法律援助值班律師制度的域外考察及啟示

摘 要 2017年《關(guān)于開(kāi)展法律援助值班律師工作的意見(jiàn)》公布后，我國(guó)正式建立起了維護(hù)犯罪嫌疑人、刑事被告人訴訟權(quán)利的法律援助值班律師制度。由于該項(xiàng)制度建立時(shí)日尚短，又起源于國(guó)外，因此本文對(duì)以英國(guó)、加拿大和日本為代表的域外值班律師制度予以考察，比較我國(guó)值班律師制度與各國(guó)制度的異同，找出不足之處并提出解決建議，對(duì)我國(guó)值班律師制度的發(fā)展十分必要。

關(guān)鍵詞 值班律師 法律援助 域外經(jīng)驗(yàn)

作者簡(jiǎn)介：于儒恒，廣州大學(xué)法學(xué)院，法律碩士。

中圖分類號(hào)：D926.5 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.250

一、研究背景

值班律師制度是指律師接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派而在公安局、法院或看守所等部門(mén)值班，免費(fèi)為當(dāng)事人提供即時(shí)的法律咨詢和法律指導(dǎo)，或者作為當(dāng)事人的代理人申請(qǐng)延期審理，辦理保釋聽(tīng)證等其他法律服務(wù)的司法救濟(jì)制度。該制度于20世紀(jì)80年代起源于英國(guó)，并因其相對(duì)較低的司法資源投入和即時(shí)的人權(quán)保障效果而迅速在各國(guó)建立推廣。2017年8月28日，《關(guān)于開(kāi)展法律援助值班律師工作的意見(jiàn)》公布，明確了我國(guó)的法律援助值班律師制度是指律師接受法律援助機(jī)構(gòu)的指派而在人民法院或看守所值班，免費(fèi)為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助，維護(hù)其訴訟權(quán)利，加強(qiáng)人權(quán)司法保障，促進(jìn)司法公正的一項(xiàng)法律援助制度。然而，由于該項(xiàng)制度建立時(shí)日尚短，又起源于國(guó)外，因此追根溯源，總結(jié)值班律師制度的共性，比較各國(guó)與我國(guó)值班律師制度的差異，對(duì)我國(guó)值班律師制度的本土化發(fā)展十分必要。

二、值班律師制度的域外考察

（一）英國(guó)的值班律師制度

英國(guó)值班律師制度始于《1984年警察和刑事證據(jù)法》，該法規(guī)定了警察偵查和訊問(wèn)犯罪嫌疑人期間的各項(xiàng)權(quán)力，實(shí)質(zhì)上造成了警察權(quán)力的擴(kuò)張。因此，為了規(guī)制和平衡，該法同時(shí)規(guī)定在警察局中安排24小時(shí)輪值律師以提供免費(fèi)法律援助。現(xiàn)行英國(guó)的值班律師制度主要由警察局值班律師計(jì)劃和法院值班律師計(jì)劃二者構(gòu)成。警察局值班律師計(jì)劃由大法官和地方值班律師地區(qū)委員會(huì)簽訂合同實(shí)施，大法官由此授予地方律師特許權(quán)擔(dān)任警察局的值班律師。當(dāng)犯罪嫌疑人被拘捕時(shí)，無(wú)論案情嚴(yán)重與否，也無(wú)論經(jīng)濟(jì)條件如何，犯罪嫌疑人均可以當(dāng)面或者通過(guò)電話獲得值班律師的免費(fèi)法律咨詢。法院值班律師計(jì)劃的內(nèi)容主要是針對(duì)治安法庭中的被控訴方，法院值班律師既可為其提供法律咨詢，又可以代理被控訴方提出保釋申請(qǐng)，甚至能夠代理控訴人首次出庭并提出即時(shí)有罪抗辯等。該項(xiàng)法律援助亦沒(méi)有案情條件和經(jīng)濟(jì)條件標(biāo)準(zhǔn)的資格要求。

英國(guó)的值班律師制度是高辯護(hù)率和高財(cái)政投入政策下的“錦上添花”。早在20世紀(jì)60年代，在英國(guó)政府出臺(tái)了通過(guò)國(guó)家法律援助資金和內(nèi)政部支持法律援助費(fèi)用，采用改用小時(shí)付費(fèi)制等政策后，被告人在陪審團(tuán)審判中受到法律援助的被告比例就已從39%飆升至79%;而英國(guó)在值班律師制度建立后的20世紀(jì)90年代初，其用于法律援助的財(cái)政之初就已超過(guò)10億英鎊（折合人民幣95億元），同時(shí)期的法國(guó)僅為3.8億法郎（折合人民幣4.2億元）。這種高財(cái)政投入政策一直延續(xù)至21世紀(jì)，在2005年，英國(guó)的法律援助支出達(dá)到20億英鎊以上，近年來(lái)雖然有所控制，但一直穩(wěn)定在17億英鎊左右的水平。

（二）加拿大的值班律師制度

加拿大值班律師主要有三類：一是刑事電話咨詢值班律師，又稱布里奇斯值班律師。二是法院值班律師，這是加拿大通常意義上的值班律師。三是提供其他延伸服務(wù)的值班律師。其中第三種是對(duì)普通值班律師的補(bǔ)充，在各省的具體服務(wù)類型不盡相同，這里著重介紹前兩種。

刑事電話咨詢值班律師制度是根據(jù)加拿大最高法院對(duì)布里奇斯一案的判決產(chǎn)生的。在1990年，布里奇斯表示警察未在訊問(wèn)期間履行告知義務(wù)，致使其未能獲得本區(qū)域內(nèi)法律援助或是刑事值班律師的服務(wù)，加拿大最高法院隨后認(rèn)定警方違反了憲法規(guī)定。隨后，為了更好地實(shí)施最高法院的判決，加拿大十二個(gè)省紛紛建立起了24小時(shí)刑事電話咨詢的律師服務(wù)，犯罪嫌疑人不需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)審查和案情審查便可以獲得該項(xiàng)咨詢服務(wù)。

法院值班律師制度則早于刑事電話咨詢值班律師制度形成，可分為刑事法庭值班律師制度和家事及民事法庭值班律師制度。刑事法庭值班律師制度為主，該項(xiàng)制度的開(kāi)展也不需對(duì)犯罪嫌疑人或被告進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或案情審查，其主要工作是提供有關(guān)監(jiān)控、法庭審理程序及當(dāng)事人權(quán)利方面的法律咨詢。若當(dāng)事人有需要，值班律師還可以代理當(dāng)事人參與保釋聽(tīng)證及簡(jiǎn)易認(rèn)罪答辯。由此，法院能夠在不增加過(guò)多成本的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大刑事辯護(hù)的覆蓋率。同時(shí)在此制度下，律師能夠早期介入刑事案件并有效處理可能會(huì)復(fù)雜演變的案件，從而減少開(kāi)庭審理的案件數(shù)量，因而也受到了法院的支持。

（三）日本的值班律師制度

日本的值班律師制度是為了獲得律師幫助權(quán)的空白地段而誕生的。在日本，指定辯護(hù)人援助范圍及較為狹窄，且在犯罪嫌疑人被羈押前的階段無(wú)法提供服務(wù)，于是1990年，在尚沒(méi)有明確法律規(guī)定和經(jīng)費(fèi)保障的情況下，日本九州島Oita律師聯(lián)合會(huì)率先開(kāi)啟了“當(dāng)值律師服務(wù)計(jì)劃”。其內(nèi)容主要是由“當(dāng)值律師”為被逮捕或被羈押的犯罪嫌疑人提供一次免費(fèi)咨詢。該項(xiàng)服務(wù)無(wú)需經(jīng)濟(jì)審查和案情審查。而若犯罪嫌疑人經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力自行聘請(qǐng)律師，可以通過(guò)“刑事犯罪嫌疑人辯護(hù)支持計(jì)劃”委托當(dāng)值律師作為辯護(hù)律師。直至1992年，日本國(guó)內(nèi)的52個(gè)地方律師協(xié)會(huì)都建立起了“當(dāng)值律師服務(wù)計(jì)劃”。如今，日本的值班律師制度已經(jīng)相對(duì)成熟，由日本司法支援中心受日本律師協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)委托負(fù)責(zé)管理該項(xiàng)制度的運(yùn)行。截止2012年，在冊(cè)值班律師人數(shù)為13843，占日本律師總數(shù)的43.1%，年處理事件在4.3萬(wàn)件，是指定律師法律援助的5.1倍以上，是自行聘請(qǐng)律師數(shù)量的2.4倍。

值得一提的是，日本值班律師制度的費(fèi)用支出不是由政府承擔(dān)，而是由地方律師協(xié)會(huì)和日本律師聯(lián)合會(huì)的特別會(huì)費(fèi)予以支持。截止到2012年，每名律師每月必須向日本律師協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)繳納4200日元（折合人民幣285元）作為該項(xiàng)計(jì)劃的特別會(huì)費(fèi)。但隨著案件數(shù)量的日益增多，律師數(shù)量過(guò)小、律師資源地區(qū)分布不均、經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題也漸漸制約了日本值班律師制度的發(fā)展，值得我們借鑒和深思。

三、我國(guó)法律援助值班律師制度的特色與不足

通過(guò)考察各國(guó)的值班律師制度，總結(jié)出其共性有：（1）值班律師制度是針對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的司法救濟(jì)制度。（2）該制度受援人無(wú)需經(jīng)濟(jì)和案情審查律師即可接受律師幫助。（3）值班律師通常在偵察階段即可介入，進(jìn)行法律幫助。（4）值班律師制度的運(yùn)行模式多樣，以合同制最為普遍。然而，需要注意到的是，我國(guó)的法律援助值班律師制度結(jié)合了自身國(guó)情，其建立背景和規(guī)范內(nèi)容都有其特色，而對(duì)比域外值班律師制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們還有許多不足之處：

第一，從制度建立的背景來(lái)說(shuō)，我國(guó)的法律援助值班律師制度是在刑事辯護(hù)率較低，刑事案件不斷增多，法律援助經(jīng)費(fèi)較為有限的情況下建立的。相較于法律援助制度發(fā)達(dá)國(guó)家90%以上的刑事辯護(hù)率，通說(shuō)我國(guó)的刑事辯護(hù)率不足30%。而我國(guó)的刑事案件則與日俱增，從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)看，我國(guó)公安機(jī)關(guān)的刑事案件立案數(shù)自1995年以來(lái)迅速增長(zhǎng)，由152萬(wàn)已升至2015年的717萬(wàn)。而我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)雖然也在增長(zhǎng)，但對(duì)比龐大的案件數(shù)量，顯然未能充分滿足實(shí)踐需要。這表明了同西方高刑事辯護(hù)率，高投入下的“錦上添花”不同，我國(guó)的值班律師制度在有限的經(jīng)費(fèi)投入下，還肩負(fù)著提高刑事辯護(hù)率和提高辦案效率的重任。

第二，從制度規(guī)定的職責(zé)上來(lái)講，我國(guó)的法律援助值班律師制度與認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度相結(jié)合，承擔(dān)保障犯罪嫌疑人和被告人認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性、明智性和合理性的職責(zé)。這是與上述外國(guó)值班律師中即時(shí)性咨詢服務(wù)最為不同的一點(diǎn)，反而更接近于美國(guó)辯訴交易中的公訴辯護(hù)人制度。這就要求我國(guó)的值班律師不能夠只止步于單純的即時(shí)咨詢，而應(yīng)該更加深入地了解案情，保證認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿、明智和合理。然而，對(duì)比于美國(guó)九成以上的辯訴交易率，我國(guó)的認(rèn)罪認(rèn)罰制度適用還相當(dāng)有限，以廣州市為例，2018年其基層法院一審刑事案件中涉及到認(rèn)罪認(rèn)罰的案件不到30%，且其中值班律師在其中扮演的角色大多只是簽訂認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)時(shí)的見(jiàn)證人，無(wú)法切實(shí)保護(hù)受援人在該制度下的訴訟權(quán)利。

第三，從值班律師介入的時(shí)間來(lái)講，我國(guó)的值班律師法律幫助集中審查起訴階段，而在偵查階段和審判階段則稍顯不足。我國(guó)尚未形成起廣泛的電話值班律師服務(wù)，因此在移送看守所之前，犯罪嫌疑人很少能夠得到應(yīng)有的法律幫助。而審判階段的法院值班律師，由于現(xiàn)行制度并沒(méi)有清晰規(guī)定法援值班律師的職責(zé)，實(shí)踐中法院值班律師多提供法律咨詢的服務(wù)，且詢問(wèn)人數(shù)較少。而審查起訴階段中值班律師介入時(shí)間也較晚，出現(xiàn)了律師不進(jìn)行量刑協(xié)商僅見(jiàn)證簽字現(xiàn)象，未能達(dá)到制度設(shè)立初衷。

四、完善我國(guó)法律援助值班律師制度的建議

第一，提高值班律師的經(jīng)費(fèi)保障水平。雖然縱向相比，我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)雖比之上世紀(jì)末有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是橫向和世界主要各國(guó)相比，其差距卻仍舊巨大。而基于我國(guó)政府主導(dǎo)的法律援助制度，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是政府財(cái)政撥款，因此要切實(shí)提高值班律師的經(jīng)費(fèi)保障水平，首先必須由政府加大對(duì)值班律師辦案補(bǔ)貼的投入力度。同時(shí)，輔以政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式來(lái)切實(shí)提高值班律師的實(shí)際收入，以此來(lái)激勵(lì)值班律師的參與，提高法律援助質(zhì)量。

第二，保障值班律師會(huì)見(jiàn)權(quán)、閱卷權(quán)、代理申訴控告等訴訟權(quán)利的行使，擴(kuò)大認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的應(yīng)用范圍。這首先應(yīng)該加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院相關(guān)人員的培訓(xùn)，明確認(rèn)罪認(rèn)罰制度適用的廣泛性，也強(qiáng)調(diào)值班律師在該制度的必要性。其次，要明確值班律師的工作重心在于審前階段，在犯罪事實(shí)、量刑建議以及程序選用等事項(xiàng)中發(fā)揮程序辯護(hù)作用，以保障犯罪嫌疑人、被告人自愿性、明智性和合理性。在司法資源不足的當(dāng)下，不宜盲目要求所有值班律師均可出庭辯護(hù)。

第三，提供電話值班律師咨詢服務(wù)，提高偵查階段值班律師的幫助率。在審查起訴階段，保障值班律師提出量刑建議，參與量刑協(xié)商，拒絕未會(huì)見(jiàn)、未閱卷也未提出量刑建議的情況下直接見(jiàn)證簽署具結(jié)書(shū)的形式主義。在審判階段，明確法院值班律師的幫助內(nèi)容，在司法資源充足的地區(qū)，可率先探索值班律師專任辯護(hù)人的機(jī)制，提高法律幫助的質(zhì)量。

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