、新入職大學(xué)生及特殊崗位人員在收入上的準(zhǔn)入條件。二是加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的規(guī)劃引導(dǎo)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能提升和公共交通線的建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、交通站點附近建設(shè)保障性住房，優(yōu)化保障性住房布局，推動職住平衡。三是改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套水平。對新建保障性住房項目，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套特別是教育設(shè)施配套要與保障性住房同步規(guī)劃、同步開工、同步建設(shè)、同步驗收、同步使用。四是規(guī)范和支持住房租賃市場發(fā)展。發(fā)展住房租賃市場有助于降低城市生產(chǎn)生活成本，提升城市競爭力，對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升競爭能力具有明顯的正外部性。因此，要落實國家關(guān)于培育和發(fā)展住房租賃市場的相關(guān)支持政策，持續(xù)整治住房租賃市場亂象，通過規(guī)范和支持住房租賃市場發(fā)展達(dá)到住房保障的效果。

（三）提升保障性住房的精細(xì)化管理水平

住房保障工作涉及政策制定、規(guī)劃建設(shè)、資格審核、使用管理、退出管理、監(jiān)督管理、物業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營等環(huán)節(jié)，但工作中長期面臨保障對象識別難、退出管理難、物業(yè)費收繳難等問題。以問題為導(dǎo)向，住房保障運(yùn)營管理工作仍需通過創(chuàng)新管理機(jī)制，加強(qiáng)新技術(shù)應(yīng)用，提升精細(xì)化管理水平。一是提升政府管理能力。在準(zhǔn)入、使用、退出等方面建立規(guī)范機(jī)制，做到公開透明，實現(xiàn)公共資源和需求的精準(zhǔn)匹配，嚴(yán)格把好動態(tài)監(jiān)管，多部門聯(lián)動對非法占有保障房進(jìn)行有效治理，依法依規(guī)加大懲處力度。二是支持社會化管理。探索保障性住房建設(shè)管理的創(chuàng)新機(jī)制，引入政府購買服務(wù)等市場化機(jī)制，加大市場化運(yùn)營，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)和信息化管理手段運(yùn)用，吸引社會力量參與公租房運(yùn)營，提升智能化、社會化、高效化管理服務(wù)水平。三是發(fā)揮群眾自治作用。以共同家園締造為理念，深入推進(jìn)保障性住房社區(qū)黨建、精神文明、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等工作，鼓勵社會組織參與公租房社區(qū)公益性服務(wù)，積極引導(dǎo)保障對象參與社區(qū)治理，不斷提升社區(qū)居民獲得感、幸福感和安全感。

（四）加強(qiáng)住房保障與房地產(chǎn)市場調(diào)控的統(tǒng)籌

住房保障作為民生工程和發(fā)展工程，其制度體系、保障范圍和保障方式既受發(fā)展階段、政府財力的約束，也受供需關(guān)系、可支付能力的影響。在堅持“房子是用來住的、不是用來炒”的定位要求下，構(gòu)建房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，也已成為當(dāng)前的重大經(jīng)濟(jì)問題和民生問題。近年來，新市民和青年就業(yè)群體住房困難問題的凸顯，使得住房保障和住房市場間出現(xiàn)功能上重合、邊界上交叉。因此，為推動城鎮(zhèn)居民住有所居目標(biāo)的實現(xiàn)，除完善住房保障體系和住房市場體系外，還要加強(qiáng)住房保障和住房市場的統(tǒng)籌。以穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期為目標(biāo)，因地制宜、一城一策，綜合施策，推動房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。在此前提下，依據(jù)不同收入群體的支付能力，借鑒廈門市經(jīng)驗建立分層次、全覆蓋的城鎮(zhèn)住房保障體系，也要補(bǔ)足住房租賃市場短板、盤活閑置空置房源等，多渠道支持住房困難群體住有所居。