我國環(huán)境保護投融資體制優(yōu)化路徑研究

劉博

【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護 ?投融資體制 ?優(yōu)化路徑

【中圖分類號】F239 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.16.016

當前我國政策環(huán)境下，環(huán)境保護投融資體制涉及到兩個核心問題：一是投融資主體的確定;二是投融資方式的選擇。陳雯（2016）認為只有政府和私人資金的共同參與，才能建立起有效的環(huán)境保護投融資機制;陳鵬等（2015）也認為在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中應(yīng)該引入公私合營制。戴天柱、張常新（2010）則指出雖然我國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)投資主體多元化和融資渠道多樣化的格局已經(jīng)基本成型，但是我國環(huán)境保護投融資仍然面臨著投資總量不足和投資質(zhì)量低下兩個重要問題。而在融資方式選擇上，國際社會則普遍遵循了“污染者付費”的基本原則。張偉、李國祥（2016）指出將環(huán)境的外部經(jīng)濟內(nèi)部化是建立有效環(huán)境保護投融資體制的基礎(chǔ)和前提，只有給環(huán)境污染制定一個合理的價格，并讓污染主體依據(jù)這個價格為環(huán)境污染買單，才能保證環(huán)保投資的有效性，并避免再次污染。本文將在這些研究的基礎(chǔ)上，通過借鑒國外環(huán)保投融資實踐的先進經(jīng)驗，提出我國環(huán)保投融資體制的具體優(yōu)化路徑。

我國環(huán)境保護投融資體制存在的問題分析

首先，環(huán)保投資治理結(jié)構(gòu)不合理。這種不合理主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡。我國東部地區(qū)和中西部地區(qū)面臨著不同的環(huán)境保護問題，東部地區(qū)工業(yè)發(fā)達，人口稠密，因此，工業(yè)污染和生活污染較為嚴重。而中西部地區(qū)尤其是西部地區(qū)雖然經(jīng)濟和工業(yè)發(fā)展較為落后，未出現(xiàn)嚴重的工業(yè)污染問題，但是生態(tài)環(huán)境本身十分脆弱，水土流失較為嚴重。與此同時，我國東部地區(qū)的環(huán)保投融資體制較為發(fā)達，環(huán)保投資占政府財政支出的比重也較高，居民的環(huán)保意識也更強。而中西部地區(qū)的環(huán)保投融資則明顯不足，而且居民環(huán)保意識薄弱，地方財政也不能夠為生態(tài)環(huán)境的治理提供有效的支持。二是治理方向不協(xié)調(diào)。我國的環(huán)保投資主要集中在以下三個領(lǐng)域：城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，老工業(yè)污染源治理投資和建設(shè)項目“三同時”環(huán)保投資。其中，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資屬于環(huán)境投資的末端治理，而老工業(yè)污染源治理和建設(shè)項目“三同時”則分別屬于環(huán)保投資的中端和源頭治理。顯然，有效的環(huán)保投資應(yīng)該針對源頭和中端進行治理。但是從目前來看，我國的環(huán)保治理投資主要集中在城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的末端治理，從而導(dǎo)致總體的投資效果表現(xiàn)欠佳。

其次，環(huán)保投資權(quán)責(zé)劃分不清晰。這種不清晰主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是政府與市場之間的邊界劃分不清晰。長期以來，政府在我國環(huán)境保護的投融資中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國70%以上的環(huán)保投資是由政府和相關(guān)公共部門承擔(dān)的，而這一比例在英美等發(fā)達國家還不足40%。應(yīng)該說，這種政府主導(dǎo)的環(huán)保投融資模式在市場經(jīng)濟尚不成熟的條件下是合理的，但是隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，尤其是工業(yè)化和城市化的深入擴展，不斷增長的環(huán)保投資需求與有限的政府財力之間的矛盾越來越尖銳。與此同時，這種由政府主導(dǎo)的環(huán)保投資模式也不符合國際上通行的“污染者付費”原則，從而不利于調(diào)動企業(yè)等微觀市場主體參與環(huán)保投資和治理的積極性。二是中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分不明確。汪瑋等（2019）認為在環(huán)保投融資主體的確定上，與中央政府相比，地方政府能夠更好地整合地方資源，發(fā)揮地區(qū)特色，從而促進區(qū)域環(huán)保投資效率的提高。但是從目前來看，在環(huán)境保護投融資方面，我國中央政府與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分并不明確，這導(dǎo)致在某些環(huán)境保護的職責(zé)方面存在交叉重疊或空白缺失的問題。

最后，環(huán)保融資渠道難以有效拓展。環(huán)保融資作為環(huán)保投資的主要甚至是唯一來源，在環(huán)保投融資體制創(chuàng)新中發(fā)揮著關(guān)鍵性的核心作用，但目前，我國的環(huán)保融資仍然是以政府為主體，企業(yè)和社會在環(huán)保融資過程中發(fā)揮的作用有限。其原因主要在于：一方面，不同主體對于環(huán)保融投融資所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)方面缺乏必要的法律規(guī)則約束;另一方面，我國目前的環(huán)保投融資機制缺乏必要的成本——收益核算機制。此外，目前地方政府仍然承擔(dān)著促進區(qū)域經(jīng)濟增長的職責(zé)，因此，當環(huán)境保護與經(jīng)濟增長發(fā)生沖突時，地方政府對環(huán)境保護進行必要的投資也缺乏積極性。

綜上所述，我國目前的環(huán)保投融資體制仍然存在著投資結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)責(zé)劃分不清晰和融資渠道難以有效拓展等困境。因此，本文將在借鑒國外發(fā)達國家環(huán)保投融資實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出適合我國國情的環(huán)保投融資體制的具體優(yōu)化路徑。

國外環(huán)保投融資實踐的經(jīng)驗借鑒

首先，在傳統(tǒng)終端治理的基礎(chǔ)上，日趨強調(diào)始端的污染控制。具體來說，美國實施了守法激勵的綠色優(yōu)惠政策。該政策通過利益誘導(dǎo)的方式，從源頭上提高污染排放者的自覺性和積極性。比如，在廠區(qū)內(nèi)排污凈增加量沒有顯著增加的前提下，允許進行改建或擴建的污染源免于承擔(dān)滿足新污染源審查要求的負擔(dān)，即允許污染源廠區(qū)內(nèi)無論任何地方得到的排放減少信用，都可以用來抵消擴建或改建部分所預(yù)計的排污增加量。這種方式較為靈活，可以有效地提高審查的預(yù)定額度，并有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與污染控制之間的矛盾。日本則實行了環(huán)境影響評價制度。該制度要求經(jīng)營者在從事項目開發(fā)時，必須要對環(huán)境的影響進行評價，聽取項目所在地公民和公共機構(gòu)的意見，并形成最終報告提交給環(huán)境廳等相關(guān)的權(quán)力機關(guān)，供其決定是否發(fā)放項目許可證時進行參考。歐盟則將環(huán)保激勵與賠償制度有機結(jié)合。一方面對執(zhí)行環(huán)境標準有困難的企業(yè)進行財政鼓勵，這包括補助金、長期低息貸款以及減免稅收等，同時對于部分技術(shù)創(chuàng)新和更快達到環(huán)境標準的企業(yè)給予獎勵，以激勵更多的企業(yè)加入進來;另一方面則要求已經(jīng)造成環(huán)境污染危害的企業(yè)和個人排除危害，并對直接受到損害的單位和個人承擔(dān)賠償責(zé)任。

其次，以強制性的法律政策為基礎(chǔ)，不斷增強市場機制的作用。無論是美國、日本還是歐盟，在環(huán)境保護的初始階段，都強調(diào)了法律政策的規(guī)則約束。美國政府于上世紀七八十年代先后頒布了《空氣潔凈法》《聯(lián)邦防止水源污染修正法》《資源保護及恢復(fù)法》和《固體廢棄物處置法》等;日本則于上世紀六七十年代先后頒布了《公害對策基本法》《自然環(huán)境保護法》，并在上世紀九十年代末期通過了《環(huán)境影響評價法》;歐盟也于上世紀六七十年代密集頒布了一系列環(huán)保行動計劃和法令，比如，有關(guān)機動車輛噪聲和排氣系統(tǒng)標準的70/157號指令和有關(guān)汽車尾氣排放標準的701220號指令等。在此基礎(chǔ)上，西方發(fā)達國家都無一例外地不斷增強市場機制的調(diào)節(jié)作用。美國引入了污染物排放權(quán)交易市場，其是基于總量控制，把環(huán)境轉(zhuǎn)化為一種商品并將其納入價格機制的一種可供選擇的環(huán)境經(jīng)濟政策。該政策從法律上承認企業(yè)的剩余排污權(quán)，將產(chǎn)生的削減量以信用證的形式進行確認并存儲起來，留作將來使用或用于交易，并可以轉(zhuǎn)讓給第三者，排污交易市場由此建立起來。日本和歐盟也逐漸引入多種市場經(jīng)濟手段來處理環(huán)境問題，這包括征收特許費、交付押金、頒發(fā)可轉(zhuǎn)讓許可證，簽訂環(huán)境協(xié)議以及其他可以鼓勵企業(yè)將環(huán)境因素納入企業(yè)管理的經(jīng)濟手段。

最后，在通過環(huán)境稅收籌資的同時，大力發(fā)展可持續(xù)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。美國較早引入了環(huán)境稅的概念。其是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟手段。在此基礎(chǔ)上，美國聯(lián)邦政府將環(huán)境產(chǎn)業(yè)視為具有公益性質(zhì)的高科技產(chǎn)業(yè)，并通過財政補助、稅收支出和投融資等經(jīng)濟手段來促進環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本則成立了專門的環(huán)境事業(yè)團，并通過政策投資銀行和中小企業(yè)金融公庫等為企業(yè)的環(huán)保投資提供貸款。在此基礎(chǔ)上，日本政府將所有的為防止環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境和保護自然資源而進行的生產(chǎn)活動都視為環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從而促使日本的環(huán)境產(chǎn)業(yè)和綠色清潔消費在全國范圍內(nèi)流行起來。此外，為提高國民和企業(yè)的環(huán)保意識，日本政府規(guī)定，凡是在生產(chǎn)消耗過程中全面考慮環(huán)境保護的商品，都可以使用環(huán)保標志以利于吸引消費者的購買和消費。歐盟也依據(jù)“誰污染、誰繳費”的原則設(shè)置環(huán)境稅，并強制污染者為其所產(chǎn)生的污染支付費用，或?qū)λ麄儷@取潛在的環(huán)境物品和勞務(wù)支付費用。在此基礎(chǔ)上，將可持續(xù)發(fā)展寫入歐盟基礎(chǔ)法中，并將環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容融入相關(guān)的產(chǎn)業(yè)與部門政策中，從而促進了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

綜上所述，從美國、日本和歐盟的環(huán)保投融資實踐中，我們可以借鑒如下經(jīng)驗，首先是在傳統(tǒng)終端治理的基礎(chǔ)上，日趨強調(diào)對始端污染源的控制;其次是以強制性的法律政策為基礎(chǔ)，不斷增強市場機制的作用;最后是通過環(huán)境稅收籌資的同時，大力發(fā)展可持續(xù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)。

我國環(huán)保投融資體制的優(yōu)化路徑分析

首先，短期內(nèi)由政府主導(dǎo)，通過法律法規(guī)的方式規(guī)范環(huán)保投融資主體的權(quán)責(zé)劃分。根據(jù)發(fā)達國家環(huán)保投融資的實踐經(jīng)驗，在市場機制尚不成熟的情況下，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是這種主導(dǎo)作用的發(fā)揮不是要替代市場，而是要為市場作用的順利實現(xiàn)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。具體來說，環(huán)保投融資主要涉及中央政府、地方政府、企業(yè)和社會公眾等四個主體。中央政府的職責(zé)主要是為我國環(huán)保投融資提供必要的法律制度環(huán)境，并對其他主體的環(huán)保投融資行為進行監(jiān)察監(jiān)督，同時承擔(dān)全國范圍內(nèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。地方政府則要依據(jù)中央政府界定的事權(quán)和責(zé)任，為區(qū)域內(nèi)的環(huán)保投融資設(shè)定法規(guī)和政策框架，并通過進一步放權(quán)的方式來建立相關(guān)的生態(tài)補償和市場運作機制，同時承擔(dān)區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。企業(yè)則應(yīng)該在遵循中央和地方法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，一方面通過環(huán)保稅和排污權(quán)交易來達到最優(yōu)的排污標準;另一方面則應(yīng)該通過技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級來推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。社會公眾則需要在承擔(dān)相應(yīng)社會責(zé)任，提高生態(tài)環(huán)保意識的基礎(chǔ)上，對政府和企業(yè)的環(huán)保投融資行為進行監(jiān)督?？傊?，在環(huán)保投融資體制建設(shè)的初期，政府尤其是中央政府應(yīng)該通過制定法律法規(guī)的方式厘清不同主體所應(yīng)承擔(dān)的權(quán)利和責(zé)任，從而為環(huán)保投融資體制的順利運行奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

其次，中期內(nèi)由政府和市場共同作用，通過環(huán)保稅和排污權(quán)交易的方式推動污染治理由終端向始端轉(zhuǎn)移。根據(jù)上文的分析，我國的環(huán)保投資主要集中在終端治理環(huán)節(jié)，而對于始端的污染源控制和污染減少則投入較少。這一方面是由于我國對污染源控制的獎懲制度設(shè)計不合理，因此，污染企業(yè)沒有積極性主動進行污染控制;另一方面則是由于對污染的控制與經(jīng)濟增長之間存在矛盾，因此，地方政府也沒有積極性對企業(yè)的污染控制行為進行有效監(jiān)管。為了解決這一問題，政府應(yīng)該通過收取環(huán)境保護稅的方式對企業(yè)的污染行為進行必要的控制，同時逐步建立起基于“誰污染，誰付費”這一公平原則的環(huán)境損害補償制度。與此同時，還應(yīng)該實行差別化的環(huán)保優(yōu)惠稅制，降低環(huán)保產(chǎn)業(yè)和企業(yè)所面臨的各種稅費，對進口的環(huán)保設(shè)備實行優(yōu)惠稅率，并對企業(yè)的綠色創(chuàng)新給予必要的財政補貼，這樣才能夠糾正企業(yè)的外部行為，促進環(huán)保投融資的順利進行。此外，為了降低環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，地方政府應(yīng)該在法律規(guī)范的框架內(nèi)，積極發(fā)展區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的排污權(quán)交易市場。對于那些產(chǎn)值貢獻較大的企業(yè)，允許其通過交易的方式獲得較多的污染配額，而對于那些產(chǎn)值貢獻較小的企業(yè)，則允許其通過出售污染配額的方式來獲得更多收入，這樣就可以在從源頭上控制污染規(guī)模的同時，實現(xiàn)更加穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。

最后，長期內(nèi)由市場主導(dǎo)，通過環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來不斷完善現(xiàn)行的環(huán)保投融資體制。根據(jù)發(fā)達國家環(huán)保投融資的實踐經(jīng)驗，隨著市場機制的不斷完善，市場將取代政府在環(huán)保投融資活動中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是需要注意的是，作為市場的主要微觀主體，企業(yè)的行為是以利潤最大化為目標的。而政府財力的有限性又決定了補貼和稅收優(yōu)惠難以在長期內(nèi)持續(xù)發(fā)揮作用，因此，企業(yè)參與環(huán)保投融資積極性的提高，就必須通過環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和環(huán)保投融資效益的改善來實現(xiàn)。具體來說，政府必須要轉(zhuǎn)變觀念，不能僅僅將環(huán)境保護作為一項公益事業(yè)來看待，而必須要推進環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)化運營。但是需要注意的是，由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的運行需要考慮額外的環(huán)境成本，因此，通常具有較高的價格，所以難以在短期內(nèi)實現(xiàn)消費市場的擴大和競爭能力的提高，因此政府應(yīng)該加強環(huán)保產(chǎn)品的宣傳力度，并在對非環(huán)保產(chǎn)品課征環(huán)境保護稅的同時，對環(huán)保產(chǎn)品給予必要的補貼，從而提高其市場競爭力。此外，政府也應(yīng)該對于相關(guān)的綠色技術(shù)研發(fā)給予必要的財稅支持和補貼，以促進綠色技術(shù)進步的發(fā)展和環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)成本的下降，進而實現(xiàn)環(huán)保投融資體制的不斷完善。

（本文系安徽省高校人文社會科學(xué)研究重點項目“安徽省環(huán)境保護投融資體制優(yōu)化與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：SK2019A0490）

參考文獻

陳雯，2016，《我國環(huán)境保護投融資問題與機制創(chuàng)新研究》，《長春大學(xué)學(xué)報》，第1期。

陳鵬、逯元堂、陳海君、蘇暢，2015，《我國環(huán)境保護投融資渠道研究》，《生態(tài)經(jīng)濟》，第7期。

戴天柱、張常新，2010，《我國環(huán)境保護投融資的投資效率分析》，《國際商務(wù)研究》，第6期。

張偉、李國祥，2016，《中國環(huán)境保護投資對可持續(xù)發(fā)展的影響研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》，第10期。

汪瑋、孫明、李汐若、張儒迪，2019，《環(huán)境保護投融資主體行為的分析及對策》，《北京印刷學(xué)院學(xué)報》，第6期。

責(zé) 編∕馬冰瑩

Abstract： The current investment and financing system for environmental protection in China still has some dilemmas， such as unreasonable investment structure， unclear division of powers and responsibilities， and difficulty in effectively expanding financing channels. The practice of environmental protection investment and financing in the United States， Japan and the European Union can provide some experience for our country： on the basis of traditional terminal governance， the control of pollution sources at the beginning is increasingly emphasized; on the basis of mandatory laws and policies， the role of market mechanism is continuously strengthened; and through environmental tax financing， the sustainable environmental protection industry is vigorously developed. The optimization of China's environmental protection investment and financing system should follow these paths： in the short term， the government should take the lead and define the division of powers and responsibilities among the parties working on environmental protection investment and financing through provisions of laws and regulations; in the medium term， the government and the market should work together to shift the focus of pollution control from the terminal toward the beginning by means of environmental protection tax and emission right trading; and in the long term， the market plays a dominant role and the current investment and financing system for environmental protection is constantly improved through the development of the environmental protection industry.

Keywords： environmental protection， investment and financing system， optimizing path