基于行政法秩序分析行政批示行為

摘 要 我國作為有中國特色的社會主義國家，行政批示行為較為常見，是我國行政管理優(yōu)勢之一，為提高我國行政管理質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。本文通過分析基于行政法秩序的行政批示行為，以期推動行政批示行為朝著法治化、系統(tǒng)化、科學(xué)化方向持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 行政法 秩序 行政批示行為

作者簡介：姜志明，青島市黃島區(qū)大場鎮(zhèn)人民政府，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.299

行政批示行為屬于行政法研究主要內(nèi)容之一，主要源于行政批示行為關(guān)乎國民權(quán)益，與政府行為、市場經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)展關(guān)系緊密，為此需以法律化手段加以約束，旨在保障受行政批示行為影響主體及客體權(quán)益，建立良好的行政批示規(guī)制，用以約束、敦促、監(jiān)管行政批示行為，拓寬中國特色行政法制道路，營建良好的行政法秩序發(fā)展氛圍，使行政管理質(zhì)量得以有效提升。然而，相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國行政批示行為研究相對滯后，未能形成具備指向性的行政批示體系，這也為本次研究創(chuàng)造條件。基于此，為推動我國行政管理事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展，基于行政法秩序分析行政批示行為顯得尤為重要。

一、 基于行政法秩序分析行政批示行為界定

以行政法秩序?yàn)橐劳?，針對行政批示進(jìn)行分析，主要分析對象是指行政批示行為，而非行政批示內(nèi)容，具體行為界定可從以下幾個方面進(jìn)行分析：第一，在行政系統(tǒng)內(nèi)部存在的行為稱之為行政批示行為，主要是指負(fù)責(zé)人在權(quán)力所屬范圍內(nèi)以下級部門報(bào)告為載體，以新聞媒體、信件等形式為依托，在明晰報(bào)告內(nèi)容前提下，針對報(bào)告作出分析與處理的行為;第二，負(fù)責(zé)人根據(jù)個人意志、行政部門屬性及各個管理層的意見匯總得出決策并實(shí)施行政批示行為，使相關(guān)事件的處理帶有個人色彩，個人傾向性較重;第三，以書面形式為載體詮釋“批示”一詞，相較于“指示”批示書面性更強(qiáng)，隨意性相對較弱;第四，在行政部門日常工作進(jìn)程中，行政批示行為影響力較大且決定性較強(qiáng)，賦予行政組織管理權(quán)，將部門權(quán)力、個人經(jīng)驗(yàn)、管理層意見統(tǒng)籌在一起，體現(xiàn)行政部門權(quán)威及權(quán)責(zé)，將相關(guān)行為轉(zhuǎn)化為行政決策性內(nèi)容，使行政批示行為的界定更為明確，為發(fā)揮其積極效用奠定基礎(chǔ) 。

二、 基于行政法秩序分析行政批示行為類型

（一）行政批示行為輪廓分類

為使行政批示行為輪廓更為清晰，需對其批示概念進(jìn)行分析。其一，明確負(fù)責(zé)人批示、行政批示概念，前者主要是指黨及政府部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行批示，后者主要是指以規(guī)章制度、法律法規(guī)為依托，除去黨委及政府部門負(fù)責(zé)人的批示主體，為此行政批示行為屬于批示下位概念;其二，明確行政決定、行政批示概念，前者針對具備某種權(quán)利及義務(wù)的行政主體及其決策，尤其針對重大決定需由負(fù)責(zé)人進(jìn)行批示，為推行行政決策奠定基礎(chǔ)，后者批示主體權(quán)利及義務(wù)約束性較弱;其三，明確行政意見、行政批示概念，前者不局限于書面表達(dá)形式，還可應(yīng)用口頭表達(dá)形式傳遞行政意見，負(fù)責(zé)人針對意見進(jìn)行權(quán)衡并妥善采納，作為重要參考是行政決策產(chǎn)生依據(jù)之一，后者屬于負(fù)責(zé)人闡述意見手段之一，以書面形式為依托;其四，明確行政批復(fù)、行政批示概念，前者具備后置性及互動性特征，在請示前提下予以批復(fù)，負(fù)責(zé)人在被動狀態(tài)下行使權(quán)力，屬于上下級互動模式之一，后者不局限于上下級范疇，在任何行政機(jī)構(gòu)內(nèi)均可應(yīng)用行政批示，相較于“批復(fù)”，行政批示行為空間動能更大且主動性更強(qiáng)。

（二）行政批示行為標(biāo)準(zhǔn)分類

為保障行政批示行為外延得當(dāng)，需對相關(guān)行為標(biāo)準(zhǔn)予以分類，具體可從以下幾個方面進(jìn)行分析：第一，將行為主體視為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，分為政府批示、黨內(nèi)批示兩大類;第二，將行為示范力為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，分為無約束力批示、有約束力批示兩大類;第三，將行為內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，分為情感型批示、程序型批示、決策型批示三大類。其中，有無約束力可作為行政法秩序分析重要依據(jù)，使行政批示行為分析更為透徹，同時(shí)還可按照批示具體內(nèi)容及相關(guān)內(nèi)容肯定與否進(jìn)行分類，分為依法處理、酌情處理、否定性批示、肯定性批示等類型，還可按照行政批示行為對象進(jìn)行分類，分為針對特定“人物事”進(jìn)行批示、針對非特定“人物事”進(jìn)行批示兩大類 。

（三）行政批示行為分類優(yōu)化

通過分析行政批示行為類別，可助力人們理解批示現(xiàn)象，然而有些分類卻存在外延性差，研究類別不科學(xué)等問題，需對行政批示行為分類進(jìn)行優(yōu)化。例如，可將相關(guān)行為分為無約束力批示、有約束力批示、效力對外批示、效力對內(nèi)批示四大類，使行為方向更為明確，行為主體與客體的分析更加高效，使行為結(jié)果優(yōu)劣的評價(jià)更加深入具體。再如，以行為內(nèi)容為依托進(jìn)行分類時(shí)，可分為指示性批示、步驟性批示、決定性批示及審批性批示，其中審批類批示主要是指針對下級工作者請示負(fù)責(zé)人抒發(fā)個人意見，如全部同意、全部不同意及部分同意等;決定性批示主要是指通過研究針對請求予以答復(fù)，在行政機(jī)關(guān)裁量時(shí)較為常見;負(fù)責(zé)人僅為系統(tǒng)批示一環(huán)的批示行為則稱之為步驟性批示;在特定范圍內(nèi)進(jìn)行指導(dǎo)的批示行為稱之為指示性批示，主要在處理宏觀性事宜時(shí)較為常見 。

三、 基于行政法秩序分析行政批示行為范圍

（一）行政批示普遍行為活躍范圍

針對行政批示行為范圍進(jìn)行分析可明確相關(guān)行為批示角度，使行政法的準(zhǔn)入更為高效，從行政法視角、行政管理及政治學(xué)角度出發(fā)予以區(qū)分行政批示行為范圍，找準(zhǔn)行政批示行為范圍研究重點(diǎn)。例如，作為一類文書，行政批示行為僅在職能部門管理活動中產(chǎn)生，與其他文書形式相似，約束力、時(shí)效性、針對性較強(qiáng)，負(fù)責(zé)人以文書形式敦促承辦人以明確政治立場、維護(hù)公眾權(quán)益、維護(hù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威為出發(fā)點(diǎn)予以辦理，以“請示”“傳閱”“專家意見反應(yīng)”“通報(bào)”等、“信件”等形式予以批示，使負(fù)責(zé)人意愿得以下達(dá)。再如，作為行政法主要內(nèi)容之一，行政批示行為受相關(guān)法律約束，針對批示依據(jù)、目的、流程、規(guī)定等內(nèi)容予以明確，使行政批示行為活躍范圍更加清晰，為發(fā)揮職能部門能力提供依據(jù)。

（二）行政批示“個案”活躍范圍

在實(shí)際工作進(jìn)程中行政批示行為常處于保密狀態(tài)，通常情況下批示內(nèi)容并不對外公開，使相關(guān)資料的搜集整合存在一定難度，行政批示行為范圍邊界變得模糊。通過對近年行政批示行為執(zhí)法案件進(jìn)行分析可知，行政批示“個案”活躍范圍可從以下幾個方面進(jìn)行分析：第一，以書面形式表達(dá)負(fù)責(zé)人執(zhí)法意見，例如在《立案審批表》內(nèi)工商行政管理負(fù)責(zé)人針對相關(guān)案件提出審核意見，在《行政處罰決定審批表》內(nèi)負(fù)責(zé)人給出最終審核意見等批示行為活躍范圍均以書面形式表達(dá)執(zhí)法意見;第二，根據(jù)請示作出批示，針對復(fù)雜案件需結(jié)合案件進(jìn)展明晰工作要點(diǎn)，在了解工作阻力前提下進(jìn)行批示;第三，以公眾權(quán)益、社會影響等因素為先導(dǎo)，以規(guī)避案件消極影響為前提，針對“個案”提出意見，指導(dǎo)職能部門解決“個案”問題，發(fā)揮行政批示行為實(shí)施能效 。

四、基于行政法秩序分析行政批示行為屬性

當(dāng)前有關(guān)行政批示行為法律屬性的解讀存在差異，主要源于行政權(quán)力的行使并非僅依靠批示，根據(jù)批示負(fù)責(zé)人職務(wù)、自身情況等條件，受相應(yīng)制度約束，加之市場邊界變動影響，使行政批示行為屬性存在變化，既可以稱之為行政決策，又可以視為行政批示行為表達(dá)，為此需在明晰行政批示行為屬性前提下，針對行政法秩序進(jìn)行分析。

（一）從行政組織法角度進(jìn)行分析

行政批示行為產(chǎn)生基礎(chǔ)源于行政組織法，使相關(guān)行為變得正當(dāng)，解決行政批示行為產(chǎn)生來源、權(quán)力來源等問題。通過制定規(guī)章制度強(qiáng)化行政批示行為合規(guī)屬性，提高職能部門決策及執(zhí)行能力，使行政組織結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，各個部門職能邊界更加清晰，弱化行政批示行為個人意志對批示結(jié)果所產(chǎn)生的影響，通過行政組織法健全行政批示行為內(nèi)部程序，解決行政內(nèi)部程序問題，使相關(guān)行為更加科學(xué)有效。

（二）從行為法角度進(jìn)行分析

為保障行政批示行為相關(guān)制度富有約束性，需應(yīng)用行政法予以規(guī)范，需率先明確行政批示行為性質(zhì)。作為特殊行政手段，現(xiàn)有行政法內(nèi)容無法對其進(jìn)行精細(xì)的描述，性質(zhì)界定較為模糊且與行政法存在沖突，這對行政法變革來講是新時(shí)代的契機(jī)?；诖?，在持續(xù)優(yōu)化行政法基礎(chǔ)上，對行政批示行為性質(zhì)進(jìn)行明確，將其視為職能部門負(fù)責(zé)人依法依規(guī)行使權(quán)力的載體，使批示行為性質(zhì)得以明確。這就需要行政批示行為以非對外法律效果的產(chǎn)生為前提，以指示下屬部門展開相關(guān)工作為出發(fā)點(diǎn)，僅對行政部門內(nèi)部具有效力，相關(guān)行為與行為人的參與無關(guān)，將其視為行政權(quán)力行使流程之一。從行政批示行為表面進(jìn)行分析，其屬于職能部門負(fù)責(zé)人權(quán)力外化的過程，從行政批示行為實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析，不僅具備行政批示性質(zhì)，還具備行政內(nèi)部行為界定能力 。

五、基于行政法秩序分析行政批示行為規(guī)制

（一）行政方面的規(guī)制

作為內(nèi)部行政程序重要一環(huán)，需建立與之相關(guān)的自我規(guī)制，賦予該規(guī)制行政最終決策權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)行政部門自我監(jiān)管，使行政活動屬性并非法律約束性這一種，在法律法規(guī)約束下存在一定自由度，這就需要加強(qiáng)行政內(nèi)部規(guī)范，在相關(guān)規(guī)范加持下規(guī)避司法過度干預(yù)，加大行政部門批示行為內(nèi)部控制力度。這就需要行政方面率先統(tǒng)一批示內(nèi)容、程序、形式、責(zé)任，在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好國務(wù)院負(fù)責(zé)人批示件管理工作的通知》（2004年）規(guī)制經(jīng)驗(yàn)指引下，針對不同職能部門及地區(qū)推行相關(guān)規(guī)定，使行政批示行為更加規(guī)范、高效、統(tǒng)一、科學(xué)。在此基礎(chǔ)上制定行政批示行為審查、備案、監(jiān)管等制度，確保各項(xiàng)行政批示行為合法合規(guī)，建立健全內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，理清行為邊界，推動行政批示行為朝著規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化方向發(fā)展。

（二）司法方面的規(guī)制

在司法審查等領(lǐng)域需有行政批示行為研究發(fā)展一席之地，雖然不必任何行政批示行為均具備可訴性，但“個案批示”存在侵害行為主體或客體權(quán)益現(xiàn)象，需掙脫傳統(tǒng)行政訴訟束縛，通過司法方面的規(guī)制解決相關(guān)行為可訴性界定問題，推行相關(guān)規(guī)制評斷標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善法律法規(guī)，如針對《行政訴訟法》中有關(guān)“內(nèi)部行為”的內(nèi)容予以拓展，使相關(guān)行為內(nèi)外區(qū)分更加明確，限制并圈定權(quán)益保障范圍，為踐行司法方面的規(guī)制指明方向，并在實(shí)踐中累積司法方面的規(guī)制創(chuàng)設(shè)經(jīng)驗(yàn)，賦予行政批示行為內(nèi)部屬性、外部屬性，解決訴訟受案問題，使我國行政批示行為更加合理合法 。

六、結(jié)語

綜上所述，為保障在訴訟、復(fù)議受案情況下，行政批示行為分類更加清晰、責(zé)權(quán)得以明確，助力司法實(shí)踐，解決行政法秩序問題，需加大行政批示行為研究力度，使其行為邊界、屬性、規(guī)制等方面更加科學(xué)，具象表達(dá)抽象行政批示行為，維護(hù)相關(guān)法律秩序，達(dá)到保障國民、行政部門權(quán)益的目的。

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