從城鄉(xiāng)二元土地制度破除論城鄉(xiāng)融合發(fā)展

喬科豪，史衛(wèi)民

(西安財經大學 法學院,陜西 西安 710061)

新中國成立初期百廢待興，國家決定通過發(fā)展重工業(yè)和城鎮(zhèn)化建設以擺脫積貧積弱的局勢。而只有從“農村回到城市來”，將部分農民變?yōu)榫用窈凸と恕V袤的農村土地變?yōu)槌鞘杏玫馗憬ㄔO作為“破冰”之舉。但現今我國城鎮(zhèn)化建設和工業(yè)化水平已經到了新的發(fā)展階段，社會一切要素無條件優(yōu)先保證城市建設用地發(fā)展的時代已不復返。反觀為城市提供人、物、地的農村較城市發(fā)展卻差距越來越大，大量農村土地因城鄉(xiāng)二元土地制度的限制無法得到最優(yōu)利用。為解決城鄉(xiāng)二元土地制度與現今城鄉(xiāng)社會發(fā)展之間不適應不平衡問題，黨的十九大以新時代發(fā)展為背景，總結歷史經驗，提出以城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為消除城鄉(xiāng)二元土地制度藩籬的重大理論支撐和路徑選擇，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，讓農民共享土地紅利，最終達到城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

一、我國城鄉(xiāng)二元土地制度的歷史沿革

新中國成立伊始，為趕超發(fā)達國家，擺脫危困局勢，國家決定采取計劃經濟體制。城市土地屬國家所有，農民私有土地轉變?yōu)檗r村集體所有，強制把農村的土地以不平等的交換機制轉移到城市，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設提供資本原始積累，以期通過這種資本積累，盡可能地在短時間內趕超或縮短與發(fā)達國家間的差距。

(一)農民“私有地權”發(fā)展歷程

解放以后，為協(xié)調落后的小農經濟發(fā)展模式與國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設的迫切需求，革除封建時期土地制度帶來的弊端，解放和發(fā)展農村生產力，國家決定實行土地改革運動，通過明確城鄉(xiāng)土地所有權主體，賦予農民土地自主權利，為新中國建設提供動力。以《共同綱領》(1949)和《土地改革法》(1950)為始，廢除封建土地所有制，到全國土地改革基本完成為繼，將土地分給農民(1952年底)，實行農民土地所有，徹底改變了農村的生產關系，最終以1954年《憲法》的制定頒布為農民土地所有權受國家保護的制度性標志。

(二)村集體“公有地權”發(fā)展歷程

以農業(yè)合作化運動(1952—1956)為始，將農民集中在一起，收其“私有地權”轉為集體所有，在全國范圍內發(fā)動人民公社化(1958)運動，將土地集體所有轉變?yōu)槿袼校恋毓谢潭冗_到頂峰。隨后，為減輕并恢復公社化對農業(yè)發(fā)展造成的損害，頒布了《農業(yè)六十條》(1961)。最終，1975年《憲法》和1978年《憲法》總結了我國在土地改革實踐中得出的經驗，以根本法的形式確認集體所有制，將以農民土地所有為主的多種所有制并存的農村土地所有制轉變?yōu)閲液图w所有的以城鄉(xiāng)二元土地為主的公有制[1]。這也標志著農村集體所有制度得以完全確立[2]。

十一屆三中全會召開后，由小崗村“包產到戶”拉開對土地制度進行市場化改革的序幕(1978)。以1982年《憲法》規(guī)定相關內容來調動農民生產積極性，貫徹落實農村改革的政策方針，同時也標志著農地集體所有權和承包經營權“兩權分離”制度在此時正式形成?！锻恋毓芾磙k法》(1986)對農村土地的所有權和使用權首次做出了具體安排，隨后在《農村土地承包法》(2002)中確認，在農村地區(qū)實行“家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，《物權法》(2007)進一步規(guī)定土地承包經營制度為農村土地利用的基本形式。

(三)城市地權從私有到國有的歷程

新中國成立初期，我國城市土地的地權并不是一開始就全部都歸國家所有，而是經由一定發(fā)展后才將城市土地地權收歸國有，其發(fā)展歷程如表1所示。

表1 城市地權發(fā)展歷程

現行土地法律制度已形成一個完備的城鄉(xiāng)二元土地法律體系。在這種城鄉(xiāng)區(qū)分土地所有權的制度設計下，城鄉(xiāng)土地所有權主體地位不平等，所享有的權利也不對等。市民雖不享集體土地承包經營權和宅基地使用權，但卻通過城市土地市場化的方式獲得了利益。反觀農民，從最初允許宅基地和建設用地流轉到后期禁止流轉，土地的相應權能被限制，導致農村土地較城市土地利用效率低下，矛盾突出[3]，尤其表現在城鄉(xiāng)建設用地使用權適用的不一上，國有建設用地使用權可依法入市流轉和抵押，而農村集體建設用地使用權僅能用于村民住宅建設、村集體公益性建設及創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并禁止其入市。這樣的二元土地制度安排造成城鄉(xiāng)分立，對城鄉(xiāng)土地市場的人為分割，使得城鄉(xiāng)二元土地制度在一個閉合的循環(huán)內發(fā)展，難以打破。

二、我國城鄉(xiāng)二元土地制度的矛盾與弊端

1982年《憲法》所確立的城鄉(xiāng)二元土地制度是影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最為關鍵的制度安排。在這套制度安排下，城市化進程演變?yōu)橥恋貒谢娃r民失地化的過程，城鄉(xiāng)發(fā)展異化演變?yōu)槌鞘型滩⑥r村、農村消散于城市，使得城市大而不精、農村弱而不立[4]。

(一)城鄉(xiāng)土地流轉權的不平等

城鄉(xiāng)土地主體實行分治的架構使得城鄉(xiāng)土地在流轉市場上因二者發(fā)展差異產生巨大差別。城市土地屬國家所有，國有土地使用權可入市流轉，有一套完備的地價體系，土地價格通過房地產市場的資本炒作將城市住房商品化為“商品房”，擁有住房財產權的市民可將住房轉讓或抵押融資。而農村的土地屬于集體所有，目前僅能在集體內部進行不改變集體所有權和相應用途的流轉，且沒有屬于自己的地價體系[5]，不能將集體土地轉為城市建設用地像市民一樣自由買賣或抵押融資[6]。

(二)城鄉(xiāng)土地物權保護的不平等

《物權法》確立了物權平等保護原則，但在建設用地的選擇上，《土地管理法》規(guī)定只能以國有土地進行建設，集體建設用地使用權僅能用于村民宅基地建設或興辦村企業(yè)及集體公共設施和公益用地建設。雖然近年來國家開始試點農村集體經營性建設用地入市流轉，但仍處于試點階段。我國法律規(guī)定私人可以享有城市建設用地使用權，而集體土地使用權卻不能直接入市流轉變更其所有權主體和性質，否則只得被征收轉化為城市建設用地才可直接入市[7]。這就導致農村土地的財產性價值無法體現出來，土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配不公，實踐中的用地規(guī)范使得城鄉(xiāng)土地關系亦從分離走向對立。

(三)城鄉(xiāng)土地發(fā)展權的不平等

在現行土地法律制度安排下，土地用于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設能夠獲得更大收益。而在農村用地中，僅能在法定條件下對法定形式的土地及相關財產進行處分，如“通過招標、拍賣等方式承包的農村四荒地”。事實上只賦予集體土地所有權人名義上的處分權，剝奪其自由處分土地的權利[8]。由于政府對土地一級市場壟斷，在征地行為中對農民的相關補償不公，且補償價款遠低于農村土地被用于城市化建設時的土地價值，農民無法分享土地在市場流轉中產生的價值，導致城鄉(xiāng)財產性收入矛盾集中，糾紛不斷[9]。這都迫使中國的市場化改革在農村被阻礙，使得已形成的城鄉(xiāng)二元土地結構下的社會形態(tài)不斷穩(wěn)固，阻礙農民資產的流通與價值實現[10]。

總之，城鄉(xiāng)二元土地制度已成為政府以低成本圈占土地，攫取土地價值，進行原始資本積累，這也是為何土地財政流行的真正原因。分配的不公和建設的不平等，進一步擴大了城鄉(xiāng)差距，二元土地制度在一個閉合的循環(huán)內往復，問題逐漸積累，矛盾分歧終爆發(fā)。只有改革現存的城鄉(xiāng)二元土地制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場[11]，才能使得城鄉(xiāng)融合進一步發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)二元土地制度破除中的認知誤區(qū)

破除城鄉(xiāng)二元結構的核心要義是從制度上打破城鄉(xiāng)二元土地體系，消除地權歧視，返還農民的土地財產權利、共享土地紅利，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，建立統(tǒng)一的用地市場和產權歸屬制度。

推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強調的是實現城鄉(xiāng)同態(tài)、相容，做到共同發(fā)展[12]。社會各界對此都有自己的見解，但應避免以下幾個認知誤區(qū)[13]。

(一) 城鄉(xiāng)融合發(fā)展不等于城鄉(xiāng)一樣化

有觀點認為，讓農村在基礎設施建設方面與城市一樣就是實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而這僅體現了城鄉(xiāng)融合發(fā)展中淺表外化的要求，沒有認識到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實質是破除城鄉(xiāng)二元結構體制下的土地制度，以城帶鄉(xiāng)，解決農民市民化中的一系列土地問題，實現優(yōu)勢互補，共享土地紅利。

(二) 城鄉(xiāng)融合發(fā)展不等于農村城市化

有觀點認為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要使農村城市化，最終消滅農村。如果僅是簡單地將城鄉(xiāng)融合發(fā)展與農村城市化等同，盲目地追求城市和農村在空間上的基礎建設發(fā)展，不充分考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質要求和價值取向，一味地追求房地產化，便會出現城鄉(xiāng)異化的場景。應當認識到農村存在的必要性，改變舊的發(fā)展模式和理念，促使城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面的形成。

(三) 城鄉(xiāng)融合發(fā)展不等于新農村建設

有觀點認為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展僅是給予農村更多的物質和財政支持，與新農村建設差異不大。雖然二者都含有解決“三農”問題的戰(zhàn)略意義，但城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內涵是打破城鄉(xiāng)二元土地制度，新農村建設主要是針對農村發(fā)展，解決經濟、社會、文化等問題，二者的關注點不同，把兩者簡單地畫等號則是縮小了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的概念外延。

要認識到，城市與農村的社會屬性不同、功能不同、歷史任務不同，但二者都具有同等重要的價值，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心問題是妥善解決農民土地問題，改變城鄉(xiāng)土地制度異化的局面，實現城鄉(xiāng)協(xié)調。黨的十九大報告強調的城鄉(xiāng)融合發(fā)展關系是以此為基，更加強調城鄉(xiāng)平等、同態(tài)、共融[14]，而不是簡單地對城鄉(xiāng)關系的概念進行置換。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑選擇：深化農村土地制度改革

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是既認可城鄉(xiāng)的獨立社會存在又注重二者間的內在發(fā)展聯系，注重在不同發(fā)展階段過程中的異同，在彰顯城鄉(xiāng)具體差異的基礎上，深化農村土地制度改革，籌劃城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展的具體路徑[15]。

(一)構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

集體土地使用權與國有土地權利的不平等主要表現在建設用地權利的不平等，我國現行土地法律對城鄉(xiāng)建設用地法權的結構模型安排是“同地不同權”[16]，而土地制度改革的總方向應是消除所有制歧視，破除農村集體土地與國有土地在權能實現上的不平等地權結構形態(tài)。為此，應構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

1.確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地法律制度

現行城鄉(xiāng)二元土地制度的破除需要上位法賦予權源，才能使土地制度改革有法可依、于法有據。作為被《憲法》確立的制度，需要對其修改才能“有法可依”，才能進行一系列制度變革，對現有的土地法律體系進行調整。近年來，國家提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的要求，這也是破除城鄉(xiāng)二元土地制度的突破口，更是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制的必然要求和應有之義。雖然，目前修改《憲法》《物權法》的時機仍不成熟，但從2015年初開展的“三塊地”改革試點來看，在農村集體經營性建設用地入市方面取得了不少成效，承包地“三權分置”的改革也成效顯著，這些好的經驗和做法將會在正在修改的《土地管理法》《土地承包經營權法》中體現出來。從長遠來看，除開承包地、宅基地的特殊性之外，農村集體建設用地最終會和國有建設土地走向統(tǒng)一，條件成熟的時候也會在法律制度上確立下來。當然，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地法律制度是一個長期的過程，要有歷史的耐心。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地登記制度

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地登記制度是推動“三權分置”改革的必然要求[17]。城市建設用地使用權和房屋所有權都已建立完善的登記制度。全國土地承包經營權確權登記的工作已基本完成，在宅基地使用權和農民房屋進行確權登記后，以《不動產登記暫行條例》為原則性規(guī)范，制定《不動產登記法》，實現全國范圍內土地登記與不動產登記相一致性，做到登記規(guī)則一致，登記機關統(tǒng)一，登記程序完備，登記效力相同，保障土地登記工作和法律適用的統(tǒng)一[18]。

3.實現城鄉(xiāng)建設用地平等入市

打破城鄉(xiāng)二元土地制度壁壘，構建城鄉(xiāng)建設用地同等要求和統(tǒng)一的交易體系，實現城鄉(xiāng)經營性建設用地“同等入市、同價同權”[19]。做到城鄉(xiāng)經營性建設用地入市流轉地位平等，以實現在市場上獲得更多交易機會和利潤的目標，并以同等的稅費義務、土地增值收益分配進行規(guī)制，以土地流轉市場形成的價格運轉機制享有同等權益。即使出于公共目的征收集體土地，也應適用征收國有土地后的補償價格標準，以相應的土地流轉市場價格來確定其補償價格，使農民真正享有其土地財產權，構建合理的利益分配格局[20]。同時，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場就是要在城鄉(xiāng)融合中實現二者入市后的權利配置和價格參與相統(tǒng)一，推動供地主體多元化[21]，實現城鄉(xiāng)土地在同一市場中平等流轉。

(二)完善農地承包權有償退出制度

1.明確承包權有償退出的條件

農地承包權的有償退出本是為了解決農民市民化轉變過程中的問題。因而，符合退地條件的主體應當被限制在不依靠農地收入生活、不再需要農地作為生存要素、能夠在城市穩(wěn)定生活的農戶?？紤]到農村的穩(wěn)定以及對農民的權益保護，現階段應將“全體成員同意+非農就業(yè)條件+非農收入條件+合法穩(wěn)定住所”作為退出條件，當農地承包權退出進程趨于規(guī)范化之后，就可以以農民意愿為主要依據，來決定是否退出農地承包權。

從退出程序來說，為避免不規(guī)范、權力尋租及農戶因退地引發(fā)的家庭矛盾等問題，應當嚴格規(guī)范退地程序。以退地所在區(qū)位、地塊屬性、經濟發(fā)展條件為基礎，針對不同標準的農戶明確補償年限并結合同期土地價格漲幅綜合確定退地的補償價款，保障退地補償工作的一致性。對有退地需求的農戶提出書面申請后，經由村民小組審核，村委會復核，公示無異議后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準。

2.完善承包權有償退出的補償

承包地具有財產價值和社會保障價值，農民依靠其生產生存，退地意味著農民將會失去其社會身份帶來的最后保障。為此，應當完善退地補償機制，給予農民發(fā)展資金，著眼于農民的未來生活保障[22]。

首先，就是確立補償原則，在農地承包權退出具體補償工作中應遵循公平公正、可持續(xù)發(fā)展等補償原則。其次，要制定合理補償標準，以退地所在區(qū)位、地塊屬性、經濟發(fā)展、社會保障、維持穩(wěn)定、增值收益等條件綜合確定補償金；并且建立多元化補償體系，不僅以一次性經濟補償為滿足，而應注重退地后續(xù)保障問題，提供分階段補償、部分經濟補償+保險+政策性住房相結合的多元方式，為農民退地給予信心和選擇。最后，要多方籌措補償資金，補償款的資金來源更是承包權有償退出的關鍵所在，沒有資金支持退地工作也難以為繼。應當將政府、村集體、承包經營者、金融機構融為一體，以政府補貼為主導，村集體為主要參與力量，引導承包經營者規(guī)范退地，組建有關金融機構提供貸款，做到退地工作長期穩(wěn)定健康運行，減輕短期集中退地資金壓力。

3.健全承包權有償退出的保障

為促使退地農民實現真正意義上市民化的轉變，應設立符合這部分人的社會保障或保險制度，使他們從土地福利保障轉為社會福利保障，探索建立農民退休制度，為退地農民提供風險保障；考慮到退地農民的主要目標是進城居住，為避免退地返農的尷尬局面，應當確保退地農民有相應的就業(yè)能力，進行再培訓，以此降低退地農民的生活風險[23]；對退地農民進行跟蹤探訪，核實退地補償金的發(fā)放情況，落實退地農民子女的教育及住房安置情況，為退地農民解決后顧之憂。

(三)放開宅基地使用權入市流轉

我國現行政策法規(guī)規(guī)定宅基地只能在村集體內部流轉，但隨著城鎮(zhèn)化和農民市民化進程的加快，宅基地使用權和農民房屋對外轉讓等隱形交易屢禁不止，交易火爆，究其根本原因是市場需求旺盛，部分農民不再以宅基地住房作為福利保障[24]，這說明現行土地法律規(guī)定與社會實際需求之間產生脫節(jié)，法律未能及時回應社會需要。深化宅基地制度改革，賦予農民更多財產權益，在堅持宅基地集體所有的情形下，明確宅基地使用權入市的條件、方式等要素，為破除城鄉(xiāng)二元土地制度、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展掃清障礙[25]。放開宅基地流轉的受讓主體范圍，由符合條件的農戶將其宅基地及其上房屋售于本集體之外的自然人、法人；并按照“房地分離”模式采用法定租賃權的方式來處理房地關系，既可以充分利用、實現農民房舍的使用財產價值，增加農民的非農財產性收入，又可以解決農村融資不便的問題，為農村經濟發(fā)展提供資金支持。唯有讓宅基地流轉主體完全放開，才能真正實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(四)加快租購并舉的住房制度建設

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，大量農民進城做“新市民”，首要解決的就是安置問題。面對我國購房壓力大、租賃人口多的國情，完善住房制度建設更是“當務之急”。首先，從房屋居住功能的實現上來說，“租”“住”并無明顯差別[26]，相較于“新市民”費力高價直接購房來說，在短期內租房成本低獲益高。其次，在“三權分置”的農地改革背景下，農民可退出其閑置農地、流轉其農地權益，這就為保障性住房建設用地提供了新的用地來源和渠道，為“需房”主體提供了多元化住房選擇。同時，要加快推進集體經營性建設用地建租賃住房的試點改革，統(tǒng)籌深化農地“三權分置”改革[27]。加快租購并舉的住房制度建設，以完善的住房租賃管理法律制度為基礎，帶動住房租賃市場有序運行，降低住房購買熱度，從而有效抑制高房價和高租金現象。最后，要加強對租賃群體的保護，探索與購房制度相匹配的長期居住模式，以先租后購、租購結合等方式讓“新市民”同等享受城市待遇[28]。

五、結束語

要認識到中國土地改革面臨的困難具有制度內生性，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，到建立城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展機制，到深化城鄉(xiāng)一體化改革，到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，到完善農村承包地“三權分置”制度，再到宅基地“三權分置”政策思路的十六年歷程，反映了城鄉(xiāng)二元土地制度逐步破除的探索歷程。要堅守政策底線，穩(wěn)步推進農村土地“三權分置”改革，通過改革試點形成的可復制經驗來引導農民群眾。雖然農地和宅基地“三權分置”改革的側重點不同、土地管制也不同，但進行“三權分置”改革探索的根本目的都是旨在從制度上徹底打破城鄉(xiāng)二元土地制度，正確處理農民和土地關系[29]。究其根本，就是要消除城市偏向和二元結構[30]，實現城鄉(xiāng)結構從“對立”銜接“一體化”最終到“融合發(fā)展”的轉變，推動農地“三權分置”改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展配套進行[31]。

在決勝全面建成小康社會的時代背景下，農村土地制度改革必須按照頂層設計的要求[32]，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素，實現城鄉(xiāng)聯動并進，促使城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在堅持農村土地集體所有權不動搖的情況下，將農村土地“三權分置”的改革成果上升為立法并完善相關配套制度，積極回應中央的改革部署和實踐需求，深化農村土地制度改革，并以此作為破除城鄉(xiāng)二元土地制度的突破口。通過加快構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場和租購并舉的住房制度建設，促使城市建設得以持續(xù)健康發(fā)展，農村生活能夠穩(wěn)定共享收益，讓城鄉(xiāng)融合發(fā)展落到實處，最終得到實現。