依附抑或自主：地方足協(xié)改革發(fā)展路徑的思考

劉蘇

摘?要：我國地方足協(xié)與地方政府的關(guān)系是相互嵌入的，對地方政府具有較強的行政依附性;地方足協(xié)的改革發(fā)展又具有自主性，其是超越“結(jié)構(gòu)型自主”的“內(nèi)在型自主”。研究認(rèn)為，地方足協(xié)存在著權(quán)力支撐虛化、自治能力不足、自主性較弱等依附政府的樣態(tài)。我國地方足協(xié)的權(quán)力合法性不充分、職能異化、談判能力較弱等較好地詮釋了其依附型樣態(tài)形成的原因。地方足協(xié)應(yīng)積極借助各種策略尋求自主性不斷再生產(chǎn)的空間和制度環(huán)境，通過與地方政府相互嵌入來謀求政府的資源支持，以“內(nèi)源發(fā)展”戰(zhàn)略和“強國家—強社會”能促型發(fā)展路徑實現(xiàn)地方足協(xié)與政府的協(xié)調(diào)發(fā)展;通過社團(tuán)內(nèi)部治理機制的完善來提高地方足協(xié)的自生能力，最終形成一種地方政府與地方足協(xié)相互增權(quán)、共同形塑的“強力政府、活力社會”的治理格局。

關(guān)鍵詞：地方足協(xié);自主性;依附性;內(nèi)源發(fā)展;自生能力

中圖分類號：G80-051?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-2076（2019）04-0026-07

Abstract：The relationship between local football associations and local governments in China is embedded in each other and has strong administrative dependence on local governments. The reform and development of local football associations is also autonomy. It is an "inherent autonomy" that transcends "structural autonomy". It is concluded that the local football associations are dependent on the government in the form of weak power support， insufficient autonomy and weak autonomy. China's local football association's power legitimacy is inadequate，its functions are alienated，and its negotiating ability is weak，which better explains the reasons for its dependent form. The local football association should actively seek for the spatial and institutional environment of independent reproduction through various strategies，seek government resources support through mutual embedding with local governments，and promote the "endogenous development" strategy and "strong state—strong society". The development path realizes the coordinated development of the local football associations and the government. Through the improvement of the internal governance mechanism of the association，the local football association's viability will be improved，and finally a governance pattern of "strong government and energetic society" will be formed between the local government and the local football association.

Key words：local football association; autonomy; dependency; endogenous development; viability

根據(jù)2015年《中國足球改革發(fā)展總體方案》（簡稱《方案》），中國足球協(xié)會（簡稱中國足協(xié)）進(jìn)行了與國家體育總局脫鉤的實體化改革，通過一系列的人事、財產(chǎn)管理制度的調(diào)整，中國足協(xié)已經(jīng)脫離了國家體育總局，成為了一個獨立的民間主體，中國足協(xié)與國務(wù)院體育行政部門的關(guān)系逐步理順。在此種情況下，地方足球協(xié)會（簡稱地方足協(xié)）的改革值得期待。一直以來政府以強大的行政權(quán)力參與地方足協(xié)的改革，使得有利于地方足協(xié)實現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)始終難以建立。為了貫徹落實地方足協(xié)與地方體育局脫鉤的改革，2016年國務(wù)院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議第四次會議通過了《推進(jìn)地方足協(xié)調(diào)整改革的指導(dǎo)意見》，在這種背景下，包括直轄市協(xié)會、省級協(xié)會、市級協(xié)會、自治區(qū)協(xié)會及其他單位協(xié)會等47個中國足協(xié)的會員協(xié)會己經(jīng)完成或正在進(jìn)行脫鉤工作。據(jù)調(diào)研與訪談可知，地方足協(xié)的改革如果不進(jìn)行創(chuàng)新，一味沿著中國足協(xié)去行政化的改革思路，與地方體育行政管理部門直接脫鉤，可能導(dǎo)致地方足協(xié)改革陷入困局。為此，本研究依據(jù)“依附理論”和“內(nèi)在性自主理論”對地方足協(xié)的改革發(fā)展進(jìn)行探討，為揭示地方政府、地方足協(xié)和社會之間的互動關(guān)系提供了可行的分析框架，這不僅對優(yōu)先消除阻礙地方足協(xié)發(fā)展的體制機制瓶頸具有一定的實踐價值，而且還可以對完善和細(xì)化國家體育總局調(diào)控和引導(dǎo)地方足協(xié)改革發(fā)展的政策體系提供一些借鑒。

1?地方足協(xié)改革的機理

行業(yè)協(xié)會作為一個次級的社會組織，在現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域中扮演著協(xié)調(diào)、溝通、利益代表、彌補政府和市場失靈等重要的角色。最初行業(yè)協(xié)會的研究主要集中在西方的政治學(xué)和社會學(xué)領(lǐng)域，主要論述的是行業(yè)協(xié)會在政治整合、集體行動和利益代表方面的角色和功能。由于我國經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型引發(fā)了宏觀外部環(huán)境的變化，發(fā)生了國家與社會關(guān)系的重構(gòu)，對行業(yè)協(xié)會的研究形成了兩種主流的研究取向：一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué);另一種是政治學(xué)和社會學(xué)。前者的研究側(cè)重于行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生的制度環(huán)境和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要研究“官民二重性”[1]、“組織外形化”[2]、“非對稱性依賴”[3]等社會組織特點;后者基于國家與社會關(guān)系的視角，主要探討了國家與協(xié)會發(fā)展之間的“分類控制”[4]、“從零和博弈到相互增權(quán)”[5]，并最終形成了“市民社會”和“法團(tuán)主義”兩種代表觀點[6-7]?！笆忻裆鐣焙汀胺▓F(tuán)主義”分別對行業(yè)協(xié)會的形成途徑和特征進(jìn)行了不同的闡釋，但是這兩種理論對國家與社會的關(guān)系解釋存在一定的缺失和不足;同時，我國地方足協(xié)發(fā)展過程完全不具備“市民社會”和“法團(tuán)主義”所要求的市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、社會和法律環(huán)境，加之地方足協(xié)的“條塊”模式比較復(fù)雜，其不僅對我國地方足協(xié)發(fā)展的現(xiàn)狀無法進(jìn)行闡釋，還難以對其將來的發(fā)展方向和可能性作出合理的預(yù)測。

在國家、市場和社會多方互動關(guān)系和復(fù)雜的制度環(huán)境下，“依附理論”和“內(nèi)在性自主理論”為理解和解釋當(dāng)代我國地方足協(xié)改革提供了獨特的視角?！耙栏嚼碚摗庇址Q依附主義、保護(hù)主義，其研究最初沒有受到中國學(xué)者的重視[8]，其主要關(guān)注企業(yè)和行業(yè)協(xié)會對政府機構(gòu)及政府官員的嵌入與依賴關(guān)系[9]。我國地方足協(xié)屬于政府主導(dǎo)下自上而下而形成的一種體制內(nèi)的行業(yè)協(xié)會，其與地方政府具有較強的行政依附性，其依附程度和結(jié)構(gòu)與特定地域的經(jīng)濟(jì)、文化、社會背景密不可分，這不同于傳統(tǒng)行業(yè)協(xié)會和西方足球協(xié)會?！耙栏健崩碚搶榻沂镜胤秸?、地方足協(xié)和社會之間的互動關(guān)系提供了可行的分析框架，為解釋地方足協(xié)依附性現(xiàn)狀及原因奠定了基礎(chǔ)。由杰索普（B.Jesop）提出的“內(nèi)在性自主”理論[10]完全超越了由戈登·懷特（G.White）提出的“結(jié)構(gòu)性自主”理論[11]，能較好地契合我國地方行業(yè)協(xié)會的特征和發(fā)展歷程。因為其強調(diào)“國家—社會”一致方案，并在行業(yè)協(xié)會發(fā)展過程中注重組織發(fā)展的長遠(yuǎn)性、動態(tài)性，強調(diào)社會組織的靈活自我決策和實際運作能力以及應(yīng)對和駕馭既定制度邏輯的能力，能有效地解釋和指導(dǎo)我國地方足協(xié)自主性發(fā)展的現(xiàn)實和改革的實踐路徑，能從更精細(xì)、內(nèi)在性的微觀視角指導(dǎo)地方足協(xié)自主性發(fā)展。

2?地方足協(xié)的依附型樣態(tài)及原因

2.1?地方足協(xié)的依附型樣態(tài)

2.1.1?權(quán)力支撐虛化

中國足協(xié)的發(fā)展歷程和性質(zhì)完全不同于西方的職業(yè)體育協(xié)會，中國足協(xié)的準(zhǔn)政府性質(zhì)決定了其權(quán)力來源于政府的授權(quán)，會員單位的賦予和授權(quán)是虛化的，這就導(dǎo)致會員單位對其的認(rèn)同度不高。按照足球行業(yè)章程對足協(xié)行業(yè)性質(zhì)的定位來看，中國足協(xié)的行業(yè)定位既不處于政府主導(dǎo)的“公域”內(nèi)，也不處于市場主導(dǎo)的“私域”內(nèi)，同時也不處于二者的相交區(qū)域，而是處于“公域”和“私域”之外的社會“共域”中，但由于其政社不分、管辦合一的管理現(xiàn)狀決定其實際上處于政府主導(dǎo)的“公域”中。地方足協(xié)的制度變遷歷程決定其性質(zhì)定位與中國足協(xié)如出一轍。借助布迪厄的“場域理論”來分析，地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會等因子共同存在于地方足協(xié)這個場域中，因子間組織行為的發(fā)生頻次及交互式行為的程度以及組織行為的塑造決定了行業(yè)協(xié)會的邊界[12]。當(dāng)前，地方足協(xié)的主要職能是提高運動成績、獲得政府社會足球發(fā)展相關(guān)經(jīng)費補貼、參與社會服務(wù)獲取相關(guān)收益和會員的資質(zhì)評估等有限的服務(wù)場域。地方足協(xié)在服務(wù)和管理社會“共域”中，由于政府權(quán)力的監(jiān)督不力、過分延伸，會員授權(quán)的缺失、會員對其認(rèn)同和接受程度的有限，地方足協(xié)自身的權(quán)力邊界狹隘，導(dǎo)致地方足協(xié)組織行為的施展范圍和行動效能的發(fā)揮程度受限。相對地方政府管理來說，地方足協(xié)管理社會對足球公共產(chǎn)品的需求方面的權(quán)威性較弱，相比市場對足球市場化發(fā)展的調(diào)節(jié)功效較差，從而導(dǎo)致地方足協(xié)對社會“共域”的管理虛無化。

2.1.2?自治能力不足

行業(yè)協(xié)會在“國家—社會”關(guān)系中實現(xiàn)自我管理的一個重要前提是保持其自主性或自治性，在特定情境下參與政府決策過程與社會運作[13]。通過對我國各地方足協(xié)的調(diào)查來看，政社關(guān)系復(fù)雜，地方足協(xié)職能創(chuàng)新能力弱，行政化傾向嚴(yán)重，具有濃厚的政府“情結(jié)”，對政府存在過高的期待與依賴。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，“脫鉤”后，由于地方足協(xié)內(nèi)部擺脫政府資源依賴的意識和能力薄弱，較長時間內(nèi)其將仍對政府存在著過高的依賴性。一方面，這是由于地方足協(xié)自生能力貧弱，市場職能意識缺乏和市場服務(wù)能力較弱，在面向市場籌措資源時缺乏行政化資源籌措的替代性選擇，外部資源籌集機制上的不健全，協(xié)會資源總體匱乏等原因?qū)е碌?另一方面，在政社關(guān)系的調(diào)整過程中，雖然市場對足球協(xié)會的作用日益突出，但是，市場影響足球協(xié)會發(fā)展的力量較之政府較弱。因為，地方足協(xié)在發(fā)展中存在的諸多問題離不開政府的干預(yù)、支持，其憑借自身和市場力量都是難以解決的，此時政府的作用依然重要且關(guān)鍵。同時，在“一業(yè)多會”背景下，地方足協(xié)將面臨著多個業(yè)余草根足球組織與其相競爭的新狀況，協(xié)會間同質(zhì)化傾向嚴(yán)重。目前在國內(nèi)許多地市在足球協(xié)會之外成立了性質(zhì)雷同的多個業(yè)余足球聯(lián)盟，雖然這些業(yè)余足球聯(lián)盟尚未在民政部門注冊為法人實體，但是他們與當(dāng)?shù)氐淖銋f(xié)之間存在著競爭和依附的關(guān)系[14]。業(yè)余足球聯(lián)盟所競爭依附的足球協(xié)會與當(dāng)?shù)卣谫Y源稟賦與權(quán)利配置存在依賴性，此時，地方足協(xié)的“脫鉤”工作面臨前所未有的雙向阻滯。由于中國社會轉(zhuǎn)型中基本價值取向的偏移和制度構(gòu)建的滯后、地方足協(xié)自我認(rèn)知不足、對地方政府依賴性較強、對地方業(yè)余足球聯(lián)盟競爭關(guān)系的過分擔(dān)憂、地方足協(xié)改革的滯后等因素都將導(dǎo)致其自治實現(xiàn)程度較低和組織能力目標(biāo)的偏移。

2.1.3?社會資源汲取能力低下

轉(zhuǎn)型期，地方足協(xié)生存與發(fā)展的關(guān)鍵在于其汲取社會資源的能力。行業(yè)協(xié)會的社會資源汲取包括合法性、資金、人力資源、政府支持、社會合作與認(rèn)同[15]。目前地方足協(xié)自身經(jīng)濟(jì)狀況從總體來看不甚令人滿意。雖然足球行業(yè)章程規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會的經(jīng)費來源主要依賴會費和少量有償服務(wù)收入”，就目前情況來看，首先，地方足協(xié)運作的資金和資源主要來源于地方和上級政府的財政撥款補貼和企業(yè)贊助，而諸如會員繳納會費、社會捐款、參與政府購買公共體育服務(wù)、出租場地、提供教練員、裁判員培訓(xùn)等服務(wù)的收入相對較少。這些經(jīng)費對協(xié)會的生存和發(fā)展來說是微不足道的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足足協(xié)正常運轉(zhuǎn)的基本需要。其次，各會員協(xié)會所獲扶持力度及自身運營能力在不同地域之間差距較大。由于各省市政府與企事業(yè)單位對足球發(fā)展的支持和參與力度不同，導(dǎo)致各個地區(qū)給予地方足協(xié)扶持和促進(jìn)足球發(fā)展的優(yōu)惠政策差異性很大。比如在政府補貼、足球發(fā)展基金、場地優(yōu)先使用權(quán)、減少承辦賽事審批環(huán)節(jié)等方面的優(yōu)惠政策。現(xiàn)在地方足協(xié)與地方政府“脫鉤”后，地方足協(xié)自我的運作將陷入兩難的困境：一方面其失去了政府的財政資金支持;另一方面由于社會認(rèn)同度和支持度不高，其利用自身能力獲取社會資源的能力不足。

2.1.4?地方足協(xié)依附性過強、自主性不足

地方足協(xié)的能力發(fā)展和資源聚集嵌合于地方政府的治理格局，在“脫鉤”過程中表現(xiàn)為依附性過強，自主性不足。地方足協(xié)的形成路徑是自上而下由地方體委轉(zhuǎn)制而來的，人員的組成是由體育行政主管部門任命的，開展專業(yè)性活動合法性的審批和經(jīng)濟(jì)資源的支持主要來自地方政府和上級體育行政主管部門，活動的開展往往受到主管領(lǐng)導(dǎo)的選擇性控制。地方足協(xié)作為體制內(nèi)社會組織缺乏社會基礎(chǔ)，其生存策略和發(fā)展路徑是憑借政府的特殊合法性支持而得以有效地汲取社會資源，是一種完全順從、自愿依附、消極順應(yīng)的“夾縫求生”狀況[16]。目前，大部分的地方足協(xié)未能將自主性作為其發(fā)展的一種內(nèi)生模式;發(fā)展目標(biāo)和方向不明確，未能將自立能力和獨立性發(fā)展目標(biāo)作為地方足協(xié)立身的基本條件;缺乏自主發(fā)展的內(nèi)在動力和外在環(huán)境，尋求社團(tuán)自主性強化的動機不足，未能將自身的內(nèi)在需求作為地方足協(xié)“脫鉤”后的行動動機;自生能力缺乏、未能將自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)發(fā)展作為地方足協(xié)遞進(jìn)發(fā)展的內(nèi)涵，依然對政府保持著強制性依賴，自主發(fā)展的積極性不高。

2.2?地方足協(xié)依附樣態(tài)形成的原因

2.2.1?地方足協(xié)權(quán)力合法性不充分

在傳統(tǒng)的雙重管理體制下，行業(yè)協(xié)會存在著“官方合法性和社會合法性”兩種維度的合法性判定標(biāo)準(zhǔn)，官方批準(zhǔn)成立的協(xié)會才以政治合法性認(rèn)可。地方足協(xié)的生成模式和成長路徑與政府的管理職能轉(zhuǎn)變、調(diào)整以及機構(gòu)改革有著密切的關(guān)系，其最初是由政府自上而下設(shè)立和主動建構(gòu)的。自1949年以來，國家相繼成立了諸如中華全國體育總會、中央人民政府體育運動委員會（中華人民共和國體育運動委員會）的全國性體育協(xié)會。1956開始在各行業(yè)、各系統(tǒng)設(shè)立地方體育協(xié)會和基層體育組織[17]，顯然，這種政府委托授權(quán)而形成的體育協(xié)會當(dāng)然具有了合法性基礎(chǔ)。但是，其權(quán)力來源不是來自會員的讓渡集成，社會和會員的認(rèn)同度和服從性不高，此時的足協(xié)是以一種半官方性和半民間性的“混合形態(tài)”而存在，協(xié)會功能的發(fā)揮、行業(yè)自律性以及協(xié)會的獨立性都不高，這造就了政府、俱樂部、球員、球迷等多元利益相關(guān)者的需求無法滿足。在足球協(xié)會與政府“脫鉤”的大背景下，傳統(tǒng)的體育管理模式己經(jīng)解構(gòu)，地方足協(xié)的改革與體育行政管理機構(gòu)的脫鉤工作正在進(jìn)行中，各級足球協(xié)會脫鉤之后的業(yè)務(wù)與財務(wù)聯(lián)系尚未與中國足協(xié)、地方政府及其他業(yè)務(wù)相關(guān)組織之間建立起來，尚未獲得公共空間和制度空間的“話語權(quán)”，相比政府和市場，地方足協(xié)的權(quán)力還較弱，導(dǎo)致其組織目標(biāo)出現(xiàn)弱化及偏移。隨著地方足協(xié)授權(quán)方式的轉(zhuǎn)變，社會認(rèn)同感將會大大增加，會員單位的服從性可以得到增強，社會服務(wù)職能將進(jìn)一步被強化，地方足協(xié)改革提升的空間將會獲得較大的拓展。

2.2.2?“條塊”模式束縛下地方足協(xié)職能異化

在中國“條塊”模式下，各地方足協(xié)基于各自的利益導(dǎo)向和價值認(rèn)知對足球政策的執(zhí)行具有差異性和碎片化的特征?！皸l”是指從中央到地方各級政府中的業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門，即，中國足協(xié)—省足協(xié)—市足協(xié)—縣足協(xié)—鎮(zhèn)足協(xié);“塊”指的是各個層級的地方政府由不同職能部門組成，包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），城市的街道辦事處。地方足協(xié)的管理體制是由上一級協(xié)會和地方政府雙重管理。上一級協(xié)會在指導(dǎo)與服務(wù)地方足協(xié)的名義下，將其決策更好地踐行下去。“脫鉤”后的地方足協(xié)實際上仍為地方體育局的直屬機構(gòu)，自然受地方政府部門管理。雖然去行政化可以撤銷地方足球管理中心，由于資源稟賦的依賴性、地方足協(xié)自生能力的缺乏，行政管理“條塊”模式的束縛，地方足協(xié)具有社會組織和準(zhǔn)行政部門的雙重身份，處于權(quán)力的真空狀態(tài)，真正的權(quán)力是由當(dāng)?shù)伢w育行政部門掌控。同時，在國家足球競技發(fā)展體系之中，地方足協(xié)作為地方政府的代表參與國家體育利益的博弈，組織架構(gòu)和運行機制難以擺脫行政的路徑依賴，表現(xiàn)在經(jīng)費來源、人事安排乃至工作職能都要依靠政府的行政主導(dǎo)。地方足協(xié)在積極探索和實踐自身運行發(fā)展方式時仍將完成政府交辦的事宜作為首要任務(wù)。“條”的特色決定地方足協(xié)將提供專業(yè)化、技術(shù)化的服務(wù)水平作為自己的行動邏輯，“塊”的模式要求各級地方政府圍繞上級政府發(fā)包目標(biāo)進(jìn)行“以競技成績”的屬地化競爭，這無疑將加劇地方政府與地方足協(xié)之間利益的沖突。政府任務(wù)、競技成績指標(biāo)的要求致使地方足協(xié)選擇的功利化、職能的異化，往往把服務(wù)本地區(qū)足球發(fā)展的職責(zé)讓位于上級政府和協(xié)會利益。

2.2.3?地方足協(xié)的談判能力較弱

行業(yè)協(xié)會為了增進(jìn)協(xié)會成員的利益，往往可以通過發(fā)揮自己的游說能力和政府與社會談判來達(dá)成有利于自身發(fā)展的公共政策，同時通過游說還能獲取外部資源來提升協(xié)會自身的影響力，從而推動產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[18]。在地方足球的發(fā)展過程中，其實就是地方政府、社會、地方足協(xié)三個主要利益主體社會談判能力高低的較量，三者之間通過相互的妥協(xié)博弈從而決定著地方足球的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。綜合社會資源占有量的多寡、行政權(quán)力慣性的大小、足協(xié)產(chǎn)品及服務(wù)選擇替代率的高低、足協(xié)會員單位市場運作能力和社會影響力的強弱等差異性進(jìn)行全面客觀的考量，結(jié)果不言而喻，地方足協(xié)的談判能力最弱。這也決定了繼中國足協(xié)與國家體育總局“脫鉤”以后，地方足協(xié)與地方體育行政部門“脫鉤”改革是又一個重要且具有挑戰(zhàn)性的工作。伴隨著中國政府職能轉(zhuǎn)變和社會機構(gòu)轉(zhuǎn)型，地方足協(xié)應(yīng)將提升其與政府和社會的談判和游說能力放在一個重要的位置，以適應(yīng)地方足協(xié)的“脫鉤”改革。

2.2.4?地方足協(xié)形成和變遷的政府主導(dǎo)性

地方足協(xié)與政府依附關(guān)系伴隨著我國的改革開放、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、地方分權(quán)體制改革、足球職業(yè)化改革等制度性和結(jié)構(gòu)性變革而改變。在整個過程中，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化和市場經(jīng)濟(jì)體制的影響，以及政黨對協(xié)會的滲透和行政控制都是地方足協(xié)依附樣態(tài)形成的重要原因。地方足協(xié)是體委改革和政府職能轉(zhuǎn)型催生的結(jié)果，生來帶有深深的體制內(nèi)烙印。在改革發(fā)展過程中，地方足協(xié)一直以來憑借依附業(yè)務(wù)主管單位的資源和關(guān)系方面庇護(hù)來獲取發(fā)展條件，自治能力較弱，同時受雙重管理體制的約束，其與政府、企業(yè)組織三方一直處于博弈過程中，使得地方足協(xié)的發(fā)展具有了一種整體性的依附式典型特征。在“條塊”模式下，地方足協(xié)的管理與中國足協(xié)的管理具有一致性。國家從1956開始先設(shè)立全國性體育協(xié)會（中國足協(xié)），再向下設(shè)置了延伸到省市、地市、縣區(qū)的地方體育協(xié)會，是政府結(jié)合自身改革、加強足球行業(yè)管理和社會管理的需要自上而下主動建構(gòu)的。行政主導(dǎo)性、行政依附性及政社不分是此階段足協(xié)的突出特征;隨著經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型的推進(jìn)、社會力量的不斷壯大、所屬會員俱樂部服務(wù)訴求表達(dá)意愿的日趨增強，由足球協(xié)會依附樣態(tài)所導(dǎo)致的資源爭奪和利益分配的矛盾和弊端日益凸顯，并已經(jīng)成為了我國足球改革有序推進(jìn)的障礙;直到2015年國家體育總局才進(jìn)行了去行政化的足協(xié)改革，撤銷了足球運動管理中心。目前，地方足協(xié)的“脫鉤”改革有的已經(jīng)完成，有的還在進(jìn)行中。但是，地方政府希望通過地方足協(xié)實現(xiàn)本地區(qū)足球項目的發(fā)展來向上謀求更多的政治和經(jīng)濟(jì)利益，其不僅操控地方足協(xié)的改革、人員任命、經(jīng)費分配，甚至對協(xié)會的決策和改革路徑的選擇也進(jìn)行干涉。這不僅鈍化了地方足協(xié)的自主發(fā)展能力，而且也導(dǎo)致了對地方足協(xié)外部發(fā)展的過度控制，最終影響了地方足協(xié)社會功能的發(fā)揮和可持續(xù)性發(fā)展。

3?地方足協(xié)的自主型發(fā)展路徑

3.1?協(xié)調(diào)政府與協(xié)會關(guān)系的自主性和鑲嵌性

2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》要求“各級人民政府及其部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，把適宜于行業(yè)協(xié)會行使的職能委托或轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會?！逼渲小斑m宜于”范圍大小的不確定給予政府較大的自由裁量權(quán)，政府可依據(jù)強制力一直行使著部分行業(yè)協(xié)會的職能，此規(guī)章對地方足協(xié)政社分開改革的指導(dǎo)意義不大?，F(xiàn)實中地方政府與地方足協(xié)在職能、人事、財政來源、機構(gòu)設(shè)置等方面存在復(fù)雜的關(guān)系，尤其是二者的職能如何劃分、政府職能如何向協(xié)會轉(zhuǎn)移等問題在理論與實踐上尚處于摸索階段。地方足協(xié)管理實施的職能是否有越俎代庖之嫌？還是本分內(nèi)的應(yīng)盡之職？這要厘清其執(zhí)行的是政府職能還是行業(yè)的自組織職能？如果是行業(yè)管理與行業(yè)自律，那么二者的內(nèi)涵與外延又將如何界定？諸如此類問題的明晰將決定著地方足協(xié)改革的進(jìn)程和方向。依據(jù)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會學(xué)家武考克對自主和鑲嵌的界定來看，地方足協(xié)與政府的關(guān)系明顯具有自主性和鑲嵌性的雙重特征[20]。一方面，地方足協(xié)的發(fā)展與運作是緊密嵌套于國家與地方政府的制度環(huán)境內(nèi)的，地方足協(xié)所依賴的資源也多為國家和地方政府所直接或間接控制;另一方面，國家與地方政府對地方足協(xié)仍具有全面性的穿透作用。國家和地方政府通過正式和非正式規(guī)則對地方足協(xié)的發(fā)展進(jìn)行約束和規(guī)范，將其框定在政府的可控范圍內(nèi)。

在全球治理變革背景下，自主性發(fā)展的程度已成為全世界行業(yè)協(xié)會組織面臨的重大議題和挑戰(zhàn)，是衡量行業(yè)協(xié)會組織發(fā)展優(yōu)劣的關(guān)鍵要素[13]。在我國目前特殊的環(huán)境下，我國地方足協(xié)自主性發(fā)展不是絕對意義的、刻意與政府分離的抽象自主性，而是超越“結(jié)構(gòu)型自主”的“內(nèi)在型自主”。為了能動地回應(yīng)地方足協(xié)所面對的復(fù)雜的制度環(huán)境，這就要求發(fā)展初期需要選擇“依附式自主”的方式[21]，逐步實現(xiàn)與地方足協(xié)的脫鉤。因為，此時地方足協(xié)深深地鑲嵌地方政府內(nèi)，其自主性嚴(yán)重不足。地方足協(xié)承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力不具備，地方足協(xié)獨立運作的良好制度環(huán)境尚未形成，地方足協(xié)短期內(nèi)實現(xiàn)完全獨立的條件尚不充分，地方足協(xié)的許多職能依然掌握在政府手中，地方政府的管理與地方足協(xié)自身的發(fā)育成長未能有效地協(xié)調(diào)起來。因此，近期應(yīng)將協(xié)調(diào)好政府、市場與社會的關(guān)系，充分發(fā)揮它們的作用作為主要的政策目標(biāo)，實現(xiàn)地方政府與地方足協(xié)分離作為長期的發(fā)展目標(biāo)，順應(yīng)中國足協(xié)與社會關(guān)系變遷、市場力量不斷壯大的現(xiàn)實，重構(gòu)地方政府與地方足協(xié)相互依存、交互作用、共同發(fā)展的關(guān)系。

3.2?實施“內(nèi)源發(fā)展”戰(zhàn)略，走“強國家—強社會”的能促型道路

“內(nèi)源發(fā)展”是一種機會導(dǎo)向的內(nèi)生創(chuàng)新機制，不是結(jié)果導(dǎo)向的外部推動方式。其戰(zhàn)略要求地方足協(xié)自身內(nèi)部要形成新的生產(chǎn)組織方式，地方政府力量逐步從主導(dǎo)向輔助轉(zhuǎn)變，政府角色由擔(dān)綱主體到從屬調(diào)整，開始確認(rèn)、支持俱樂部、草根體育組織等在地方足球發(fā)展中的主體地位，實現(xiàn)協(xié)會職責(zé)定位的社會會員服務(wù)的回歸。針對地方足球發(fā)展的階段和地域特征，首先，進(jìn)行發(fā)展理念革新。宏觀上要確認(rèn)地方足協(xié)新的生產(chǎn)組織方式，引導(dǎo)和促進(jìn)其進(jìn)行內(nèi)生創(chuàng)新;微觀上要突出機會導(dǎo)向，拓展和培育地方足協(xié)參與地方政府治理和公共體育服務(wù)供給等能力。其次，在施政途徑上要求進(jìn)行“解制”和“賦能”?！敖庵啤本褪峭ㄟ^法規(guī)制度確認(rèn)地方足協(xié)的權(quán)力和義務(wù)，解除限制地方足球發(fā)展的體制機制瓶頸，釋放地方足球發(fā)展中蘊藏的能量，激發(fā)地方足協(xié)服務(wù)社會的創(chuàng)造力和主動性?！百x能”就是正視地方足球發(fā)展的階段性、經(jīng)濟(jì)支持、政策扶持和引導(dǎo)等因素與其他發(fā)達(dá)地域存在的實際差距，根據(jù)不同區(qū)域的資源稟賦來對各地方足協(xié)的發(fā)展給予資金和政策上的扶持，以提升足球利益相關(guān)者參與地方足球管理、公共體育服務(wù)供給等的能動性，逐步實現(xiàn)地方足協(xié)的自生能力。具體可落實在業(yè)余足球聯(lián)賽的組織與承辦、教練員及裁判培訓(xùn)、后備人才培養(yǎng)等各個方面。每年按照“城市賽—大區(qū)賽—全國總決賽”分級運作城市業(yè)余足球聯(lián)賽;對足球欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行全面的考察和評估，依據(jù)人力、設(shè)備、技術(shù)等存在的問題分別投入專項資金和優(yōu)惠政策;積極探索青訓(xùn)中心的建立、并將其與學(xué)校和地方俱樂部等協(xié)同發(fā)展。

“強國家—強社會”式的能促性發(fā)展道路要求政府通過有效介入地方足協(xié)發(fā)展過程形成政府力量向社會力量的傳遞，實現(xiàn)政府權(quán)力向社會權(quán)力的轉(zhuǎn)化與傳導(dǎo)，促進(jìn)社會網(wǎng)絡(luò)的再生產(chǎn)與社會參與的擴(kuò)散。其不僅能反映政府能促方式和行業(yè)協(xié)會功能的變遷，也能體現(xiàn)政府行為與行業(yè)協(xié)會的互構(gòu)所帶來的政府能力變革過程[22]。此路徑既能擺脫依附性過強而導(dǎo)致的政府對地方足協(xié)自主性的侵蝕，也能減弱地方足協(xié)自主性不足而引起的足協(xié)能力欠缺等問題。具體可以通過政府給予地方足協(xié)資金補助或稅收優(yōu)惠、財政補貼等各種政策，使其能夠成功、高效地承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移出來的公共體育服務(wù)。藉此，地方足協(xié)內(nèi)在自我提升的意愿和能力將受到激發(fā)，政府扶持其發(fā)展的合法性、滲透能力和控制能力也都有所增強;政府能促過程中資源的分享與合作可以擴(kuò)展地方足協(xié)的自治空間，增強其自治力量，逐步擺脫行政力量壟斷主導(dǎo)的一元治理局面?？傊罁?jù)當(dāng)前中國職業(yè)足球發(fā)展的階段特征及其職業(yè)足球中長期發(fā)展規(guī)劃的總體任務(wù)要求，政府應(yīng)不斷健全政策法規(guī)體系來培育地方足協(xié)的自生能力以實現(xiàn)對其有效的干預(yù)。比如，政府可以出臺向單項體育協(xié)會（地方足協(xié)）購買公共體育服務(wù)、增加政府撥款、加強監(jiān)督管理等多種優(yōu)惠政策，促使行政權(quán)力的人治走向基于法律和其他規(guī)章制度的法治，逐步擺脫地方足協(xié)對資源、要素和行政權(quán)力的依賴，有效降低政府對足球發(fā)展的過多干預(yù)，確?！皟?nèi)源發(fā)展”戰(zhàn)略和“強國家—強社會”能促型路徑的實施。

3.3?加強自身建設(shè)，增強自生能力

3.3.1?回歸社團(tuán)的本質(zhì)屬性

2015年出臺的《方案》明確規(guī)定：“中國足球協(xié)會是具有公益性和廣泛代表性、專業(yè)性、權(quán)威性的全國足球運動領(lǐng)域的社團(tuán)法人”，“地方、行業(yè)足球協(xié)會參照中國足協(xié)管理體制調(diào)整組建，按照中國足球協(xié)會章程以會員名義加入中國足球協(xié)會，接受中國足球協(xié)會行業(yè)指導(dǎo)和管理”[23]?？梢?，中國足協(xié)的性質(zhì)已由事業(yè)單位的行政授權(quán)轉(zhuǎn)向社團(tuán)組織的法規(guī)授權(quán)，這為遵循項目行業(yè)發(fā)展規(guī)律的地方足協(xié)的改革指明了方向。為此，在未來發(fā)展中，地方足協(xié)應(yīng)進(jìn)行權(quán)力來源變革，從政府委托授權(quán)向會員授權(quán)轉(zhuǎn)變，回歸社團(tuán)的本質(zhì)屬性，實現(xiàn)服務(wù)職能從服務(wù)于政府向服務(wù)于會員和其他利益相關(guān)者的變遷。這種委托代理方式是協(xié)會成員通過一定的途徑將包括權(quán)力資源在內(nèi)的各種資源委托給地方足協(xié)，地方足協(xié)遵循“會員邏輯”的要求，積極發(fā)揮其社會化功能，擴(kuò)大協(xié)會的社會代表性和社會服務(wù)能力，以促進(jìn)其回歸服務(wù)會員、服務(wù)社會的本源性規(guī)定，使其利用資源服務(wù)特定或不特定人群，在與其他社會組織的聯(lián)系和互動過程中實現(xiàn)自主生存，實現(xiàn)委托人的公益理想和組織使命。當(dāng)?shù)胤阶銋f(xié)真正確立了社團(tuán)的本質(zhì)屬性后，其可以建立其他各種地方體育協(xié)會自由聯(lián)合體，不斷釋放和拓展服務(wù)會員的新職能、提高服務(wù)會員的效能、加強自身建設(shè)、提升組織能力、承接政府轉(zhuǎn)移的職能或政府購買的公共體育項目，這無疑將成為地方足協(xié)謀求發(fā)展的重要前提。

3.3.2?發(fā)揮協(xié)會的經(jīng)濟(jì)職能

地方足協(xié)不應(yīng)坐等政府職能的轉(zhuǎn)變和制度環(huán)境的改善，應(yīng)主動創(chuàng)造條件，努力找尋與地方政府目標(biāo)的契合點，實現(xiàn)自身的變革。地方足協(xié)作為一個社會組織，其屬性更類似于一個經(jīng)濟(jì)體，其良性發(fā)展不可能依靠體育行政部門的人為設(shè)計，應(yīng)積極加強自主性建設(shè)，提高自身在地方足球治理體系中的地位，主動彌補政府能力的缺陷，激活現(xiàn)存的體制機制，實現(xiàn)對人財物等要素的真正支配權(quán)，用好政府引導(dǎo)性、支持性政策，提升其參與足球市場競爭、社會管理的能力，逐步推進(jìn)地方足球發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程。為此，地方足協(xié)自身應(yīng)將積極承接政府職能、擴(kuò)大經(jīng)費來源、提高自生能力作為其最需解決的突出問題。具體可以在校園足球、地方足球競賽組織與運營、裁判員和教練員培訓(xùn)等方面積極承接政府公共服務(wù)職能，獲得政府的相關(guān)補貼。這種項目制是一種地方足協(xié)治理的全新體制設(shè)置和運作機制，它可以改變政府投入足球資源的決策方式，增強地方足協(xié)的自生能力。地方足協(xié)也應(yīng)積極發(fā)揮自己游說政府的能力，說服政府改變對其的態(tài)度，由對其進(jìn)行防范、控制轉(zhuǎn)向推動并激發(fā)其充分發(fā)展，將足協(xié)的自主發(fā)展視為增強政府自身能力的必要伙伴。地方足協(xié)利用其在行為選擇上的部分自主性，充分利用和挖掘自身資源優(yōu)勢，通過諸如培訓(xùn)、舉辦各種級別的比賽等獲取相關(guān)收益，逐步來擴(kuò)展足協(xié)的生存空間、提升其自生能力、推進(jìn)地方足協(xié)自治發(fā)展。

3.3.3?完善法人治理結(jié)構(gòu)

缺乏適當(dāng)結(jié)構(gòu)制度安排的完全的地方足協(xié)自治將可能會危及社會公正，導(dǎo)致社會沖突。地方足協(xié)作為一個法人團(tuán)體組織，為保障其健康運行應(yīng)通過立法規(guī)范其組織運行框架，確保其運作的獨立性和公正性。第一，建立職責(zé)清晰，分工明確，各行其職，各負(fù)其責(zé)的權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，確保它們的協(xié)調(diào)配合，相互制衡。規(guī)范地方足協(xié)內(nèi)部組織機構(gòu)的組成、責(zé)任和運作，具體明確規(guī)定各機構(gòu)的構(gòu)成、職權(quán)、組織和決議方式、會員的權(quán)利和義務(wù)、會員代表、理事、監(jiān)事的職責(zé)等。地方足協(xié)內(nèi)部成立會員大會或者會員代表大會作為其權(quán)力機構(gòu)，將理事會或者常務(wù)理事會作為其執(zhí)行機構(gòu)，監(jiān)事會作為其監(jiān)督機構(gòu)，這樣可以有效地實現(xiàn)不同層級機構(gòu)之間、不同利益主體之間的相互制衡。第二，建立高素質(zhì)的專業(yè)管理隊伍。專業(yè)的人才可以恰當(dāng)?shù)乇３志銟凡?、協(xié)會、政府、社會四者之間利益的平衡，提高地方足協(xié)的組織效率。第三，完善規(guī)章制度。規(guī)章制度是地方足協(xié)進(jìn)行實行法人治理的基礎(chǔ)和的基本準(zhǔn)則。嚴(yán)格執(zhí)行年檢制度、信息披露制度、強制審計制度等，使地方足協(xié)成立、變更、注銷的登記符合制度要求，優(yōu)化政府與社會關(guān)系，確保地方足協(xié)權(quán)力正當(dāng)有效運作;按照《民間非營利組織會計制度》的要求，建立健全財務(wù)管理制度和會計核算制度等規(guī)章制度;參見廣東省、天津市、遼寧省出臺的《關(guān)于社會組織法人治理的指導(dǎo)意見》，各地足協(xié)應(yīng)因地制宜地制定和完善內(nèi)部法人治理規(guī)則;規(guī)范足協(xié)章程的制定程序、完善財務(wù)制度、選舉制度等?？傊?，地方足協(xié)的法人治理要求所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，涉及決策、執(zhí)行、權(quán)力制衡內(nèi)部治理，強化協(xié)會的組織意愿、使命、行業(yè)規(guī)制等自身能力的建設(shè)。

4?結(jié)語

隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，公民社會的到來，地方足協(xié)作為一個非營利性的社會組織，其行業(yè)組織的自律要求、所屬會員的服務(wù)需求和訴求表達(dá)意愿日趨強烈，改革的趨勢勢在必行。在國家、市場和社會多方互動和復(fù)雜的制度環(huán)境下，我國地方足協(xié)的改革沒有既定的制度安排可遵循，改革路徑的選擇和實行具有復(fù)雜性和特殊性?！耙栏嚼碚摗睘榻沂镜胤秸⒌胤阶銋f(xié)和社會之間的互動關(guān)系提供了可行的分析框架，為地方足協(xié)依附政府現(xiàn)狀及原因的闡釋奠定了基礎(chǔ)， “內(nèi)在性自主”理論為我國地方足協(xié)自主性發(fā)展路徑的選擇和改革樣態(tài)的實施提供了有效的解釋和指導(dǎo)，這使得地方足協(xié)可以有效地應(yīng)對各種復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性的社會及政策議題，從而形成一種地方政府與地方足協(xié)相互增權(quán)、共同形塑的治理格局。

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