法治思維下校園突發(fā)事件處置探析

摘 要 近年來，由于各種原因引發(fā)的校園突發(fā)事件居高不下，并造成了嚴重的人員和財產(chǎn)損失。然而我國目前關(guān)于校園突發(fā)事件的處置仍存在諸多不足之處，解決途徑也多局限于政治、經(jīng)濟途徑，亟待法治思維指導下的立法完善。當下我國關(guān)于校園突發(fā)事件之規(guī)定不在少數(shù)，但過于繁雜且較為分散，欠缺統(tǒng)一性與實際可操作性，應當制定統(tǒng)一的高位階的專門性法律。而如欲進行專門立法，本文認為必先厘清校園突發(fā)事件之定義及其范圍，在此基礎(chǔ)上更具針對性地完善相關(guān)立法工作和制度建設(shè)。同時對在事件中應當擔責的責任人員應嚴格追責。

關(guān)鍵詞 校園突發(fā)事件 法治思維 制度建設(shè) 嚴格追責

作者簡介：鄭一賽，福建醫(yī)科大學外國語學院。

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.027

一、引言

近年來我國校園突發(fā)事件頻繁發(fā)生，如2006年，華南農(nóng)大連環(huán)跳樓自殺事件;2008年中國政法大學教授課堂上被殺事件;2010年3月23日至5月12日內(nèi)不到60天的時間，6起在幼兒園和小學發(fā)生的襲擊案，造成17名兒童和2名教師死亡;2011年在江蘇徐州發(fā)生震驚全國的“12·12校車事故”……校園踩踏、暴力傷害、安全事故、食物中毒、自然災害等一系列威脅到校園安全的事件和事故，無論是對家庭幸福還是社會穩(wěn)定都產(chǎn)生了巨大的影響。

我國作為世界教育規(guī)模排名第一的大國，2013年在校學生規(guī)模就已經(jīng)超過2.6億，52.3萬所學校遍布城鄉(xiāng) 。人口高度密集的校園，一旦發(fā)生校園突發(fā)事件，其涉及的廣度和深度都遠大于從前。尤其在中小校園里，由于學生年齡小，自身防護能力差，在遇有自然災害、校內(nèi)暴力沖突發(fā)生時，受到傷害的概率及程度要遠大于成人。因此，在做好此類突發(fā)事件預防工作的同時，也對我們?nèi)绾瓮咨频靥幹眯@突發(fā)事件提出了更高的要求。從當下我國對于校園突發(fā)事件的處置狀況來看，主要集中于政治、經(jīng)濟和社會角度，法治思維對于處置此類事件的作用卻遭到了忽視，且在理論界也未得到重視。從法治視角看，當下的關(guān)于校園突發(fā)事件的應急處置手段具有非常態(tài)性，并且欠缺統(tǒng)一性和持續(xù)作用效果。而法治思維則要求常規(guī)化、統(tǒng)一化，能夠在更大程度上擺脫時間、地點等客觀因素的制約 。因此，為全面處置校園突發(fā)事件，需要加強法治思維的運用并建構(gòu)相關(guān)處置機制。

二、校園突發(fā)事件的定義及范圍

法律作為一門嚴謹?shù)纳鐣茖W，要求對其所規(guī)制之事物具有及未明確的針對性，在我國這樣的成文法國家更是如此 。如欲以法治思維處置校園突發(fā)性事件，則首要前提便是厘清校園突發(fā)事件之定義及其所涵射范圍，進而有針對性提出法律構(gòu)想及處置機制的構(gòu)建。

（一）校園突發(fā)事件的定義

當前，關(guān)于“突發(fā)事件”的界定，大多數(shù)學術(shù)文獻的沿用系《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《突發(fā)事件應對法》的概念認定，從預防與應對、監(jiān)測與預警、應急處理與救援和事后恢復與重建幾個角度對公共突發(fā)事件進行詳細的界定 。

而校園突發(fā)事件作為突發(fā)事件的從屬概念，學者們對其理解也是眾說紛紜。簡敏認為，校園突發(fā)事件是發(fā)生在校園內(nèi)或發(fā)生在校園外可能給學校全體帶來嚴重后果的，而學校憑借現(xiàn)有的人力與資源難以立即有效解決的緊急事件 。李永賢認為，校園危機是指在事先未預警的情況下圍繞學校發(fā)生的，可能威脅都學校正常的教育教學秩序，并會帶來不良后果，而以學校現(xiàn)有的人力與資源難以立即有效解決的緊急事件 。吳建勛則認為校園突發(fā)事件系指受到學校內(nèi)外部多種因素的影響，以學校師生員工為主體，在較短時間內(nèi)驟然發(fā)生的、并迅速演化為較大規(guī)模的、造成人員傷亡和重大財產(chǎn)損失的、甚至危及學校形象和聲譽的事件 。上述觀點，頗具參考借鑒之處，但亦均有不周延之處。比如李永賢之觀點僅以“威脅教學秩序、帶來不良后果”言之，并未體現(xiàn)出校園突發(fā)事件之后果嚴重性之要求，即此類事件如若處置不當，可能會造成諸如人員傷亡或重大財產(chǎn)損失等后果。如果放棄后果嚴重性要求，則極易造成校園突發(fā)事件范圍的較大程度上的擴大。再如吳建勛之觀點并未強調(diào)校園突發(fā)事件系學校憑借自身之力難以妥當處置之特點，因為比如學生毆打同學此類事件，學校完全可以自己妥當解決，將此類事件也納入校園突發(fā)事件之范疇，誠難令人贊同。

筆者以為，所謂校園突發(fā)事件，是指那些突然發(fā)生的危及師生、對學校和社會的安全與穩(wěn)定具有重大影響的，但以學校平憑借自身之力難以立即有效解決的負面事件。這個界定有六個要素：一是“突然發(fā)生”，是指事件的突發(fā)性，并無事先預警;二是“危及師生”，強調(diào)事件的主要受害者系學校師生;三是“重大影響”，是指如果事件處置不當，會對學校和社會的安全與穩(wěn)定造成負面影響;四是“學校憑自身之力難以應對”，強調(diào)校園突發(fā)性事件通常需要政府等外部力量的幫助;五是“快速應對”，這也是事件突發(fā)性的另一體現(xiàn);六是“負面事件”，反映了問題的嚴重程度。

（二）校園突發(fā)事件的范圍

綜觀這些年我國發(fā)生的校園突發(fā)事件，并結(jié)合《突發(fā)事件應對法》第3條之規(guī)定，我們可以將校園突發(fā)性事件分為以下幾類：

1.群體性突發(fā)事件。校園群體突發(fā)性時間主要可分為政治因素引發(fā)的事件和群體利益引發(fā)的事件兩類。前者是指帶有政治色彩的、具有社會共鳴的群體性突發(fā)事件，這類事件社會聯(lián)動性強、影響面較大，與國際國內(nèi)形勢密切相關(guān)，政治目的明顯 。后者是指因待遇、利益、管理等引發(fā)的具有群體利益目的的事件，主要是指校園內(nèi)外涉及師生的不具備較強政治性的各種非法游行、示威以及集體罷課、聚眾鬧事等事件。

2.自然災害事件。自然災害事件，包括氣象、海洋、洪水、地震以及由此引發(fā)的此生災害等。2008年5月12日的汶川大地震，就給災區(qū)學校帶來巨大的災難與損失。

3.突發(fā)安全事故。突發(fā)安全事故既包括學校樓堂館所發(fā)生的火災、爆炸、倒塌、踩踏等重大安全事故。就在前不久的2018年12月26日，北京交通大學實驗室發(fā)生爆炸并引發(fā)火災，3名參與實驗的研究生在事故中不幸遇難 。

4.突發(fā)公共衛(wèi)生事件。此類事件主要是指突然發(fā)生的，造成或者可能造成學校師生健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病重大食物中毒等事件 ，如2003年SARS的蔓延，給全國教學秩序都造成了嚴重的影響。

三、 校園突發(fā)事件相關(guān)法律分析及解決路徑

綜觀我國校園突發(fā)事件頻發(fā)的原因，除了學校和社會缺乏危及預防意識、針對各類事件的預防預警系統(tǒng)不完善、部門之間聯(lián)通機制缺乏配合性以致于信息發(fā)布和應急處理缺乏有效性外，相關(guān)法律法規(guī)仍有不健全之處 。世界上很多國家都針對校園突發(fā)危機事件立法，以保證校園危機管理有法可依，比如美國、澳大利亞、瑞典等國均已制定適合本國國情的《校園安全法》。

雖然許多學者呼吁要制定屬于我們自己的《校園安全法》 ，但尚未見成效，我國關(guān)于校園安全的法律法規(guī)散見于《民通》《未成年人保護法》《義務(wù)教育法》和《教師法》，有些屬于部門教育規(guī)章，法律效力層次較低，并未涉及在校學生人身傷害案件歸責原則、處理標準，所以，在管理實踐的過程中，教育行政部門和各級學校往往不能依法進行，行使管理權(quán)力的過程中缺乏有效的法理支撐。一旦出現(xiàn)管理過程中人、財、物的損失或破壞問題，難以找出有效的法律依據(jù)進行善后處理。所以需要我們運用法治思維對其進行審視分析并提出更具針對性的建議。

（一） 校園突發(fā)事件應對法律分析

分析現(xiàn)有的校園突發(fā)事件應對方面的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件來看，我國校園突發(fā)事件應對法律法規(guī)仍存在下列不足：

1.法律法規(guī)體系不夠健全。雖然我國現(xiàn)已初步形成了校園突發(fā)事件應對法律體系的基本框架，但是由于我國法制建設(shè)時間較短，教育法制化進程尚未深入推進，在學校安全問題上就反映出了相關(guān)法律法規(guī)的缺失。并且，現(xiàn)存的法律法規(guī)又缺乏系統(tǒng)性和整體性，學校安全方面的許多問題都是無法可依、無章可循。具體來講，在法律層面上，雖然有《未成年人保護法》《突發(fā)事件應對法》《侵權(quán)責任法》等多部法律，但是這些法律對于校園安全問題之規(guī)定均過于籠統(tǒng)，缺乏實際可操作性。在行政法規(guī)和規(guī)章層面，有關(guān)學校安全的規(guī)定又有著較強的政策性，缺乏科學性和與法律之間的協(xié)調(diào)性。而在規(guī)范性文件層面上，很多文件都是基于當時國家或者地方的實際情況或者突發(fā)事件而應急提出的，因此，缺少針對性和協(xié)調(diào)性，較為零散，很難再整體上發(fā)揮作用。

現(xiàn)有的學校突發(fā)事件應對相關(guān)法律法規(guī)散見于許多的法律、法規(guī)、規(guī)章以及相關(guān)文件之中，頒布主體包括教育、公安、交通、衛(wèi)生等部門，相互之間缺乏銜接與配套，容易造成各行其是的局面，并且不可避免地會出現(xiàn)矛盾與空白。由于缺乏處于統(tǒng)領(lǐng)地位的制度依據(jù)，使得在全國范圍內(nèi)無法形成有關(guān)學校安全的統(tǒng)一的規(guī)范體系，存在著內(nèi)容零散、效力地下、沖突較多、銜接不足、制度缺位等明顯弊端，不能構(gòu)成學校安全保障的有效制度機制 。

2.專項立法滯后。雖然近年來，就學校安全問題專門制定法律或者行政法規(guī)的呼聲很高，但直至目前為止，《校園安全法》的起草仍未見痕跡，由此導致我國目前還沒有專門的學校安全法律?，F(xiàn)有的《未成年人保護法》《義務(wù)教育法》等，在學校安全方面不僅范圍狹窄而且內(nèi)容寬泛，沒有具體的規(guī)定。

美國政府相較我國一直重視校園安全立法，例如，1990年美國國會通過《校園安全法》，該法要求學校定期公布學校的治安情況以及校方所采取的安全措施，及時發(fā)布校園安全警示，方便家長和學生及時了解該校的安全情況，從而采取更具針對性的防范措施。再如，2001年布什總統(tǒng)簽署了《不讓一個孩子掉隊法案》，該法案要求學校對校園暴力事件進行詳細統(tǒng)計并將結(jié)果公之于眾，且該法案還首次提出了“保護教師”的口號。由此可以看出，我國目前的學校突發(fā)事件應對立法狀況與美國相比，還存在著較大差距。我們可以在一定程度上借鑒國外做法，綜合參考我國的具體國情、社情、校情，建立一個長效的機制，進行專項立法，從法律制度上來充分保證校園的安全。

3.法律法規(guī)層次相對較低。當前，我國學校突發(fā)事件應對立法散見于許多“條例”“辦法”“通知”等法規(guī)文件，許多關(guān)于校園安全的規(guī)定和具體實施辦法都是通過各種行政文件發(fā)布的，缺乏法律權(quán)威和制度剛性。作為我國第一個專門關(guān)于中小學安全管理的法規(guī)性文件，《中小學幼兒園安全管理辦法》同樣也存在著位階較低的問題，這有可能因欠缺督促作用而使得有關(guān)部門在校園突發(fā)事件的處置中缺乏積極性、主動性。

4.法律法規(guī)可操作性較差。目前，有關(guān)學校安全事項的法律法規(guī)存在著結(jié)構(gòu)不完整的嚴重問題，許多文本表述并不具有規(guī)范意義上的法律后果，并且在法律條文用語方面過于抽象。比如《未成年人保護法》第22條第1款規(guī)定：“學校、幼兒園、托兒所應當建立安全制度，加強對未成年人的安全教育，采取措施保障未成年人的人身安全?！倍嚓P(guān)法律后果僅在第60條作出籠統(tǒng)規(guī)定 。因此，造成了義務(wù)與責任的割裂，缺乏可操作性。

（二） 校園突發(fā)事件法治體系的構(gòu)建展望

1.對現(xiàn)有法律法規(guī)進行整合立法。如前所述，當前我國并不欠缺關(guān)于校園突發(fā)事件的立法規(guī)定，但層次較低且過于繁雜，分散于各個立法之中，以致于實務(wù)中校園突發(fā)事件管理部門難以據(jù)之操作。且在當前我國之國情下，確立一部具備統(tǒng)一指導意義的較高位階層面的專門性法律實屬必要，故筆者建議全國人大代表、政協(xié)委員可提議起草適合我國國情的《校園安全立法》，具體立法過程可由立法委及相關(guān)方面專家對當前法律法規(guī)中規(guī)定進行整合，形成同一性規(guī)定，并盡量實現(xiàn)條文規(guī)定的具體化以增強實際可操作性，同時明確責任承擔相關(guān)規(guī)定。

2.建立職責分明的政府運作機制。在校園突發(fā)事件的處置過程中，政府無疑發(fā)揮著巨大的作用，故必須建立職責分明的政府部門的聯(lián)合運作機制，這一點在法律法規(guī)中亦應當予以明確。即立法規(guī)劃中應明確各級政府甚至學校在校園突發(fā)事件中的職責，建立多層次預防、應對辦法。同時，應當在法律法規(guī)文件中明確指定各種校園突發(fā)事件情況下的主要負責部門及其主要責任措施，以保證立法的實際執(zhí)行與高效。因為如若規(guī)定地過于籠統(tǒng)，則各部門之間會欠缺聯(lián)合驅(qū)動機制，會使得法律規(guī)定流于形式。

3.規(guī)范相關(guān)制度建設(shè)。建章立制系預防校園突發(fā)事件、保證師生正常的教育和生活秩序的基礎(chǔ)性工作，政府部門及學校應當建立健全學校各項安全工作制度，這在相應的法律法規(guī)文件中亦應當明確。一方面，要重視對師生關(guān)于校園突發(fā)事件的教育培訓工作。學校應急知識宣傳教育是有效防范安全事故和有效減少事故損失的重要手段 ，所以學校要規(guī)范化組織師生進行應急常識和應急法規(guī)制度的學習。另一方面，要強化安全檢查，目的在于能夠及時發(fā)現(xiàn)各種不安全因素并采取相應措施消解安全隱患，積極防范可能發(fā)生的風險。同時學校應當經(jīng)常性、不定期對教學樓、宿舍等建筑以及線路、食堂衛(wèi)生等設(shè)施進行拉網(wǎng)式檢查，并對有關(guān)問題及時進行處理 。

4.落實責任追究。校園突發(fā)事件直接影響學校安全工作成效和教學秩序，不容小覷，因此在注重加強師生責任意識的同時，還應當對在此過程中存在過錯或應當承擔責任的人員必須依法依規(guī)嚴格追究其相應責任，以尋求法律之懲戒、教育作用。如在校園突發(fā)事件處置過程中有失職、瀆職行為的相關(guān)責任人或者其他原因應當擔責的人員，對其應當給予處分，要求其承擔賠償責任，構(gòu)成犯罪的還應當依法追究其刑事責任。

四、結(jié)語

總之，在法治思維下審視我國當前關(guān)于校園突發(fā)事件的處置機制，仍存在諸多不足。對此，應當完善立法規(guī)定，宜制定具備統(tǒng)一指導意義的高位階《校園安全法》來指導有關(guān)部門依法依規(guī)處理該類事件。同時應當加強政府部門之間的聯(lián)合運作機制和完善相關(guān)制度建設(shè)，對應當追求責任的責任人必須嚴格追責，以實現(xiàn)警示、懲戒之效果。

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