檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的地位及其權(quán)利配置

摘 要 改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，有些地區(qū)以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取了經(jīng)濟(jì)的增長，給我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境造成了無法彌補(bǔ)的損失。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約型，從國家到普通群眾越來越關(guān)注生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，為正式建立環(huán)境公益訴訟制度奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察公益訴訟制度，2015年7月全國人大常委會(huì)授權(quán)全國13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作，2017年《民事訴訟法》以法律形式授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，2018年“兩高”出臺(tái)《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，使檢察機(jī)關(guān)參加環(huán)境民事公益訴訟真正做到了有法可依。但是考察前期的試點(diǎn)成果及目前的檢察民事公益訴訟的推進(jìn)過程，可以發(fā)現(xiàn)存在案件線索來源單一、訴前程序規(guī)定不完善等問題。本文通過回顧我國環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展歷程，分析檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位，探討檢察民事公益訴訟規(guī)則存在的不足，尤其是在司法體制改革背景下，檢察官辦理環(huán)境民事公益訴訟案件所出現(xiàn)的問題，結(jié)合檢察工作實(shí)踐，尋找解決途徑，不斷完善檢察民事公益訴訟規(guī)則及辦案流程，有助于進(jìn)一步完善我國檢察環(huán)境民事公益訴訟制度，為推動(dòng)我國檢察環(huán)境民事公益訴訟的快速發(fā)展提供實(shí)踐參考。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 環(huán)境民事公益訴訟 司法體制 改革

作者簡介：趙媛，天津市西青區(qū)人民檢察院第二檢察部，檢察官。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.283

一、檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位

公益訴訟是指與被訴的污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為所造成的損害結(jié)果無直接利害關(guān)系的適格原告對企業(yè)、組織或個(gè)人等侵權(quán)人提出的訴訟。由于我國檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)和唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，使其在民事公益訴訟的訴訟地位也頗具爭議。目前，在學(xué)術(shù)界，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位，更為統(tǒng)一的觀點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)在訴訟中既具有訴訟職能又具有監(jiān)督職能。訴訟職能是作為原告參加訴訟，這一職能可以使檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，和相對人保持相對平等的訴訟地位;監(jiān)督職能，是檢察機(jī)關(guān)本身設(shè)立的目的，這一功能可以更好地達(dá)到公益訴訟的目的。但是兩種職能如何相輔相成地發(fā)揮作用，達(dá)到維護(hù)社會(huì)公共利益的目的是我們需要思考的問題 。

中國社科院周漢華教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中訴訟地位的問題，從本質(zhì)上解決檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟中的“名”和“實(shí)”的問題，“名”就是稱謂、稱呼，“實(shí)”就是權(quán)利義務(wù)，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人，與一般的原告的不同體現(xiàn)在主體不一樣，權(quán)限不一樣、程序不一樣、法律依據(jù)也不一樣 。在對檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟地位進(jìn)行界定時(shí)，既要維護(hù)訴訟相對人的合法訴訟權(quán)利，不能造成訴訟雙方舉證能力等方面有不對等的情況，同時(shí)還要維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。

（一）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“名”

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根本任務(wù)是保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，將其作為公益訴訟的適格原告也是符合這一根本任務(wù)的，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟既是在行使憲法授予的監(jiān)督職權(quán)，也是在履行法定職責(zé)，這樣的主體性質(zhì)也就決定了要不同于普通的民事訴訟中的原告。其次，檢察機(jī)關(guān)因公益訴訟案件起訴，并不是以所訴事實(shí)和損害結(jié)果的利害關(guān)系方成為真正的訴訟主體，其與案件事實(shí)無實(shí)際的利害關(guān)系，而普通訴訟中，要求原告必須是與被訴具體事實(shí)具有直接利害關(guān)系的，從此來看，檢察機(jī)關(guān)也不同于普通的民事訴訟主體。最后，普通的民事訴訟是原告在尋求救濟(jì)，使自己被損害的權(quán)益得到補(bǔ)償，而檢察機(jī)關(guān)起訴更多的是追究損害公眾利益的企業(yè)、組織和其他主體的民事責(zé)任，使其對已經(jīng)遭到破壞的環(huán)境加以修復(fù)，履行自身的監(jiān)督職能。因此，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中特殊的主體性質(zhì)與訴訟目的，也就決定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該有不同于普通民事訴訟中“原告”的稱謂。

我國法學(xué)專家對檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的稱謂有許多不同看法，如原告說、民事公訴說、法律監(jiān)督者說、雙重地位說、公益代表人說和公益訴訟人說。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以在公益訴訟中，稱檢察機(jī)關(guān)為“公益訴訟人”，可以體現(xiàn)出公益訴訟這一特殊性，馬懷德教授認(rèn)為可以將公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)稱為“公益訴訟原告”，既體現(xiàn)了公益訴訟這一“特殊”訴訟的特點(diǎn)，又體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在該訴訟中原告的地位。高家偉教授認(rèn)為可以根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用，即是主動(dòng)提起訴訟還是作為其他法定組織的輔助參加訴訟，可以稱之為公益代表人或支持起訴人。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“名”無需做過多的糾結(jié)，因?yàn)楣嬖V訟的提起人包括法定的機(jī)關(guān)、組織和檢察機(jī)關(guān)，如果僅對檢察機(jī)關(guān)有特別的稱謂，對其他適格原告還是按照民事訴訟中的稱謂，就有些過分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的特殊性了。公益訴訟的目的就是維護(hù)社會(huì)公共利益，無論是檢察機(jī)關(guān)還是其他適格原告從根本上來說訴訟目的是沒有區(qū)別的。根據(jù)《解釋》中規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，而其他組織提起的公益訴訟中仍然稱之為“原告”，從而既體現(xiàn)出訴訟本身的特點(diǎn)，也體現(xiàn)出案件是檢察機(jī)關(guān)這一特殊原告起訴的。

（二）檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的“實(shí)”

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不同于普通的民事訴訟，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)并不是被訴行為的直接利害關(guān)系人，是在法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)擁有了起訴權(quán)。再有，檢察機(jī)關(guān)作為我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，無論是代表國家依法提起公訴，還是為維護(hù)公共利益和國家利益提起或者支持民事公益訴訟，都是在履行國家法律監(jiān)督這一職能。檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，其本質(zhì)是維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和國家秩序，因此不應(yīng)僅限于刑事方面，應(yīng)該是從民事方面、行政方面等各個(gè)方面行使職權(quán)。將檢察機(jī)關(guān)納入民事公益訴訟起訴人，延伸了檢察職能，使檢察職能能夠進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。

在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)以兩種方式加入到訴訟中來，一種是直接提起訴訟，還有一種是和適格原告一起加入訴訟，即民事公益訴訟的支持起訴人，不同的方式?jīng)Q定了不同的訴訟地位，也決定了不同的訴訟權(quán)利義務(wù)。

二、民事公益訴訟起訴人的訴訟權(quán)利義務(wù)

《解釋》明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起公益訴訟，正式確立了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份。除了直接提起訴訟，該解釋中第二十條還規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在辦理污染環(huán)境等涉嫌破壞環(huán)境的刑事案件時(shí)，可以以刑事附帶民事的方式提起環(huán)境民事公益訴訟，即在破壞生態(tài)環(huán)境和資源保等損害社會(huì)公共利益的刑事案件中，需要同時(shí)追究被告人侵害社會(huì)公共利益的民事責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)可以在提起公訴的同時(shí)一并提起附帶民事公益訴訟，因?yàn)樵谏鲜鲱愋桶讣?，無論是刑事訴訟還是民事公益訴訟的訴訟主體都是一致的，基于的侵害事實(shí)也是同一的，提起刑事附帶民事公益訴訟可以更好地保證法院判決的一致性，提高訴訟效率，節(jié)約司法資源。

（一）訴前程序的限制

根據(jù)《解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位參考民事訴訟中的原告，享有提起訴訟的權(quán)利，但是提起訴訟的前提是進(jìn)行三十日公告，公告期滿后，無其他適格原告提起訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院進(jìn)行起訴。由此我們可以看出，檢察機(jī)關(guān)必須在民事公益訴訟前有前置程序，并且根據(jù)《解釋》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)履行了公告程序，如果沒有其他適格原告提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行起訴的，法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。

（二）限制訴訟相對人的反訴權(quán)

在一般民事案件中，被告是可以對原告提出反訴的，法院受理后將由同一審判組織進(jìn)行審理。但是在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件中，被告是不具有反訴權(quán)的，這一規(guī)定也體現(xiàn)了檢察民事公益訴訟的特殊性。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體，在參加民事公益訴訟案件中是代表國家利益和社會(huì)公共利益依法提起訴訟，與被訴行為無直接利害關(guān)系，從這一層面看，被告也是無權(quán)對檢察機(jī)關(guān)提起反訴的。

（三）接受法院變更訴訟請求的釋明

檢察民事公益訴訟案件中，人民法院認(rèn)為人民檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向檢察機(jī)關(guān)釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求。人民法院作為國家司法機(jī)關(guān)，同樣承擔(dān)維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的任務(wù)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟目的是維護(hù)社會(huì)公共利益和國家利益，因此在此類案件中，人民法院不再是民事訴訟案件中絕對的居中裁判，由原告自由處置自己的權(quán)益，如果檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟請求不足以維護(hù)公共利益的，人民法院可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行釋明要求變更或增加相關(guān)訴訟請求，這也體現(xiàn)了公益訴訟的特別之處。

（四）行使撤訴的權(quán)利

在一般民事訴訟案件中，原告只要是在宣告判決前都可以撤訴，只要當(dāng)事人在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行撤訴的，人民法院一般會(huì)做出同意撤訴的裁定。相較于普通民事案件的撤訴，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提出撤訴的前提，需是訴訟請求全部得以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)法院審查后才會(huì)做出是否準(zhǔn)予撤訴的裁定，這樣規(guī)定也是為保障維護(hù)公共利益目的的實(shí)現(xiàn)，防止因?yàn)樗嚼吩V。

三、民事公益訴訟支持起訴人的訴訟權(quán)利義務(wù)

（一）我國民事訴訟中的支持起訴制度

支持起訴原則是我國民事訴訟法中的一項(xiàng)基本原則。支持起訴是在國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益受到侵害時(shí)，受害者的力量不足以通過訴訟保護(hù)其合法權(quán)益時(shí)，相關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位可以作為受害者的支持起訴人，參與法院的案件審理程序，該原則的目的是在于發(fā)揮機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位打擊民事違法行為的積極性，切實(shí)維護(hù)受害者的合法權(quán)益 。

支持起訴一般有經(jīng)濟(jì)支持、法律支持和其他方式支持。經(jīng)濟(jì)支持就是對于經(jīng)濟(jì)困難的受害者提供一定的物質(zhì)幫助等，幫助其解決后顧之憂，以便可以全身心投入到訴訟中。法律支持屬于支持起訴中較為重要和普遍的一類，是為訴訟原告提供法律咨詢、輔助當(dāng)事人進(jìn)行證據(jù)收集等法律專業(yè)性工作。但是目前法律中對于支持起訴的方式、程序及支持起訴人的法律地位等未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（二）民事公益訴訟中的支持起訴制度

公益訴訟作為新型訴訟，訴訟請求的特殊性是其根本特點(diǎn)，即公益訴訟的訴訟請求為的是公益而不是私益。根據(jù)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)等適格起訴主體，可以通過提供法律專業(yè)意見、協(xié)助受害者進(jìn)行調(diào)查取證等方式，支持其他適格主體依法提起環(huán)境民事公益訴訟。這一規(guī)定給予了檢察機(jī)關(guān)在該類訴訟中對訴訟提起人進(jìn)行支持起訴的權(quán)力。在此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以在收集證據(jù)及訴訟等法律專業(yè)方面，為原告提供法律意見。

在設(shè)立支持起訴制度時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為這樣做會(huì)干預(yù)普通的民事訴訟，特別是對于檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件，一直持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。但是對于公益訴訟來說，訴訟目的是為了公共利益，符合檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)立目的的，在此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟支持起訴是符合其自身價(jià)值追求的。

首先，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督主體，是公權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)以支持起訴的方式參與公益訴訟，也是代表國家和社會(huì)公眾作為訴訟主體對侵害國家利益和社會(huì)公共利益的行為提起訴訟，要求訴訟相對人修復(fù)受損害的環(huán)境，代表了國家維護(hù)公共利益;其次，檢察機(jī)關(guān)作為我國法律監(jiān)督主體，對法律法規(guī)的熟知及掌握程度遠(yuǎn)超于一般民事主體，特別是對于司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的司法解釋，法律內(nèi)部文件的了解程度也是要高于一般當(dāng)事人的，所以，有利于公益訴訟訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中以支持起訴的方式參與訴訟，是符合檢察機(jī)關(guān)在該類訴訟中的角色定位和訴訟的本質(zhì)追求的。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2015年1月1日后新發(fā)生的環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴的比例為62.5%，甚至在某些省份，檢察機(jī)關(guān)不再以環(huán)境公益訴訟原告的身份參加訴訟 。上述數(shù)據(jù)表明，在大量的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)是以支持起訴人的角色參與訴訟，而非公益訴訟起訴人。

在操作層面上，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人更容易推進(jìn)訴訟進(jìn)程。經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行，我們可以看出在公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)獲取案件線索較為單一，一般是已經(jīng)嚴(yán)重到涉嫌刑事犯罪的污染環(huán)境類案件線索，才能由檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門或者公訴部門將線索移交至民行檢察部門。對于其他機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織特別是環(huán)保組織，他們獲取案件線索的來源更為廣泛，能夠更加快速地獲取涉嫌污染環(huán)境等侵害社會(huì)公共利益案件的線索，如某區(qū)檢察院受理審查起訴的一起非法收購瀕危野生動(dòng)物案，該案是一只東方白鸛被他人非法捕獵后進(jìn)行售賣，案發(fā)后，濕地保護(hù)志愿者協(xié)會(huì)會(huì)員第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)該東方白鸛丟失，后通過查詢該東方白鸛身上攜帶的追蹤器才將犯罪嫌疑人抓獲歸案。由此可以看出大量的社會(huì)組織在環(huán)境保護(hù)等公益工作中擔(dān)當(dāng)了更為重要的角色。因此，要推動(dòng)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，不僅要依靠檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，還要提高社會(huì)上其他社會(huì)組織的積極性，解決他們的后顧之憂，因此檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與到公益訴訟中來也尤為必要。

在訴訟中，可以說直接決定裁判結(jié)果的就是雙方提供的證據(jù)情況，提供證據(jù)證明力強(qiáng)的一方才能獲得采信，收集證據(jù)因此成為訴訟中最為復(fù)雜和困難的工作。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人，為社會(huì)組織及其他機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位等適格的起訴人提供法律援助，協(xié)助他們調(diào)查取證，提供法律意見等，減少上述主體對提起訴訟中涉及各項(xiàng)工作難以推進(jìn)的顧慮，從而提高上述主體提起公益訴訟的主動(dòng)性和積極性。

（三）檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人的具體訴訟權(quán)利義務(wù)

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與到民事公益訴訟中來，應(yīng)該是對整個(gè)訴訟過程的參與，而不僅僅是訴前程序的參與。在整個(gè)訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)可以為公益訴訟原告提供法律意見、協(xié)助調(diào)查取證，在法院審理過程中提交書面意見，以多種方式支持其他適格原告依法提起民事公益訴訟。

1.協(xié)助調(diào)查取證。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中具有調(diào)查取證權(quán)，并且檢察機(jī)關(guān)相對于其他社會(huì)組織或個(gè)人在向行政機(jī)關(guān)等部門進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)具有一定優(yōu)勢，更有利于案件證據(jù)的收集。

2.提供法律援助。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的民行檢察部門具有精通民法及民事訴訟法等各類民事法律的專業(yè)人才，他們可以向公益訴訟原告提供法律援助，為他們提供法律咨詢，向他們提供專業(yè)的法律意見，有利于公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

3.提交支持起訴意見書。在訴訟中，檢察機(jī)關(guān)可以基于案件的證據(jù)情況，向法院提交具有法律效力的意見書。意見書可以從檢察機(jī)關(guān)角度向法院提出有關(guān)案件的法律意見供法官參考，從而有利于公益訴訟原告的訴訟請求取得法院支持。

綜上，檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參與到公益訴訟中較提起公益訴訟來說方式更為靈活，并且能消除法律規(guī)定的組織、機(jī)關(guān)等適格原告提起環(huán)境民事公益訴訟的顧慮，進(jìn)而大大激發(fā)上述主體起訴的積極性，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)。

注釋：

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