農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的法律完善

史衛(wèi)民，胡 睿

(西安財經(jīng)大學 法學院,陜西 西安 710061)

一、農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的內涵及意義

(一)土地用途管制的內涵界定

土地是人類最基本的生存條件，土地同時也是一種寶貴的稀缺資源[1]。由于土地資源供給的稀缺性、不可再生性、不可替代性和不可移動性，國家必須對全國土地用途加以管制[2]。我國《土地管理法》確立了以土地用途管制為核心的土地管理制度[3]。在實行農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分置”的大背景下，農(nóng)地經(jīng)營權流轉過程中出現(xiàn)的違法用地、土地破壞嚴重等問題，對土地用途管制制度造成巨大沖擊。對農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制問題的深入研究顯得日益迫切和格外重要。

農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制是指在農(nóng)地經(jīng)營權流轉的過程中，土地所有者和使用者應當嚴格依據(jù)國家為保證土地資源合理利用和經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展而編制的土地利用總體規(guī)劃，按照國家確定的農(nóng)地用途，劃定的農(nóng)地利用區(qū)域，限定的農(nóng)地使用條件，管理和利用土地的制度。該制度的主要目的是控制農(nóng)用地，特別是耕地的用途轉變，保護耕地總量不被侵蝕。

(二)農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的重要意義

1.有利于防止改變農(nóng)地用途

三權分置下農(nóng)地經(jīng)營權能從以前的土地承包經(jīng)營權再行獨立分離出來，實則讓僅承擔財產(chǎn)功能的經(jīng)營權可以輕裝上陣進入市場自由流轉[4]。經(jīng)營權流轉后往往會為經(jīng)營權人帶來更多財產(chǎn)利益，但同時也會大量出現(xiàn)經(jīng)營權轉讓后農(nóng)地非農(nóng)用的現(xiàn)象，經(jīng)營權人會轉向收益高的用途來利用土地，這使得土地用途管制的目的無法實現(xiàn)。強化對農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的研究和規(guī)范就是為了防止改變農(nóng)地用途，進而保護農(nóng)地，規(guī)范經(jīng)營權的行使，發(fā)揮土地用途管制的作用。

2.有利于合理有效利用土地

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策[5]，這說明了農(nóng)地耕地保護的重要性。然而農(nóng)地經(jīng)營權的作用主要在于最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟價值從而獲得利益，這會在一定程度上對土地的合理利用以及耕地的保護造成影響。加強對農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制可以防止在經(jīng)營權流轉中，為盲目逐利以犧牲土地利用價值及破壞耕地為代價，保證在農(nóng)地經(jīng)營權流轉的同時土地也得到保護，保證土地能按照其用途得以合理有效利用，保證原有土地不被污染破壞。

3.有利于促進適度規(guī)模經(jīng)營

鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權流轉的主要目的是為了鼓勵在農(nóng)業(yè)中實施適度規(guī)模經(jīng)營。但在現(xiàn)實中，經(jīng)營權主體所經(jīng)營的農(nóng)地一般都有時間限制，他們往往不會對所經(jīng)營的土地進行長遠的規(guī)劃和投資，如改良土壤、平整土地等。在經(jīng)營權流轉中，會以短期的經(jīng)營目標來利用土地，一旦違法改變農(nóng)地用途造成土地污染會影響經(jīng)營權的再次流轉，更嚴重的會造成土地閑置。加大對農(nóng)地經(jīng)營權流轉中的土地用途管制，可以保證規(guī)范利用農(nóng)地，防止土地浪費，提高土地的利用效率，進而促進適度農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營發(fā)展。

二、農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的問題分析

當前，我國存在大量農(nóng)用地非法轉為建設用地，耕地數(shù)量銳減的現(xiàn)象。農(nóng)地非法轉用意味著我國的農(nóng)用地在遭受破壞，法律在遭到踐踏。相關立法不完善、監(jiān)督保障機制缺失、法律責任較輕，是農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的主要問題。

(一)現(xiàn)行土地用途管制立法不完善

我國土地用途管制制度實施的時間不長，現(xiàn)存的土地用途管制法律制度內容及實施細節(jié)不完善，因而在實踐中操作性不強，違法用地問題嚴重?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定土地用途管制的法律條文很少，其中第四條、第十二條、第三十一條等做了相關規(guī)定。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中涉及土地用途的法條有第十一條、第十八條等六個條文?？梢?，目前我國對于土地用途管制土地利用管理方面的立法零星分散不系統(tǒng)。立法的不完善是經(jīng)營權轉讓后改變土地農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)象較為普遍的主要原因。同時沒有體系化的立法往往會導致各部法律之間規(guī)定的內容出現(xiàn)相互矛盾的情形，這也會使得改變土地農(nóng)業(yè)用途，違法用地情況較為嚴重。

就農(nóng)地經(jīng)營權流轉中大量農(nóng)地非農(nóng)用途現(xiàn)象而言，現(xiàn)行土地用途管制制度往往忽視了對被管制者利益訴求的關注，即相關涉及被管制主體實際利益需求的法律規(guī)定供給不足。例如農(nóng)地權利人一般只能將承包地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而嚴格限制從事非農(nóng)開發(fā)建設使用。我國《物權法》已明確將土地承包經(jīng)營權規(guī)定為一項獨立的用益物權，但仍然繼續(xù)對農(nóng)地權利人進行單純、無補償?shù)南拗疲黠@有失公平[6]。在經(jīng)營權流轉中，農(nóng)民通常會在與經(jīng)營權人磋商簽訂合同時了解到經(jīng)營權人將如何使用土地，包括擅自改變土地使用權出讓合同規(guī)定的土地用途情況[7]。但農(nóng)民在土地利益取得方面處于弱勢地位，即使知道經(jīng)營權人將改變農(nóng)地用途來經(jīng)營土地也依然會進行農(nóng)地經(jīng)營權的流轉。一些地方政府為發(fā)展本地經(jīng)濟，將大量農(nóng)用地轉為建設用地從事非農(nóng)化開發(fā)建設。地方政府既是土地資源的管理者又是經(jīng)營者，作為管理者的地方政府更多考慮到地方政績發(fā)展，為此他們通常利用職權擅自改變土地用途?，F(xiàn)行立法對其管理土地及經(jīng)營土地的規(guī)定設置平衡不到位，未考慮到其利益沖突。因此從土地用途管制的立法層面重視和關注諸方的利益訴求，進行合理系統(tǒng)的立法就顯得非常重要。

(二)農(nóng)地掠奪性經(jīng)營導致生態(tài)破壞

現(xiàn)實中，農(nóng)村粗放的土地利用方式，化肥、農(nóng)藥在農(nóng)業(yè)中的過量、不合理使用[8]已使大部分耕地面積嚴重退化，耕地質量不斷下降。加之城市化和工業(yè)化的快速推進，人口數(shù)量的增長，社會對農(nóng)產(chǎn)品的需求也在不斷地增加，這都要求土地資源在空間上做出相應的有效配置。為了滿足社會對農(nóng)產(chǎn)品日益增長的需求和有效地平衡農(nóng)產(chǎn)品的供需矛盾，一方面不得不增加對耕地的能量投入和提高農(nóng)產(chǎn)品的質量[9]。這會使得不斷提高化肥的投入量，對耕地過度墾植使用。另一方面，在經(jīng)營權發(fā)生流轉后，這種破壞耕地的掠奪性經(jīng)營現(xiàn)象會更加嚴重。因為按照農(nóng)地的設置，農(nóng)地使用者依法享有占有權、使用權、收益權和處分權等各項權能[10]，對于經(jīng)營權人來說他們對土地的經(jīng)營是有期限的，他們考慮更多的會是如何在有限的時間內通過有限的土地獲取更多的利益。他們往往對土地進行掠奪性的經(jīng)營，過度使用造成水土流失、土壤板結、地下水源污染等質量下降的負外部性，生態(tài)環(huán)境遭受到嚴重破壞。這既有對農(nóng)地經(jīng)營權的土地用途管制中忽視生態(tài)保護問題，又存在對這樣掠奪式的經(jīng)營并沒有相應的約束與處罰較輕的問題。就經(jīng)營權人自身而言，比起農(nóng)地以及生態(tài)的保護來說，眼前的利益更為重要。另外，經(jīng)營權人在進行農(nóng)地經(jīng)營管理時，不會自覺地對農(nóng)地各個區(qū)域進行分類經(jīng)營，往往是對適于耕作塊地加大力度使用化學藥品提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、甚至改變農(nóng)產(chǎn)品的性狀，長此以往會對整個生態(tài)環(huán)境造成非常重大的影響。經(jīng)營權轉讓后經(jīng)營權人為短期獲利而掠奪性經(jīng)營導致生態(tài)不斷惡化，形成惡性循環(huán)，我國的土地用途管制是時候該對這樣的掠奪性經(jīng)營行為做出回應了。

(三)土地用途管制中監(jiān)督保障機制缺失

《土地管理法》中對土地用途管制監(jiān)督檢查的規(guī)定相對單一，較為原則，這使得在實際監(jiān)督檢查過程中存在執(zhí)法不嚴、監(jiān)督不力等問題，不能及時發(fā)現(xiàn)改變農(nóng)地用途的違法行為。經(jīng)營權人在經(jīng)營土地過程中違法改變農(nóng)地用途時，監(jiān)督檢查部門往往不能第一時間發(fā)現(xiàn)。經(jīng)營權人在農(nóng)地上進行非農(nóng)用途很長一段時間后才被發(fā)現(xiàn)，這樣會造成大量農(nóng)地用途發(fā)生改變，農(nóng)地被破壞，經(jīng)營權人卻因此獲得較大利益，長此以往還會助長經(jīng)營權人進行違法行為的心理。加之監(jiān)管部門并未在經(jīng)營權人改變農(nóng)地用途的初期進行制止，一旦到發(fā)現(xiàn)的時候，經(jīng)營權人往往已將土地改變用途經(jīng)營一段時間。此時即使是出于對經(jīng)營權人懲罰，采取措施令其將土地恢復原狀，也無法完全保證與未改變用途前的土地性狀一樣。

另外，廣大人民群眾也沒有起到監(jiān)督作用。如果說監(jiān)管部門對于這些違法改變用途用地行為發(fā)現(xiàn)存在時間、空間上的距離差，那么同在一個鄉(xiāng)村土地上生活的人民群眾發(fā)現(xiàn)這樣的違法行為應該相對容易，他們應該是監(jiān)督隊伍的重要組成部分。但實踐中公眾卻并未能參與監(jiān)督，土地利用規(guī)劃編制從開始就缺乏公眾參與，一般直接由政府人員和專家學者參與商討，政府信息不公開，透明度不高，公民對其知曉度低。這也是造成公眾不能及時參與進行監(jiān)督，導致監(jiān)管不力的重要原因之一。因此，加大公眾在土地用途管制中的監(jiān)督作用顯得非常迫切。

(四)土地用途管制法律責任處罰輕

我國《土地管理法》規(guī)定有不按管制要求用途進行土地利用，非法占用耕地并改作他用等行為所負的責任，但對法律責任的規(guī)定顯得較為籠統(tǒng)，并且責任設定也相對較輕[11]，其操作性不強，會出現(xiàn)執(zhí)法不嚴，執(zhí)法困難，罰不當其錯，罰不當其責等問題，從而使土地用途管制制度難以有效的貫徹實施。其法律責任大體為“責令限期改正”“處以罰款”“對行政人員的行政處分”“依法追究刑事責任”等，如此輕微的法律責任，根本不能起到震懾作用，相反會使得行為人因違法成本低而知法犯法。

三、日本土地用途管制的經(jīng)驗借鑒

(一)形成完整的法律法規(guī)體系

日本關于土地管理方面的法律共130余部，形成了較為完整的法律體系[12]。在土地用途管制方面，土地規(guī)劃體系龐雜、相互關聯(lián)且層層遞進。主要部分構成有：國土綜合開發(fā)規(guī)劃、國土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃。國土利用規(guī)劃做的是一個全局性的規(guī)劃，土地利用基本規(guī)劃則是對土地進一步進行劃分，并對每一個具體區(qū)域的利用做出詳細規(guī)定。立法中既有宏觀調控又有微觀規(guī)制，兩者相結合，整套體系銜接非常緊湊，每一個環(huán)節(jié)都做到有法可依。日本在進行土地管理立法時一直遵守著基本法與專門法并行的立法模式。通過基本法來規(guī)定原則及將具有共同特征的土地管理規(guī)則專門放置在一部法里，該部法具有核心地位，其他專門立法都以基本法為依據(jù)并結合各土地區(qū)域自身特點進行專門立法。例如1989年日本國會通過了《土地基本法》，明確了促進土地合理利用的立法目的，并規(guī)定了制定土地利用規(guī)劃，按照規(guī)劃合理利用土地的基本理念，這是日本對土地使用進行管制的指導原則和指導方針。就土地用途的劃分而言，日本頒布了五部具體的部門用地法律，這使得日本的土地利用形成了五類分區(qū)，這五類土地分區(qū)分別由《都市計劃法》《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》《森林法》《自然公園法》和《自然環(huán)境保護法》對具體土地用途事項加以規(guī)定，保證土地資源的大類用途[13]。日本土地用途管制法律體系的完善保證了土地用途管制的順利推行。

(二)實行農(nóng)地用途分區(qū)制度

日本國土面積較小，土地利用緊張，耕地資源尤為緊缺。在有限的土地上又要承載著眾多的人口，日本對耕地的保護非常重視。日本將農(nóng)耕地區(qū)分為：第一種農(nóng)地，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力最高的農(nóng)地；第二種農(nóng)地，即建設用地投資對象的農(nóng)地；第三種農(nóng)地，其區(qū)域總面積的40%已經(jīng)成為建設用地的農(nóng)地。根據(jù)上述三種情況，實行許可標準：原則上不允許第一種農(nóng)地轉為建設用地，許可第三種農(nóng)地轉用，對于第二種農(nóng)地要依據(jù)在第三種農(nóng)地中有困難或不適當時才準許轉用[14]。由此可見日本的農(nóng)地用途管制是將不同用途區(qū)域的特征和各塊土地的具體情況結合起來而劃分的。這樣限制以耕地為目的的農(nóng)用地權利轉移和農(nóng)用地用途轉用，可以保證“農(nóng)地農(nóng)用”，提高農(nóng)用地使用效率。同時，日本的農(nóng)地用途管制是一種原則性與靈活性相結合的法律制度，正因為如此，日本土地用途管制有效性極強，能夠確保土地資源在代際間的可持續(xù)利用。日本的這種做法可以有效避免農(nóng)地非法轉用現(xiàn)象的出現(xiàn)。不可否認各個國家都存在著耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，日本所實施的農(nóng)地用途分區(qū)制度嚴格控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力最高的農(nóng)地不允許轉用，其他地塊的農(nóng)地有條件的轉用。這在充分利用農(nóng)地保護耕地的同時，也解決了經(jīng)濟發(fā)展的問題。

(三)注重公眾參與立法與監(jiān)督

日本在制定土地利用規(guī)劃時會經(jīng)過實施調查、科學論證、民眾參與決策等環(huán)節(jié)。存在公告與聽證程序，制定過程具有互動交流的內容，能夠使規(guī)劃更加滿足廣大群眾的利益和要求，更加科學透明。日本在制定土地利用規(guī)劃時，全國國土利用規(guī)劃制定必須聽取土地政策審議會和都道府縣的意見，市町村的土地利用規(guī)劃則是最為詳細，它的制定必須聽取居民的意見，因而最能反映實際問題，實施效果好。

四、農(nóng)地經(jīng)營權流轉中土地用途管制的法律完善

(一)完善土地用途管制的體系化立法

完善土地用途管制的體系化立法是土地用途管制順利推行，保護耕地資源的基礎和前提。建議《土地管理法》在修改中專門單列一章規(guī)定用途管制，明確土地用途的原則，將土地利用規(guī)劃上升到法律高度成為法律法規(guī)[15]，提高效力位階。在具體規(guī)定中應包括以下五部分內容：第一，明確各地區(qū)可以制定非限定性的地方土地利用總體規(guī)劃。我國疆域遼闊，各地發(fā)展水平、經(jīng)濟條件差異較大，被管制者利益訴求關注不同，因此，應當根據(jù)各地情況因地制宜地進行土地利用規(guī)劃的制定。第二，可以將我國土地用途按“農(nóng)用地”“建設用地”“生態(tài)用地”重新分類。將現(xiàn)有土地用途分類的“未利用地”改為“生態(tài)用地”，在現(xiàn)實中這些未利用地往往表現(xiàn)為沼澤、灘涂、裸露土地等，具有極高的生態(tài)價值。這些生態(tài)用地的特點在于由于現(xiàn)階段技術水平有限處于未被利用的狀態(tài)，但其具有潛在的利用價值，是土地資源緊缺狀態(tài)下有效的補給。第三，分別對農(nóng)用地、建設用地、生態(tài)用地根據(jù)土地用途及管制要求進一步細分規(guī)定。如將農(nóng)用地細分的耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地等土地用途管制要求具體法定化。建議將生態(tài)用地再細分為“不可轉用生態(tài)用地”及“可轉用生態(tài)用地”。第四，要對農(nóng)用地的管制標準和建設用地的劃分界定標準進行統(tǒng)一?？梢葬槍Σ煌那闆r在立法時重新規(guī)定標準或依據(jù)其他法律法規(guī)的標準適用執(zhí)行。第五，規(guī)定不同用地間用途相互轉化的法定條件，包括建設用地轉化為農(nóng)用地。

(二)建立適合我國的農(nóng)地用途分區(qū)制度

針對我國目前農(nóng)地掠奪性經(jīng)營導致生態(tài)破壞的問題，可以借鑒日本的農(nóng)耕地用途分區(qū)管制制度進行解決?？梢愿鶕?jù)全國農(nóng)地的不同性狀對農(nóng)地進行用途分區(qū)管制。第一，結合我國基本農(nóng)田保護制度所劃分的基本永久農(nóng)田將生產(chǎn)力最高，土壤質量最好的土地區(qū)域歸為一類。對于該區(qū)域的土地禁止農(nóng)地用途轉用，只能進行農(nóng)耕作業(yè)。禁止使用對農(nóng)地有污染的農(nóng)藥化肥，只能進行與土地承受力相適應的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時規(guī)定在農(nóng)地經(jīng)營權流轉中，可以推進永久基本農(nóng)田規(guī)?；?jīng)營、精細化管理。規(guī)定永久基本農(nóng)田保護“田長制”，責任到人從而調動保護土地的積極性和主動性。防止為追求利益而進行掠奪性經(jīng)營，嚴格保護農(nóng)地生態(tài)環(huán)境，保證糧食安全，走可持續(xù)發(fā)展道路。第二，將現(xiàn)有農(nóng)地中生產(chǎn)力相對較好，但存在土壤污染的土地歸為一類。在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，有條件地對農(nóng)地轉用進行許可。第三，針對現(xiàn)存的已經(jīng)農(nóng)地非農(nóng)用的土地歸為一類。對非法用地的權利人進行處罰，將其非法用地所獲收益收歸國有。針對此類區(qū)域的農(nóng)地對其農(nóng)地質量進行檢測，視情況恢復原狀，從而歸入前兩類別的土地劃分中。

(三)健全第三方參與的監(jiān)督保障機制

一項法律能否有效實施與是否具備有效的監(jiān)督保障機制關系很大，“法的生命在于實施”。沒有監(jiān)督保障的法律規(guī)范，人們很難做到自覺遵守。作為代表國家公共權力的監(jiān)督機關首先要保證自身監(jiān)督管理到位有效，應當明確將監(jiān)督機關對其職權范圍內的土地用途監(jiān)督檢查、土地保護情況納入年度工作考核，對監(jiān)督不力的工作人員、機關進行問責。同時，規(guī)定人民團體、社會組織、其他機關等有權對其監(jiān)督檢查工作進行監(jiān)督，防止監(jiān)督斷層，從而形成制衡的監(jiān)督保障體系。

人民團體、社會組織、其他機關等作為監(jiān)督保障機制的第三方主體，應在我國的土地用途管制中引起足夠重視并將其監(jiān)督貫穿于始終。借鑒日本的成功經(jīng)驗，第一，設立公示程序。從規(guī)制編制前就向社會公示，從源頭起讓公眾參與進來。在規(guī)劃通過之前，也應向社會公示，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。第二，增加聽證程序。讓公眾參與監(jiān)督環(huán)節(jié)中去可以提高法律的實際操作性。這樣的法律制度是反映社會真實存在問題的制度規(guī)范，是通過廣泛聽取意見進而找到各利益主體共同利益平衡點的制度規(guī)范，是深得民心公眾愿意自覺遵守的制度規(guī)范。因此，在規(guī)制編制過程中增加聽取公眾及被管制者、專家學者的意見建議，真正做到保護公共利益，同時也可以使公眾有效的參與監(jiān)督。第三，完善救濟制度?？梢詫⒂嘘P土地用途管制方面的糾紛通過行政公益訴訟來解決。公益訴訟本身保護公共利益的目標追求就與經(jīng)濟法社會本位的價值理念相吻合。而土地用途管制就其屬性也是屬于經(jīng)濟法的內容范疇，因此利用行政公益訴訟的手段來解決土地管制方面的糾紛非常適宜。這樣既可以為權利人權利救濟尋求解決途徑，又能充分保障公眾的合法權益。

(四)加大違反農(nóng)地用途管制的法律責任

土地用途管制關鍵在“管”，如何才能管好土地？首先，擁有明確的法律責任是一項制度措施能夠順利實施的前提。其次，罰行相當?shù)姆韶熑螘鸬骄就刈饔?。人們可以清晰地知道某種行為的法律后果，進而消除行為人的僥幸心理。最后，是否具有合理的處罰規(guī)則是一部法律能否順利實施的判斷標準。同時，明確的法律責任是避免法官自由裁量不當以及權利人存在違法獲利的有效手段。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地違法案件逐年增多，這也就意味著農(nóng)地被破壞的程度越來越嚴重。因而如何根據(jù)違法行為的危害設置不同的法律責任，加大對違法用地的責任追究就顯得非常重要。

就“責令限期改正”應該根據(jù)不同的違法用地行為規(guī)定不同的期限：對于違法行為輕微易于改正的，可以責令其在5日內進行改正；對于一般違法行為，可以責令其在10日內進行改正；對于重大違法行為，可以責令其在15日內進行改正。同時規(guī)定特殊情況的可以酌情延長改正期限。若行為人不按期改正的，有關部門可以對其采取強制措施。

就“沒收違法所得”應以法定的程序進行違法所得的沒收，在沒收之前應當舉行聽證聽取行為人的陳述申辯，然后再沒收其違法所得。

就“處以罰款，并處罰款”的金額應該針對不同違法行為有所區(qū)分：針對買賣或者以其他形式違法轉讓土地的，符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在違法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處非法所得30%以上60%以下的罰款；不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在違法轉讓的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，可以并處非法所得60%以上的罰款。針對破壞耕地拒不履行復墾義務的，應當將“可以并處罰款”改為“應當并處罰款”并分別處耕地開墾額5倍以下和土地復墾費5倍以下的罰款。針對未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，違法占用土地的，尚可采取措施消除違法狀態(tài)的，責令限期改正，處以非法占用土地 6 000～8 000 元/m2的罰款；無法采取措施消除違法狀態(tài)的，責令退還違法占用的土地，可以并處 8 000～10 000 元/m2的罰款；符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處 10 000～12 000 元/m2罰款；不符合土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，可以并處1.2萬元以上罰款。針對拒不交還土地的應當處以非法占用土地 10 000～15 000 元/m2的罰款。