地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標構(gòu)建及其應(yīng)用研究

尤傳豹 劉紅建 劉濤

摘?要：采用文獻資料法、特爾菲法、層次分析法等，對地方政府全民健身政策執(zhí)行力進行了探討。根據(jù)米特-霍恩公共政策執(zhí)行系統(tǒng)模型確定了地方政府全民健身政策執(zhí)行力的基本構(gòu)成因素，并在專家咨詢的基礎(chǔ)上構(gòu)建了地方政府全民健身政策執(zhí)行力的指標體系。該體系包含5個一級指標、9個二級指標以及27個三級指標，運用AHP方法確定各級指標權(quán)重。最后，以江蘇省昆山市為例對評價體系進行了實際運用。結(jié)果顯示，昆山市全民健身政策執(zhí)行力水平總體上處于良好等級，但還需要進一步健全公民參與政策執(zhí)行的多元渠道，提升配套政策的完整度與靈活度，強化政策執(zhí)行主體的溝通與協(xié)作，創(chuàng)新全民健身政策執(zhí)行的監(jiān)督與評估機制。

關(guān)鍵詞：地方政府;全民健身政策執(zhí)行力;層次分析法;米特-霍恩;公共政策執(zhí)行;評價體系

中圖分類號：G812.3?文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2019）04-0039-08

Abstract：By means of literature， Delphi method and analytic hierarchy process， this paper discusses the policy executive ability for national fitness in local government.According to the Mitt-Horn Public Policy Implementation System Model， the basic components of the local government's national fitness policy executive ability are determined， and the index system of the local government's national fitness policy executive ability is constructed on the basis of expert consultation.The system consists of 5 first-level indicators， 9 second-level indicators and 27 third-level indicators. AHP method is used to determine the weight of indicators at all levels.Finally， with kunshan city in Jiangsu province as an example， the evaluation system is applied in practice. The results show that Kunshan's national fitness policy executive level is generally in a good grade， but still needs to further improve the citizen participation in policy implementation of multiple channels， improve supporting policies of integrity and flexibility， strengthen the communication and cooperation among policy implementors and innovate the supervision and evaluation mechanism for the implementation of national fitness policies.

Key words： local government; the policy executive ability of national fitness ; analytic hierarchy process; Mitt-Horn; public policy implementation; evaluation system

新世紀以來，伴隨著我國公民不斷增長的體育需求以及體育強國建設(shè)步伐的推進，國家先后制定并頒布了《全民健身條例》《全民健身計劃（2011—2015）》等全民健身政策。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，首次提出將全民健身上升為國家戰(zhàn)略，把全民健身事業(yè)推向了更高的發(fā)展平臺。國家制定與頒布的各項政策為我國全民健身事業(yè)的發(fā)展提供了制度保障。全民健身政策在頒布之后，還需要經(jīng)過復(fù)雜的執(zhí)行、評估與反饋等階段，才能達成政策的目標規(guī)定。在這些階段中，政策執(zhí)行階段是全民健身政策由文本規(guī)定向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，正如美國學(xué)者艾利森所認為的，政策執(zhí)行對政策目標的貢獻率所占比例為90%，而政策方案僅占10%[1]，其重要性可見一斑。然而長期以來，我國地方政府一度存在著重政策制定、輕政策執(zhí)行的現(xiàn)象，這也導(dǎo)致全民健身政策在一些地方的執(zhí)行不容樂觀，“選擇執(zhí)行”“變通執(zhí)行”“抵制執(zhí)行”等時有發(fā)生，最終使得全民健身所承載的公共體育利益難以順利實現(xiàn)。事實上，這些全民健身政策執(zhí)行的阻滯現(xiàn)象也反映出地方政府全民健身政策執(zhí)行力還有待提升。執(zhí)行力作為政府行政的生命力，是地方政府的主要職責(zé)所在，它的強弱反映著政府服務(wù)地方人民的效果，影響著地方經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的大局，以及地方群眾的切實利益。

作為全民健身政策執(zhí)行力的上維概念，公共政策執(zhí)行力在國內(nèi)一度成為該領(lǐng)域的研究熱點，相關(guān)論題主要集聚于公共政策執(zhí)行力的內(nèi)涵屬性、價值向度、影響因素、提升路徑以及評價體系等多個方面，對公共政策執(zhí)行力進行了多角度、深層次的探討，逐漸走向成熟。國內(nèi)關(guān)于全民健身政策的研究起步較晚，且主要集中在全民健身政策的價值、文本特征、內(nèi)容解讀、實施路徑等方面，極少有全民健身（社會體育、群眾體育等）政策執(zhí)行的研究?；诖耍谖覈窠∩硎聵I(yè)上升為國家戰(zhàn)略的時代背景下，對地方政府全民健身政策執(zhí)行力進行深入的分析，并構(gòu)建科學(xué)的全民健身政策執(zhí)行力評價體系，對于有效監(jiān)督地方政府全民健身政策執(zhí)行力狀況，提升全民健身政策的效率與效果，最終實現(xiàn)全民健身事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。

1?研究方法

1.1?文獻資料法

通過圖書館收集、中國期刊全文數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)絡(luò)檢索，查閱關(guān)于政策執(zhí)行力、地方政府政策執(zhí)行力以及體育政策執(zhí)行力等方面的書籍、期刊論文、學(xué)位論文以及研究報告等，明確地方政府全民健身政策執(zhí)行力的內(nèi)涵。

1.2?專家咨詢法

專家咨詢法是評價學(xué)中確定評價指標的重要方式，通過問卷方式征詢專家意見，一般經(jīng)過2～3輪，從而獲得比較合理的指標體系。本研究進行了2輪專家咨詢，確定地方政府全民健身執(zhí)行力的評價指標。

1.3?層次分析法

采用層次分析法來分配本研究各指標的權(quán)重，通過求幾何平均數(shù)的方法以及歸一化對各指標進行處理[2]，獲得地方政府全民健身政策執(zhí)行力的各級指標權(quán)重系數(shù)。

1.4?模糊評判法

模糊評判法作為系統(tǒng)綜合評價的數(shù)學(xué)工具，對非線性的評價論域進行量化集成綜合，從而得到可量化評價結(jié)果的過程。采用模糊綜合評判法對江蘇省昆山市全民健身政策執(zhí)行力狀況進行測評，獲得評語集。

2?地方政府全民健身政策執(zhí)行力基本意涵及構(gòu)成因素

2.1?地方政府全民健身政策執(zhí)行力的基本意涵

美國學(xué)者托馬斯和伯恩認為，“執(zhí)行力是一整套行為和技術(shù)，它能夠使公司形成獨特的競爭優(yōu)勢”[3]。雖然國外學(xué)界實質(zhì)上已經(jīng)開展了多年的政策執(zhí)行問題研究，但迄今為止尚未正式提出“公共政策執(zhí)行力”的學(xué)術(shù)概念。我國公共政策研究者莫勇波將政策執(zhí)行力定義為：“能夠準確地理解政策的目標及方向，并通過精心設(shè)計方案、實施方案和對各種人財物、信息、法律、制度等資源進行集中調(diào)控和實用，從而達到有效調(diào)控政策、完成既定目標的政府內(nèi)在能力和力量。[4]”國內(nèi)有學(xué)者專門針對地方政府公共政策執(zhí)行力進行了研究，丁煌認為地方政府公共政策執(zhí)行力“是指地方政府在準確理解、認同中央政策精神的基礎(chǔ)上，精心設(shè)計政策實施方案、與政策目標群體達成共識，運用政策執(zhí)行流程解決政策問題、取得政策成效過程中展現(xiàn)出的一種合力?！盵5]

作為地方政府公共政策執(zhí)行力的下維概念，地方政府全民健身政策執(zhí)行力顯然是一個復(fù)合概念。結(jié)合上述學(xué)者關(guān)于公共政策執(zhí)行力的界定，本研究從以下幾個方面來理解地方政府全民健身政策執(zhí)行力的內(nèi)涵：第一，地方政府全民健身政策執(zhí)行力是“執(zhí)行的能力”，發(fā)揮能力的主體是各級地方政府，“能力”的范圍廣泛，既包括政策配套能力、資源配置能力，又包括組織協(xié)調(diào)能力、政策監(jiān)管能力等等;第二，地方政府全民健身政策執(zhí)行力是“執(zhí)行的合力”，只有地方政府所具有的各種“能力”形成合力，才能最終達成全民健身政策所規(guī)定的目標內(nèi)容，全民健身政策的執(zhí)行才是有效的執(zhí)行。結(jié)合以上幾個方面的認識，本研究關(guān)于“地方政府全民健身政策執(zhí)行力”的涵義概括為：地方政府在全民健身政策執(zhí)行過程中，所展現(xiàn)的能夠有效實現(xiàn)全民健身政策既定目標的各種能力及其合力。

2.2?地方政府全民健身政策執(zhí)行力的構(gòu)成因素

科學(xué)研究地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標體系，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是合理地構(gòu)架政策執(zhí)行力的構(gòu)成因素。由于政府政策執(zhí)行力是伴隨著政策執(zhí)行而形成的一種合力，上述相關(guān)公共政策執(zhí)行的理論模型可以為構(gòu)建地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標體系提供借鑒意義。

作為經(jīng)典的公共政策執(zhí)行理論模型，米特-霍恩公共政策執(zhí)行系統(tǒng)模型（如圖1所示）是米特與霍恩2位學(xué)者于1975年在《政策執(zhí)行過程：一個概念的框架》一文中提出的。他們認為在政策執(zhí)行過程中影響到政策執(zhí)行的幾個因素分別為：政策標準與目標、政策資源、組織間的溝通與強化行動、執(zhí)行機構(gòu)的特性、經(jīng)濟與政治環(huán)境以及執(zhí)行人員的價值取向等。其中，政策標準與目標以及政策資源是政策執(zhí)行的基礎(chǔ)因素，執(zhí)行機構(gòu)的特性、組織間的溝通以及經(jīng)濟政治環(huán)境的影響起著關(guān)鍵作用，此外公共政策的有效執(zhí)行還離不開作為個體的執(zhí)行人員的價值取向。該模型較好地闡明了公共政策執(zhí)行中各系統(tǒng)因素的關(guān)系，并將組織間的溝通、行動以及執(zhí)行人員的價值取向作為單列因素，與以往政策執(zhí)行的理論模型相比具有一定的進步性。

當(dāng)然，隨著時代的變遷，誕生于西方學(xué)術(shù)界的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型在一些方面還有待完善，比如該模型所包含的幾個因素由于內(nèi)容比較抽象，內(nèi)容不夠具體，特別是該模型反映的是政策執(zhí)行過程的影響因素，而不是政策執(zhí)行力的構(gòu)成因素，因而還不能直接應(yīng)用到國內(nèi)實踐中來衡量地方政府全民健身政策執(zhí)行力的狀況。盡管如此，國內(nèi)一些學(xué)者仍然應(yīng)用該模型來分析政策執(zhí)行力，并在具體分析時對某些指標進行了適當(dāng)修改，如丁煌的《地方政府公共政策執(zhí)行力測評指標設(shè)計》[5]等。所以，本研究在借鑒米特-霍恩執(zhí)行系統(tǒng)模型的基礎(chǔ)上，對某些指標進行適當(dāng)修改，使其更加符合地方政府全民健身政策執(zhí)行力的特征。

對米特-霍恩執(zhí)行系統(tǒng)模型所修改的地方主要有：第一，刪除了“經(jīng)濟與政治環(huán)境” 因素，地方政府全民健身政策執(zhí)行力主要反映的是地方政府的政策執(zhí)行能力，經(jīng)濟與政治環(huán)境只能是作為政策執(zhí)行力的影響因素，而不是執(zhí)行力的構(gòu)成因素。第二，“組織間的溝通與行動”因素被“政策執(zhí)行協(xié)同”所替代，協(xié)同是系統(tǒng)科學(xué)中的概念，強調(diào)的也是子系統(tǒng)之間的協(xié)作與配合，“協(xié)同”一詞更能反映出地方政府各機構(gòu)間的協(xié)作與溝通能力。在修改與完善政策執(zhí)行系統(tǒng)模型因素之后，確立了地方政府全民健身政策執(zhí)行力的構(gòu)成因素，包括政策目標共識、政策資源配置、政策執(zhí)行機構(gòu)、政策執(zhí)行協(xié)同以及執(zhí)行人員價值取向等五個因素，并繪制了地方政府全民健身政策執(zhí)行力因素關(guān)系圖（見圖2），作為建立評價指標體系的基本構(gòu)成因素。

3?地方政府全民健身政策執(zhí)行力評價指標體系的確定

3.1?地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標的選取

在確定地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標體系時，本研究經(jīng)過實驗性預(yù)選與專家咨詢2個步驟，其中專家咨詢共進行了兩輪。

3.1.1?評價指標的實驗性預(yù)選

立足前面構(gòu)建的地方政府全民健身政策執(zhí)行力模型，將全民健身政策執(zhí)行力指標分為5個一級指標，再結(jié)合一級指標的內(nèi)涵、特征，在參考借鑒劉雪明、廖東嵐《基于平衡計分卡的地方政府政策執(zhí)行力評價體系構(gòu)建研究》中所構(gòu)建相關(guān)指標的基礎(chǔ)上[6]，確定二級、三級指標體系，本研究共構(gòu)建了包括5個一級指標、11個二級指標以及34個三級指標的預(yù)選指標體系。

3.1.2?評價指標的兩輪專家咨詢

1）咨詢專家的選擇與積極系數(shù)

通過向21位體育管理學(xué)、體育政策學(xué)、體育社會學(xué)方面專家學(xué)者，以及地方政府體育職能部門管理者發(fā)放第1輪調(diào)查問卷，對評價指標進行篩選。咨詢專家的選擇情況以及專家積極系數(shù)如表1、表2所示。

專家的積極系數(shù)即專家咨詢問卷的回收率，其大小說明專家對該項目的關(guān)系程度。本研究共進行了兩輪專家咨詢，第1輪專家咨詢中積極系數(shù)為86%，第2輪是在第1輪專家咨詢的基礎(chǔ)上進行的，專家積極系數(shù)較高，為100%（表2）。

2）兩輪專家咨詢及統(tǒng)計結(jié)果

第1輪專家咨詢結(jié)果顯示：地方政府全民健身政策執(zhí)行力5個一級指標得到了所有專家的一致性認可，有2個二級指標多數(shù)專家建議刪除或與其他指標合并，有8個三級指標需要在二級指標修改的基礎(chǔ)上進行調(diào)整。

第2輪專家咨詢結(jié)果顯示，專家對修改后的地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標體系進行了打分，除個別三級指標因語言表述需要進行調(diào)整外，其余指標均得到專家較高的認同度。本研究認為在第2輪專家咨詢后，所構(gòu)建的地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標體系已經(jīng)基本科學(xué)、合理，因而不再進行第3輪的專家咨詢。對第2輪專家咨詢結(jié)果進行整理分析后，本研究最終確定了地方政府全民健身政策執(zhí)行力評價指標結(jié)構(gòu)（表3所示），其中包含5個一級指標，9個二級指標以及27個三級指標。

3.2?地方政府全民健身政策執(zhí)行力評價指標權(quán)重的確定

在評價學(xué)中，確定指標權(quán)重的方式有多種，如主成分分析法、專家打分法、層次分析法等，而層次分析法廣泛應(yīng)用于定性指標權(quán)重系數(shù)的確定中，同時也應(yīng)用于定性與定量指標權(quán)重系數(shù)的確定中。從本研究所構(gòu)建的地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標來看，大多屬于定性指標，故本研究采用層次分析法來確定指標權(quán)重系數(shù)。采用層次分析法的步驟一般包括構(gòu)造判斷矩陣、計算相對權(quán)重值以及對權(quán)重值進行一致性檢驗。

3.2.1?構(gòu)造判斷矩陣與權(quán)重的計算

通過發(fā)放專家咨詢問卷，依據(jù)評價指標重要程度，對地方政府全民健身政策執(zhí)行力各層指標進行兩兩比較、賦值，最后統(tǒng)計專家的賦值情況并進行定量化處理。本研究以A→B為例，經(jīng)過處理得到以下判斷矩陣：

3.2.2?判斷矩陣的一致性檢驗

由于判斷矩陣中的各元素是通過主觀估計獲取的，因而求解矩陣的最大特征值λmax所對應(yīng)的單位特征向量作為權(quán)重向量并不一定是可信的，故還需要進行一致性檢驗。在層次分析法中，分析其偏離一致性的指標主要是判斷矩陣最大特征根以外的其他特征根的負平均值，即：

同理，可求出B→C，C→D各層次指標的權(quán)重值。

3.2.3?評價指標權(quán)重集合的確定

在確定了地方政府全民健身政策執(zhí)行力各級指標權(quán)重值后，根據(jù)概率乘法原理及方法，將執(zhí)行力各級指標權(quán)重從最低層到最高層進行連乘，最終得到指標體系的組合權(quán)重，建立地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標及權(quán)重體系（見表6）。

4?地方政府全民健身政策執(zhí)行力評價體系的實際運用——以江蘇省昆山市為例

在全民健身政策執(zhí)行的實踐過程中，地方政府政策執(zhí)行力各因素之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，加之一些因素模糊性較強，所以很難運用定量化的評價方法對地方政府全民健身政策執(zhí)行力進行評判。鑒于此，本研究運用多層次模糊綜合評判法，選取8位專家組成評估主體，以江蘇省昆山市為例進行分析，并根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)果提出相關(guān)建議。選擇昆山市作為個案除了研究者方便調(diào)研之外，主要是考慮到該市作為江蘇省全民健身工作先進單位，已連續(xù)多年獲評“全國全民健身活動先進單位”，2012年該市“全民健身行動”項目榮獲世界衛(wèi)生組織健康城市最佳實踐獎，2015年昆山市被命名為首批“江蘇省公共體育服務(wù)體系示范區(qū)”，這些成績的取得與該市的政府全民健身政策執(zhí)行力關(guān)系密切。對該市全民健身政策執(zhí)行力進行實際測評，既能夠發(fā)現(xiàn)其具有推廣價值的優(yōu)勢所在，還可以進一步完善執(zhí)行力建設(shè)方面的不足之處。

4.1?昆山市全民健身政策執(zhí)行力模糊評價過程及分析

4.1.1?評價指標及權(quán)重體系的確定

本研究已經(jīng)建立了地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標及權(quán)重體系，包含5個一級指標，9個二級指標以及27個三級指標。本研究僅以“政策資源配置”指標為例進行評判。

4.1.2?政策資源配置評價矩陣的確定

根據(jù)實際需要，將評價等級V分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、較差5個等級[8]。根據(jù)專家評判，構(gòu)建判斷矩陣。以C21“全民健身政策配套”為例，C21=D211，D212，構(gòu)建判斷矩陣R1。

4.1.3?多級模糊綜合評判

1）三級模糊綜合評判

本研究按照評價學(xué)中的最大隸屬度原則來確定昆山市全民健身政策執(zhí)行力的綜合評價結(jié)果，即：在各級隸屬度矩陣中，綜合指標對哪個評價等級隸屬度更高，那么就將其所要評價的目標定位該評價等級[9]。由于本研究所設(shè)定的評價等級V分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、較差5個等級，在最終模糊綜合評判B的隸屬度矩陣中，0.0120為最大值，隸屬于良好等級，因而可以判定昆山市全民健身政策執(zhí)行力的整體情況處于良好水平。但深入分析判斷矩陣，昆山市還需要進一步提升公民體育權(quán)利意識，健全公民參與政策執(zhí)行的多元渠道;重視全民健身政策的配套，提升配套政策的完整度與靈活度;強化政策執(zhí)行主體的溝通與協(xié)作，形成跨部門協(xié)同執(zhí)行模式;引入社會力量，創(chuàng)新全民健身政策執(zhí)行的監(jiān)督與評估機制。

5?結(jié)論

5.1?根據(jù)米特-霍恩的公共政策執(zhí)行系統(tǒng)模型構(gòu)架了地方政府全民健身政策執(zhí)行力基本構(gòu)成因素，在2輪專家咨詢的基礎(chǔ)上確定了地方政府全民健身政策執(zhí)行力的指標體系，包含5個一級指標、9個二級指標以及27個三級指標。

5.2?確定了地方政府全民健身政策執(zhí)行力各級指標權(quán)重。其中政策執(zhí)行機構(gòu)、政策資源、政策執(zhí)行協(xié)同等一級指標的權(quán)重值較高;政策執(zhí)行機制建設(shè)、執(zhí)行資源配套、執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置、跨部門合作與溝通以及執(zhí)行人員價值觀等二級指標的權(quán)重值較高;權(quán)重值較高的三級指標分別是部門分工的明確程度、跨部門合作的交流平臺建設(shè)、全民健身政策執(zhí)行監(jiān)督機制、全民健身政策執(zhí)行評估機制、全民健身政策認同程度以及全民健身配套政策的完整度等等。

5.3?采用模糊綜合評判法對建立的地方政府全民健身政策執(zhí)行力指標體系進行了實際應(yīng)用，結(jié)果顯示江蘇省昆山市政策執(zhí)行力總體水平處于良好等級，特別是在該市政府對國家各項政策的了解與認同程度、政策執(zhí)行資源的配置、政策執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置等方面均具有一定的推廣價值。

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