公共數(shù)據(jù)法律內(nèi)涵及其規(guī)范應用路徑*

王勇旗

（西南政法大學，重慶 401120）

網(wǎng)絡信息社會，隨著互聯(lián)網(wǎng)科技的迅猛發(fā)展，數(shù)據(jù)資源逐步展現(xiàn)巨大應用價值，已然成為社會發(fā)展的重要動力，亦是國家可持續(xù)發(fā)展的基礎性戰(zhàn)略資源，由此大體量的各種數(shù)據(jù)被不斷收集、存儲、傳播、共享和利用，引起人們普遍關注。在數(shù)據(jù)不斷聚合中形成的大體量公共數(shù)據(jù)資源場景，不僅深刻影響商業(yè)生態(tài)體系，而且可促進政府社會公共事業(yè)管理模式革新。因此，公共數(shù)據(jù)在社會公共事業(yè)管理中綜合應用及其社會價值的最大化彰顯，應引起足夠關注。2016年10月9日，習近平總書記指出“以推行電子政府、建設新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務”[1]?？倳浀闹v話從強有力的頂層設計角度闡釋了“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”的重要意義、方針政策和具體實施策略。

關涉國家一體化大數(shù)據(jù)中心建設，準確界定“公共數(shù)據(jù)”尤為關鍵，應在中央統(tǒng)一立法下對其規(guī)制，這在大數(shù)據(jù)背景下關乎公共數(shù)據(jù)資源效用的有力展開和整體社會秩序的平穩(wěn)運行。文章依循上文理念，2019年8月15日，通過“北大法寶”選擇“法律法規(guī)-中央法規(guī)司法解釋”，輸入關鍵詞“公共數(shù)據(jù)”，頗為遺憾的是，我國尚無中央統(tǒng)一立法例；而選擇“法律法規(guī)-地方法規(guī)規(guī)章”并輸入關鍵詞“公共數(shù)據(jù)”，能夠檢索到12份“地方法規(guī)規(guī)章”。從統(tǒng)一立法角度，以“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”為視角，如以現(xiàn)行地方性法規(guī)規(guī)章對公共數(shù)據(jù)規(guī)制，關涉公共數(shù)據(jù)法律內(nèi)涵、“公共性”標準、社會價值彰顯、應用等問題尚有疑問。因此，上述問題得否妥善解決是大數(shù)據(jù)背景下國家社會管理模式得否革新的關鍵，是公共數(shù)據(jù)社會價值得否充分施展的重要步驟，亦是公共數(shù)據(jù)得否有效發(fā)揮其基礎戰(zhàn)略資源作用的前提。質(zhì)言之，對公共數(shù)據(jù)在立法和理論上的科學型構，是解決上述癥結問題所在，文章將圍繞上述問題漸次展開，以求教于方家。

1 公共數(shù)據(jù)的法律內(nèi)涵

從邏輯角度，準確界定公共數(shù)據(jù)定義是分析公共數(shù)據(jù)法律內(nèi)涵的邏輯前提。文章借助“北大法寶”檢索到的地方法規(guī)規(guī)章中關于公共數(shù)據(jù)定義條款可知：第一，從范圍講，僅限本地區(qū)范圍所搜集的數(shù)據(jù)；第二，從搜集手段講，主要依靠行政機關或履行社會公共管理服務職能的企事業(yè)單位在其履職過程中所搜集到的數(shù)據(jù)；第三，從歸屬性講，對公共數(shù)據(jù)歸屬并未明確規(guī)定；第四，數(shù)據(jù)共享的范圍以地方法規(guī)規(guī)章所調(diào)整的范圍為限，但對數(shù)據(jù)共享是否有償并未作出規(guī)定。通過上述分析可知，立基公共數(shù)據(jù)受地域性、目的性等因素影響，在文本表述中公共數(shù)據(jù)定義規(guī)范性及邏輯周延性欠妥。文章認為，若對公共數(shù)據(jù)準確界定，需考量以下因素。第一，主體因素。公共數(shù)據(jù)搜集主體是誰？被搜集數(shù)據(jù)的主體范圍邊界如何界定？兩類主體得否確定，不僅關涉公共數(shù)據(jù)性質(zhì)和其社會價值，而且對公共數(shù)據(jù)應用至關重要。第二，地域范圍因素。依循上文地方法規(guī)規(guī)章關于公共數(shù)據(jù)適用范圍，文本所言公共數(shù)據(jù)是否屬法律意義上所應界定的公共數(shù)據(jù)？是否符合建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心需求？第三，法律因素。關涉公共數(shù)據(jù)規(guī)范性制度是否應以中央統(tǒng)一立法為“領頭羊”，其后各地方結合本地實際在中央法律法規(guī)基礎上進行規(guī)定，而非反其道而行之？誠然，各地方頒布規(guī)制公共數(shù)據(jù)地方法規(guī)規(guī)章是順應大數(shù)據(jù)時代發(fā)展需求，但需指出的是，待中央統(tǒng)一立法以規(guī)制公共數(shù)據(jù)領域以后，在各地方公共數(shù)據(jù)資源銜接入口不統(tǒng)一的基礎上如何對其做到有效整合？抑或“推倒重來”？是否會存在資源浪費？第四，個人隱私保護因素。公共數(shù)據(jù)應否包括個人數(shù)據(jù)？如為肯定，公共數(shù)據(jù)共享中如何有效做到對個人隱私的有效保護？上述各因素相互銜接，共同構成公共數(shù)據(jù)的定義。下文將綜合上述各因素，就公共數(shù)據(jù)規(guī)范內(nèi)涵展開論述。

1.1 公共數(shù)據(jù)的內(nèi)容

傳統(tǒng)民法理論傾向于將數(shù)據(jù)作為民法上的客體或財產(chǎn)予以調(diào)整，對數(shù)據(jù)本身性質(zhì)和定位缺乏系統(tǒng)性研究[2]，關涉公共數(shù)據(jù)，其定義除各地方法規(guī)規(guī)章有規(guī)定外，國家相關機構及立法機關對公共數(shù)據(jù)定義未做明確規(guī)定。文章綜合上文各因素并在“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”基礎上，將公共數(shù)據(jù)定義為：在國家或代表國家機構管理下，在依法履職過程中，為滿足社會公共事業(yè)管理或其他需求，依照相關法律、行政法規(guī)規(guī)定，通過法定程序在全國范圍內(nèi)獲得的各類數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)稱。從文章定義分析，需對以下問題進一步厘清：第一，公共數(shù)據(jù)法律性質(zhì)；第二，公共數(shù)據(jù)法律特征；第三，公共數(shù)據(jù)歸屬。

（1）公共數(shù)據(jù)法律性質(zhì)。如上文所言，目前國家機構及中央立法機關對公共數(shù)據(jù)未予界定，雖在某些地方法規(guī)規(guī)章有規(guī)定，但因不具普適性，不應具有權威性，引致其性質(zhì)認定成為立法和理論研究的空白。因此，公共數(shù)據(jù)關涉社會生產(chǎn)生活各個方面，雖由代表國家的政府或相關部門管理，但其內(nèi)容面向社會公開以便公眾查詢，與個人數(shù)據(jù)相比，應具資源公共性、非隱私性、非獨占性、整體性[3]。資源公共性，指任何第三方不能將政府所公開的公共數(shù)據(jù)私有化，因為數(shù)據(jù)本身具有非排他性決定了不能對抗第三人而以公告或登記的形式宣稱對其所有權[4]；非隱私性，從公共數(shù)據(jù)搜集主體方式可知，公共數(shù)據(jù)搜集機關立基保護個人數(shù)據(jù)安全及隱私前提下對數(shù)據(jù)進行的歸納、整理并面向社會公開，任何第三方都可共享利用；非獨占性，指公共數(shù)據(jù)無論在占有抑或共享利用上都不具有獨占性[5]，換言之，公共數(shù)據(jù)可由政府及其職能部門在法定職權內(nèi)搜集、存儲并占用，也可由其他不同主體在不同地點以不同方式搜集、存儲并占有。在共享利用方面，公共數(shù)據(jù)不會因被第三方主體共享利用而削減被其他方共享利用的機會和效果，相反，可由無數(shù)不同主體基于不同利用目的對政府公布的公共數(shù)據(jù)進行合法的搜集、傳輸、訪問和共享利用，并不受其他主體干涉。整體性，即不可分性，指公共資源在社會以整體性存在為公眾所有，任何個人都無權對公共數(shù)據(jù)單獨聲明所有權[6]，公共數(shù)據(jù)并不因被第三方共享利用而有損其整體性，而會因同一主體基于不同目的對其整體共享利用會產(chǎn)生更高端增值效用，從而連鎖式產(chǎn)生更復雜和更高級的社會效果[7]。

（2）公共數(shù)據(jù)法律特征。公共數(shù)據(jù)屬于數(shù)據(jù)的一種類型，應具有數(shù)據(jù)一般法律特征，但鑒于“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”要求，公共數(shù)據(jù)搜集涉及“跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務”等問題。在大數(shù)據(jù)場景中，存在浩瀚無邊的數(shù)據(jù)資源，所涉范圍可謂“無邊無際”，其法律特征如下。第一，管理主體特定。鑒于公共數(shù)據(jù)性質(zhì)和用途，只有國家或代表國家的機構方可為管理主體，在公共數(shù)據(jù)搜集、存儲過程中，國家及其代表機構有相當?shù)膭谫Y付出，加之公共數(shù)據(jù)管理目的在于滿足社會公共事業(yè)管理所需，符合其職能體現(xiàn)。第二，客體具有較大流動性。在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)依托計算機科技，使得各種數(shù)據(jù)在計算機和網(wǎng)絡智能科技體系中天然具有流動性[4]，并且各種數(shù)據(jù)流動呈現(xiàn)劇烈化樣態(tài)，更新速度快。第三，體量大、范圍廣。公共數(shù)據(jù)涉及社會生產(chǎn)生活各領域，數(shù)據(jù)體量宏大，并且其所涉范圍包括醫(yī)療、交通、通信、教育等社會生產(chǎn)生活各領域。第四，時間差異性及內(nèi)部關聯(lián)性。根據(jù)數(shù)據(jù)本身不斷流動性表現(xiàn)及“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”要求，公共數(shù)據(jù)不僅應包括時下最新數(shù)據(jù)，而且應將過往數(shù)據(jù)資源納入其中，不同數(shù)據(jù)形成的時間存在差異性，并且公共數(shù)據(jù)的內(nèi)部數(shù)據(jù)間具有關聯(lián)性。如地方政府根據(jù)公共數(shù)據(jù)記載的本地區(qū)機動車保有量，為疏導交通、保護環(huán)境等需求，實施限號通行措施等。

（3）公共數(shù)據(jù)歸屬。根據(jù)公共數(shù)據(jù)定義，國家相關職能部門將所搜集的各類數(shù)據(jù)進行歸納并有效整合，以便第三方查詢、共享利用等，從其歸屬角度可從兩個維度考量：第一，公共數(shù)據(jù)非屬個人數(shù)據(jù)且與社會公共事業(yè)相關，如交通信息、醫(yī)療藥品信息、環(huán)境信息等，此類公共數(shù)據(jù)立基其管理部門付出綜合勞動的成果，根據(jù)物權法基本原理，所有權歸屬其管理者，應無爭議；第二，公共數(shù)據(jù)中所涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)歸屬問題，文章認為，在“智能+”時代背景下，第三方應用智能科技手段從公共數(shù)據(jù)所涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)中析出個人性別、年齡（或年齡范圍）、職業(yè)、宗教信仰、消費習慣、財產(chǎn)狀況等個人信息（隱私）[8]，第三方主體尤其是商主體基于上述分析結果并實行精準商品或服務廣告推送等，由此可知，鑒于保護個人數(shù)據(jù)安全、維護人格尊嚴和私法自治目的，應賦予個人數(shù)據(jù)主體仍應享有該公共數(shù)據(jù)所有權[9]。

1.2 公共數(shù)據(jù)“公共性”內(nèi)涵

鑒于本文所述公共數(shù)據(jù)旨在滿足社會公共事業(yè)管理需求，對其公共性內(nèi)涵可適用經(jīng)濟學中公共物品理論使其區(qū)別于一般商品特性，凸顯其公共性。根據(jù)公共物品理論，“公共性”內(nèi)涵包括非排他性、非競爭性和外溢效應性。非排他性，指一項公共物品產(chǎn)出后，不能或很難排除任何第三方共享使用；非競爭性，指一項公共物品的產(chǎn)出可能在于滿足特定群體需求，但亦不會對第三方使用產(chǎn)生影響[10]；外溢效應性，指公共物品的產(chǎn)出對外部產(chǎn)生的影響，可分正面影響和負面影響，包括地域空間和行業(yè)領域[11]。地域正面影響，如環(huán)境治理，不僅可為本地民眾生活帶來舒適感，而且可引起“蝴蝶效應”，利于本地招商引資；行業(yè)正面影響，如某地建成一個大型商業(yè)綜合體（如萬達廣場），不僅給本地居民帶來購物便利，而且可帶動周邊餐飲、住宿、金融等行業(yè)的繁榮。地域負面影響，如大氣環(huán)境污染，為本區(qū)域居民帶來危害的同時，對周邊環(huán)境地區(qū)亦帶來損害；行業(yè)負面影響，如我國2018年發(fā)生的“P2P爆雷”事件，不僅影響P2P行業(yè)，而且波及整個金融投資市場。

基于上文所述，關涉我國公共數(shù)據(jù)“公共性”而言，將面臨個人數(shù)據(jù)中個人隱私保護和公共數(shù)據(jù)公益性價值沖突。因此，從地方法規(guī)規(guī)章文本可知，我國公共數(shù)據(jù)包括非個人數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)，個人數(shù)據(jù)在被搜集過程中雖可作匿名化處理，但顯見不爭的是，在“智能+”時代背景下，經(jīng)匿名化處理的個人數(shù)據(jù)亦可實現(xiàn)對數(shù)據(jù)主體精準定位，可構成對數(shù)據(jù)主體隱私的侵害，這與民法所追求的保護個人隱私和維護人格尊嚴理念不符，違背國家“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”宗旨。就此而論，文章認為，我國公共數(shù)據(jù)中關涉?zhèn)€人數(shù)據(jù)得到使用可參照《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）、《歐洲委員會關于個人數(shù)據(jù)自動化處理的個人保護公約》（新修訂108號公約），以及“《非個人數(shù)據(jù)在歐盟境內(nèi)自由流動框架條例》向歐洲議會和歐盟理事會的提案”中所涉公共流通數(shù)據(jù)、非個人數(shù)據(jù)流通及個人數(shù)據(jù)法律保護規(guī)定，框定我國公共數(shù)據(jù)以非個人數(shù)據(jù)為限，既可滿足公共數(shù)據(jù)公共性需求，亦可防范個人數(shù)據(jù)被進一步侵害的可能，以維護個人隱私和人格尊嚴。并且，從利益衡量角度，個人數(shù)據(jù)法律保護應處于優(yōu)先地位。

1.3 公共數(shù)據(jù)的邊界：公共數(shù)據(jù)與個人數(shù)據(jù)

信息時代，隨著大數(shù)據(jù)、人工智能科技的發(fā)展，公共數(shù)據(jù)的搜集、共享利用應在國家法律法規(guī)和相關政策指導下開展，是國家為進一步推動公共事業(yè)優(yōu)化管理，響應“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需要而采取的必要措施。雖然我國目前尚無關涉公共數(shù)據(jù)的中央統(tǒng)一立法，但從頂層設計和優(yōu)化社會公共事業(yè)管理角度，各地方在公共數(shù)據(jù)搜集、共享利用領域的進步應給予肯定。因此，我國缺乏明確統(tǒng)一性法律法規(guī)及相關具體政策指引，地方政府及相關職能部門在搜集、共享利用公共數(shù)據(jù)時，對公共數(shù)據(jù)邊界把握不清，引致可能構成對個人數(shù)據(jù)安全的威脅。依此而論，厘清公共數(shù)據(jù)邊界，對于保護個人數(shù)據(jù)安全、推動公共事業(yè)“數(shù)字化”管理和推動“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”尤為重要。

為了準確厘清公共數(shù)據(jù)邊界，應從公共數(shù)據(jù)定義為切入點較為妥帖，只要符合公共數(shù)據(jù)“公共性”特質(zhì)，均應納入公共數(shù)據(jù)范疇，除非有相反證據(jù)反駁。如上述經(jīng)濟學理論中“公共性”具有非排他性、非競爭性和外溢效應性。誠然，我們從公共性特質(zhì)角度可反向推導出個人數(shù)據(jù)的范圍，但是任何數(shù)據(jù)一旦步入公共數(shù)據(jù)領域，即面臨被侵害的可能，其安全性實難保證?；诖耍恼抡J為個人數(shù)據(jù)范圍可依“負面清單”角度抽象概括。質(zhì)言之，凡不具備公共數(shù)據(jù)“公共性”特質(zhì)的數(shù)據(jù)都應屬于個人數(shù)據(jù)，以此達致對個人數(shù)據(jù)安全的維護。

2 公共數(shù)據(jù)的應用

在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)應用的主要表現(xiàn)，亦是公共數(shù)據(jù)社會價值彰顯的必經(jīng)之路。關涉公共數(shù)據(jù)應用，因我國尚未頒布中央統(tǒng)一立法，而地方法規(guī)規(guī)章不具普適性，分析公共數(shù)據(jù)應用中存在的問題及其價值評判，對完善我國公共數(shù)據(jù)架構和建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心大有裨益。

2.1 公共數(shù)據(jù)的共享

（1）“一數(shù)多用”同公共數(shù)據(jù)目的限縮性原則是否沖突？以《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例（征求意見稿）》（以下簡稱“條例”）為例。文本第一條是立法目的，“為進一步規(guī)范大數(shù)據(jù)管理、促進本省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用，運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、服務改善民生、提升政府服務與監(jiān)管能力，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，加快‘數(shù)字吉林’建設，根據(jù)國家有關法律法規(guī)規(guī)定，結合本省實際，制定本條例”。質(zhì)言之，本“條例”旨在強調(diào)大數(shù)據(jù)在社會公共事業(yè)管理中的作用。而“條例”第十二條“公共數(shù)據(jù)采集”中規(guī)定，“行政機關以及公共管理和服務機構應當遵循……一數(shù)多用的原則和公共數(shù)據(jù)資源目錄的要求采集公共數(shù)據(jù)”，本條意在說明搜集的公共數(shù)據(jù)可“一數(shù)多用”，這與第一條立法目的并非一致。依此而論，公共數(shù)據(jù)共享中，是應以目的限縮為原則，抑或可以擴展至“一數(shù)多用”？對前后不一致規(guī)定尚有疑問。眾所周知，任何規(guī)范性制度，應以統(tǒng)一原則或目的為架構基礎，以此為人們生產(chǎn)生活提供確定性指引。質(zhì)言之，第三方對公共數(shù)據(jù)共享后再利用應在統(tǒng)一確定性規(guī)范指引下進行。文章認為，公共數(shù)據(jù)應以目的限縮為原則，“一數(shù)多用”為例外，以堅守其為社會公共事業(yè)管理中的作用和社會價值彰顯。

（2）公共數(shù)據(jù)共享是否有償？根據(jù)“北大法寶”檢索到的地方法規(guī)規(guī)章文本可知，對共享數(shù)據(jù)是否有償并未規(guī)定。毋庸置疑，在“智能+大數(shù)據(jù)”時代背景下，數(shù)據(jù)在流通中所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益為很多企業(yè)帶來豐厚回報，如阿里巴巴、京東等電商企業(yè)。質(zhì)言之，數(shù)據(jù)具有財產(chǎn)性，應無質(zhì)疑。依此而論，公共數(shù)據(jù)應難逃數(shù)據(jù)財產(chǎn)性窠臼，但在“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，公共數(shù)據(jù)的搜集、共享利用重在促進社會公共事業(yè)管理革新，屬于公益性范疇。誠然，相關部門在搜集數(shù)據(jù)過程中付出綜合性勞動，依經(jīng)濟學理論，公共數(shù)據(jù)應具備財產(chǎn)屬性。綜合上述所言，公共數(shù)據(jù)雖具財產(chǎn)性，但其公益性特質(zhì)決定第三方共享公共數(shù)據(jù)應是無償?shù)?，亦符合國家“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”宗旨。質(zhì)言之，公共數(shù)據(jù)的共享應具有無償性。

2.2 公共數(shù)據(jù)應用中的“公共性”價值體現(xiàn)

公共性價值屬于公共行政學研究范疇，且在該學科中處于核心地位[12]，如Beck等[13]所言，社會公共事務中，任何議題都不如公共價值更為重要?；诖耍瑢矓?shù)據(jù)在社會公共事業(yè)管理中的公共性價值的探討顯得格外重要，并且大多數(shù)據(jù)具有潛在價值，需要通過深挖并進行創(chuàng)新性分析，其“公共性”價值方能彰顯[14]。

表1所列是公共數(shù)據(jù)“公共性”價值理想狀態(tài)下價值外溢體現(xiàn)。因我國公共數(shù)據(jù)尚處于起步階段，無論在研究或應用領域都與“理想標準”有一定差距。在“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”頂層設計背景下，公共數(shù)據(jù)應用中“公共性”價值可從以下3點體現(xiàn)。

表1 公共數(shù)據(jù)“公共性”價值測評

（1）社會公共事業(yè)管理更加便捷化。毋庸置疑，在大數(shù)據(jù)信息時代，公共數(shù)據(jù)必然成為社會公共事業(yè)管理重構的重要力量。在“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，社會公共事業(yè)管理是公共數(shù)據(jù)在政府政務中的主要社會價值體現(xiàn)。在大數(shù)據(jù)科學技術引領下，可有效整合社會中存在的碎片化、重復性數(shù)據(jù)信息，并在此基礎上對公共數(shù)據(jù)有效分類，為社會提供準確、可高效應用的公共數(shù)據(jù)。對管理者來說，通過公共數(shù)據(jù)可及時掌握社會生產(chǎn)生活動態(tài)，依其動態(tài)分布開展綜合分析，發(fā)現(xiàn)其進步及不足之處，進而制定有針對性的實施方案，并可根據(jù)公共數(shù)據(jù)動態(tài)預測社會發(fā)展態(tài)勢，提前預知社會管理中可能存在的問題以做到提前預防等。對共享者來說，從某種意義上講，也可謂公共數(shù)據(jù)監(jiān)督者。在社會公共事業(yè)管理中，公民是公共數(shù)據(jù)主要共享者，也是社會公共事業(yè)管理不可或缺的重要力量，沒有公民的參與，社會公共事業(yè)管理就缺乏堅實的社會基礎[15]。換言之，公共數(shù)據(jù)共享者可根據(jù)政府公共數(shù)據(jù)并結合實際，及時制定符合自身發(fā)展的路徑選擇。

（2）增強民眾對政府信任度。紐約大學貝絲·西蒙·諾維克教授[16]認為，公共數(shù)據(jù)開放可以提高體制內(nèi)外人員參與度，并可解決政府無法完成的以及棘手的社會公共事業(yè)管理問題。依此而論，在大數(shù)據(jù)信息時代背景下，國家權力逐步向社會擴展，并在社會民眾個體中予以顯現(xiàn)，這并非意味著國家公共權力被削弱，而是隨著公共數(shù)據(jù)在社會公共事業(yè)管理及價值彰顯過程中，增強了國家管理機關決策力[17]。換言之，公共數(shù)據(jù)應用中可更大限度促進并鼓勵一般民眾參與度，并可促進不同地區(qū)政府、政府內(nèi)部各職能部門，以及政府、企業(yè)團體和一般民眾之間合作共贏局面的形成。進言之，公共數(shù)據(jù)管理者可通過公共數(shù)據(jù)共享平臺及共享者信息反饋，更及時地了解社會公眾需求，促進政府職能部門工作廉潔、公開、高效，樹立政府良好形象，增強民眾對政府信任度。

（3）保障經(jīng)濟生態(tài)體系良性運行。傳統(tǒng)經(jīng)濟生態(tài)體系較為單一，以“銷售者-購買者”平面化形式存在。在大數(shù)據(jù)信息化時代，經(jīng)濟生態(tài)體系必將發(fā)生改變，以“數(shù)據(jù)流”形態(tài)呈現(xiàn)，資源配置更為合理和富有活力。從公共數(shù)據(jù)性質(zhì)考察，公共數(shù)據(jù)本質(zhì)上是共享數(shù)據(jù)，可重復共享和利用，對于任何市場經(jīng)濟參與者而言，以公開、透明化呈現(xiàn)。市場經(jīng)濟參與者通過分析公共數(shù)據(jù)中經(jīng)濟領域信息，可合理預測經(jīng)濟發(fā)展導向，避免盲目投資，可實現(xiàn)資本效益最大化?；诖?，在市場經(jīng)濟場域，依托公共數(shù)據(jù)平臺，數(shù)據(jù)經(jīng)濟價值將得到更大程度發(fā)揮，成為社會經(jīng)濟發(fā)展新動能，并助推和保障經(jīng)濟生態(tài)體系良性運作。

2.3 我國公共數(shù)據(jù)應用中法律規(guī)制現(xiàn)狀

（1）中央統(tǒng)一立法的缺位。如前述，我國尚無公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法，但關涉政府數(shù)據(jù)（信息）公開領域，我國已頒布一系列規(guī)范性法律政策文件。如2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，2007年國務院頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，2013年國務院頒布《關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進政務公開工作的意見》，2017年國務院辦公廳《關于推進公共資源配置領域政府信息公開的意見》，2019年修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》等。地方法規(guī)規(guī)章如2017年《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務管理辦法》、2018年《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》、2018年《成都市公共數(shù)據(jù)管理應用規(guī)定》、2019年《吉林省促進大數(shù)據(jù)發(fā)展應用條例（征求意見稿）》等。綜上，我國雖然在公共數(shù)據(jù)（信息）相關領域頒布一系列法規(guī)規(guī)章，但關涉公共數(shù)據(jù)并無中央統(tǒng)一立法，公共數(shù)據(jù)共享效果存疑。正如我們所知，在社會制度安排中占據(jù)核心位置的法律規(guī)范，其旨在為社會資源價值得以最大發(fā)揮提供制度環(huán)境，而缺乏統(tǒng)一法律規(guī)范場景中，社會資源難以發(fā)揮其應有價值，公共數(shù)據(jù)亦然。

（2）地方具體舉措的局限性。關涉公共數(shù)據(jù)我國尚無中央統(tǒng)一立法。為適應大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各地方積極建設本地公共數(shù)據(jù)開放平臺，如重慶市、浙江省、吉林省、深圳市等，開放內(nèi)容包括教育、交通、農(nóng)業(yè)、稅務、經(jīng)濟發(fā)展等各領域，為社會公眾共享公共數(shù)據(jù)提供了便利。但正如我們所知，因我國尚未建設全國統(tǒng)一性公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站（平臺），各地區(qū)所公布數(shù)據(jù)在其他地區(qū)使用并無實際參考價值，并且將來可能出現(xiàn)公共數(shù)據(jù)銜接不暢問題。

綜合言之，鑒于我國尚無公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法，亦無全國統(tǒng)一性公共數(shù)據(jù)公示網(wǎng)站（平臺），加之地方政府及職能部門因區(qū)域性及職能劃分限制，會導致大體量數(shù)據(jù)得不到及時處理，僅以數(shù)據(jù)存儲方式存在，缺乏自由流動性，其社會價值不能得以施展，造成數(shù)據(jù)資源浪費，引致阻礙我國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，與建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心理念不符。質(zhì)言之，在大數(shù)據(jù)時代，完善我國公共數(shù)據(jù)體系化已迫在眉睫。

3 我國公共數(shù)據(jù)規(guī)范化路徑

大數(shù)據(jù)時代背景下，數(shù)據(jù)是一個國家重要基礎戰(zhàn)略資源已是不爭的事實。關涉公共數(shù)據(jù)，基于社會公共事業(yè)管理革新和“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需要，合理利用并深挖其內(nèi)在社會價值，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置，是我們面臨的一大重要課題，亦對我國優(yōu)化社會公共事業(yè)管理和實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展大有裨益。換言之，在“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，對公共數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置，應以中央統(tǒng)一立法為先導，政府協(xié)同參與為指南，人才培養(yǎng)與技術創(chuàng)新為手段，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化為目標的綜合系統(tǒng)工程，從而實現(xiàn)社會公共事業(yè)“數(shù)字化”管理革新，滿足民眾對公共數(shù)據(jù)基本需求，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益統(tǒng)一。

3.1 中央統(tǒng)一立法

任何一項法律制度的制定與革新，并在其過程中的路徑選擇和規(guī)則設計，其法律邏輯思維一般都是建立在對客觀事實分析與主觀價值判斷基礎之上[18]。關涉公共數(shù)據(jù)具體規(guī)范制度，目前我國雖無中央立法，但各地方為適應大數(shù)據(jù)時代和電子政務發(fā)展需求，立足本地實情，制定了地方性法規(guī)規(guī)章。立基地方性法規(guī)規(guī)章不具普適性，加之區(qū)域性規(guī)范對公共數(shù)據(jù)規(guī)制亦有不同，可能存在公共數(shù)據(jù)不能有效銜接問題，不僅公共數(shù)據(jù)優(yōu)勢及社會價值難以彰顯，而且會造成社會資源浪費。詹姆斯·M.布坎南[19]認為“市場中若缺乏恰當?shù)姆ㄒ?guī)和相關制度規(guī)范”，任何資源在市場條件下也不會產(chǎn)生體現(xiàn)其“真正價值最大化意義上的‘效率’”。綜合言之，面對目前公共數(shù)據(jù)立法現(xiàn)狀和社會實際需求之間存在的不協(xié)調(diào)，統(tǒng)一且完善的法律制度是建設公共數(shù)據(jù)體系的基礎和前提，文章認為公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法迫在眉睫。

關涉公共數(shù)據(jù)立法，歐美發(fā)達國家立法和實踐較為成熟，可資借鑒。

（1）美國模式。美國歷來重視公民知情權，最早可追溯到喬治·華盛頓時期[20]。時至今日關涉公共數(shù)據(jù)立法及實施政策已相當完備。立法或政策方面如《開放政府指令》（US Open Government Directive）、“開放數(shù)據(jù)行政命令”（Open Data Policy）、“數(shù)字政府：構建一個更好服務于美國人民的21世紀平臺”（Digital Government：Building a 21st Century Platform to Better Serve the American People）、《開放政府合作伙伴——美國第二次開放政府國家行動方案》等，同時依托網(wǎng)絡平臺公布公共數(shù)據(jù)，如Fedstats.gov、USAspending.gov、Recovery.gov、Data.gov等門戶網(wǎng)站，并且公共數(shù)據(jù)范圍包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、能源、環(huán)境、政務等各方面數(shù)據(jù)，方便美國民眾查詢各種公共數(shù)據(jù)，亦便利政務管理和民眾對政府工作的監(jiān)督。

（2）英國模式。英國關于公共數(shù)據(jù)立法及配套設施比較完善，立法方面如《公共部門信息再利用管理條例（2005）》《英國公共部門信息原則（2011）》《開放數(shù)據(jù)的國家信息基礎設施（2012）》等立法，通過網(wǎng)絡平臺Data.gov.uk公布英國政府公共數(shù)據(jù)信息，并且公共數(shù)據(jù)的訪問是免費的。所涉范圍包括人文、社科、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等各領域，并且還通過各種活動激發(fā)民眾訪問政府公共數(shù)據(jù)熱情，以此促進公共數(shù)據(jù)完善[21]。

（3）澳大利亞模式。相比美國、英國而言，澳大利亞對公共數(shù)據(jù)開放較晚，可追溯至20世紀80年代。自進入信息化時代，澳大利亞政府積極推定公共數(shù)據(jù)立法及具體實施策略，立法方面有《公共服務大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略（2013）》，并建立官方網(wǎng)站Data.gov.au公布公共數(shù)據(jù)信息。并在尊重隱私和數(shù)據(jù)安全前提下，對關涉公共事務數(shù)據(jù)盡可能公開[22]。

通過對上述國家在公共數(shù)據(jù)立法及政策措施分析可知，對公共數(shù)據(jù)有效管理并使其社會價值最大程度發(fā)揮，統(tǒng)一立法是必經(jīng)之路。我國目前尚無公共數(shù)據(jù)中央立法，引致各地方出臺地方性法規(guī)規(guī)章以適應大數(shù)據(jù)時代發(fā)展和地方社會公共事業(yè)數(shù)字化管理需求，雖取得一定成效，但進程十分緩慢，而且存在不同地區(qū)數(shù)據(jù)銜接不暢問題。質(zhì)言之，關涉公共數(shù)據(jù)的中央統(tǒng)一立法應引起國家足夠關注。

3.2 政府間協(xié)同

所謂政府間協(xié)同，是指不同政府遵循一定規(guī)則，通過削減進而消除政府政策及政府間存在的重復性、交叉性和沖突性情況，以達到緩解甚至解決他們在社會公共事業(yè)管理中出現(xiàn)的政策碎片化問題[23]。由于歷史原因及不同部門職能定位等綜合性因素，在社會公共事業(yè)管理過程存在“各掃門前雪”現(xiàn)象，部門間協(xié)作不暢，相互間數(shù)據(jù)銜接較少，形成不同地方、職能部門、行業(yè)機構等對各自管轄范圍所掌握數(shù)據(jù)的壟斷，“數(shù)據(jù)孤島”問題凸顯。雖然我國早在2007年頒布了《政府信息公開條例》，但效果不佳。在大數(shù)據(jù)信息化時代，為“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需要，應在國家統(tǒng)一立法基礎上，加強地方政府間協(xié)同合作。加強政府間協(xié)作應具可行性，其中一個重要原因在于政府間協(xié)作具有很大包容性，各自具有較大體量公共數(shù)據(jù)，并且在公共數(shù)據(jù)協(xié)同合作中跳出行政管理固有僵化體制桎梏思維及“我的數(shù)據(jù)屬于我”（My date belongs to me）的錯誤理念[24]，以政府協(xié)同為“橋梁”，以公共數(shù)據(jù)為“杠桿”，可充分利用本區(qū)域外智力資源[25]。只有加強各政府間協(xié)同，打破公共數(shù)據(jù)“數(shù)據(jù)孤島”局面，才能滿足“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”宗旨，凸顯其社會價值，適應國家公共數(shù)據(jù)共享大趨勢。換言之，政府協(xié)同最為重要的是政府可以起到很好的示范作用。因此，公共數(shù)據(jù)所涉范圍廣泛，其中政府及職能部門管理的大體量數(shù)據(jù)應屬于公共數(shù)據(jù)范疇，但囿于各種原因，對此類數(shù)據(jù)不予公示，大幅降低公共數(shù)據(jù)社會價值彰顯及民眾對公共數(shù)據(jù)可信度。在大數(shù)據(jù)時代，各級各地政府應摒棄傳統(tǒng)保守思維，積極主動將應屬于公共數(shù)據(jù)的部分予以公示，可借鑒美國等西方發(fā)達國家公共數(shù)據(jù)組成模式，并立足國情，加強政府協(xié)同，不僅可提高公共數(shù)據(jù)可信度，而且對建立民眾信賴政府有所助益。尤為重要的是，符合大數(shù)據(jù)背景下“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”需求。

3.3 重視人才培養(yǎng)與技術革新

傳統(tǒng)社會公共事業(yè)管理主要以加強人力、物力、財力投入為主要模式，在社會管理層面雖取得一定社會效用，但此模式與社會資源有限性存在不可回避的矛盾，并且隨著社會復雜化趨勢，二者之間矛盾將更加凸顯。進入信息化時代，大數(shù)據(jù)技術的運用不僅可有效避免上述傳統(tǒng)社會公共事業(yè)管理中存在的矛盾，大幅提高社會公共事業(yè)管理水平，而且對社會發(fā)展趨勢做到有效預測。為建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心應加強各類公共數(shù)據(jù)庫之間融合及各行業(yè)數(shù)據(jù)之間篩選、凝練、融合等數(shù)據(jù)處理手段的相互配合，然而我國目前仍缺乏此類核心技術[26]，現(xiàn)階段我國在大數(shù)據(jù)行業(yè)自主研發(fā)尚處于起步階段，其中關鍵核心技術裝備需依賴進口，給我國國際戰(zhàn)略布局造成很大外部風險及國際壓力[27]。綜合言之，若實現(xiàn)信息時代大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，凸顯公共數(shù)據(jù)在社會公共事業(yè)管理中的社會價值，技術革新與自主創(chuàng)新是必然選擇，而技術革新與自主創(chuàng)新基礎在于人才培養(yǎng)。

（1）重視人才培養(yǎng)。一如上述，美國大數(shù)據(jù)技術和公共數(shù)據(jù)戰(zhàn)略應用處于世界前列，這與美國政府具有較為完善的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)模式和擁有大數(shù)據(jù)技術人才休戚相關[28]。美國是世界上最早培養(yǎng)數(shù)據(jù)領域?qū)I(yè)人才的國家，如加州大學伯克利分校等高校專門開設大數(shù)據(jù)專業(yè)等。我國也開始重視大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)，如西南政法大學人工智能法學院開設有大數(shù)據(jù)類課程，并且授課隊伍普遍具有高職稱或海外留學經(jīng)驗，可有效保障培養(yǎng)質(zhì)量。但我國大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)一直較注重大數(shù)據(jù)分析能力，而對于公共數(shù)據(jù)及開放數(shù)據(jù)較少涉及?？傮w而言，我國大數(shù)據(jù)尤其是開放數(shù)據(jù)體系不夠成熟，培養(yǎng)模式偏重理論學習，缺乏實踐環(huán)節(jié)?；诖耍恼抡J為政府及相關部門應重視公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，充分調(diào)動和鼓勵社會力量尤其是加強相關科技企業(yè)與高校、科研機構對開放數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)在人才培養(yǎng)、研究領域的合作，在培養(yǎng)方式上加大實際操作能力訓練，做到理論和實踐的有效銜接。

（2）技術革新。我國歷來重視高新科學技術創(chuàng)新，以保障國家核心技術優(yōu)勢。在制度層面如《國家安全法》第24條規(guī)定，“國家加強自主創(chuàng)新能力建設，加快發(fā)展自主可控的戰(zhàn)略高新科技和重要領域核心關鍵技術……”；在技術層面，如我國率先步入“5G”應用技術商用階段等。質(zhì)言之，如在信息化時代占據(jù)話語權，技術革新已是必然抉擇，依靠自主研發(fā)進行技術革新尤為重要。關涉公共數(shù)據(jù)搜集、管理及社會公共事業(yè)管理中社會價值體現(xiàn)，我國雖可借鑒西方發(fā)達國家在此領域經(jīng)驗及技術，但我們應清晰認識到，技術革新和自主創(chuàng)新是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)領域“彎道超車”唯一途徑。具而言之，在搜集數(shù)據(jù)過程中，面對不斷流動、交互作用的海量數(shù)據(jù)，且會充斥錯誤、重復性等無效數(shù)據(jù)，如何對其進行有效處理，大數(shù)據(jù)分析技術運用十分關鍵。而與此相應，目前我國大數(shù)據(jù)處理技術尚不成熟，應對海量數(shù)據(jù)處理分析能力還很薄弱，在“建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心”背景下，應加強海量異構數(shù)據(jù)分析、存儲、檢索、建模與融合等關鍵核心技術的研發(fā)工作[29]。

3.4 公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?/h3>

目前我國公共數(shù)據(jù)研究和應用還處于起步階段，截至目前尚無中央統(tǒng)一立法，亦無全國統(tǒng)一性公共數(shù)據(jù)公示網(wǎng)站（平臺），而二者是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化不可或缺的重要組成部分。換言之，在大數(shù)據(jù)信息時代，政府在社會公共事業(yè)管理中對數(shù)據(jù)增值利用將成為推動政府公共事務管理革新和促進整個社會文明發(fā)展的重要途徑，而實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化是推動國家在公共數(shù)據(jù)搜集、共享利用，進而助推社會公共事業(yè)管理生態(tài)體系健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。

近年來，雖然我國在大數(shù)據(jù)開發(fā)利用和研究方面已取得很大進步，但同歐美等發(fā)達國家相比仍有很大差距，尤其是公共數(shù)據(jù)領域?；谇拔乃?，我們應加快公共數(shù)據(jù)立法，開發(fā)、開放國家統(tǒng)一公共數(shù)據(jù)公示網(wǎng)址（平臺），并在此基礎上發(fā)揮政府宏觀調(diào)控優(yōu)勢，促進公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)型、升華，逐步形成協(xié)同高效、公信力強并可有效促進社會公共事業(yè)管理的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。第一，在國家統(tǒng)一立法中應明確設立國家公共數(shù)據(jù)管理中心，該中心統(tǒng)一調(diào)配各類數(shù)據(jù)搜集、整理、公示等明確分工。在各省級行政區(qū)設立地方公共數(shù)據(jù)分中心，只對國家公共數(shù)據(jù)管理中心負責，并由其統(tǒng)一管理，以防止各級政府基于地方利益而攫取公共數(shù)據(jù)。第二，調(diào)動社會廣泛參與。公共數(shù)據(jù)的構成不僅包括政府及職能部門數(shù)據(jù)，還包括社會各領域、各行業(yè)數(shù)據(jù)。對此類數(shù)據(jù)搜集為保證其準確可靠性，可對支持國家數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展企業(yè)予以政策傾斜，鼓勵各類市場主體參與國家公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第三，加強政府與高校等科研機構合作。通過政策補助等方式，助推高?；蚩蒲袡C構設立大數(shù)據(jù)研發(fā)中心等機構，并鼓勵相關企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)和研發(fā)工作，形成政府、企業(yè)和高?；蚩蒲袡C構協(xié)同合作，“產(chǎn)、學、研”為一體的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)[30]。

4 結語

建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心是我國新時代實現(xiàn)網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略中重要步驟，是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的助推劑，是優(yōu)化政府社會公共事業(yè)管理的關鍵環(huán)節(jié)，是構建互聯(lián)網(wǎng)智能社會的正確抉擇。在大數(shù)據(jù)信息化時代，我們深知建設全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心是體系龐大且復雜艱巨的系統(tǒng)工程，關涉社會生產(chǎn)生活各個領域，隨著政府公共數(shù)據(jù)不斷完善和發(fā)展，其在社會公共事業(yè)管理層面體現(xiàn)的功能將會更加凸顯[31]。質(zhì)言之，在中央統(tǒng)一立法指導下，在打破數(shù)據(jù)地域性和部門間限制以及結合我國建設中國特色社會主義道路和地方政府公共數(shù)據(jù)管理經(jīng)驗基礎上，深挖社會中存在的廣袤數(shù)據(jù)資源并加以整合使公共數(shù)據(jù)社會價值充分施展。然而正如我們所知，目前我國尚無公共數(shù)據(jù)中央統(tǒng)一立法，對公共數(shù)據(jù)理論研究還不夠深入，大數(shù)據(jù)自主研發(fā)核心技術處于起步階段，大數(shù)據(jù)專業(yè)技術人才缺乏等問題亟需解決。不僅需要盡快頒布公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一法律法規(guī)，開展公共數(shù)據(jù)理論研究，而且應實施大數(shù)據(jù)專業(yè)核心技術人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，不僅需從國家層面進行頂層設計，而且應鼓勵社會力量積極參與大數(shù)據(jù)技術人才培養(yǎng)。

可以預測，隨著大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)科技迭代升級發(fā)展，公共數(shù)據(jù)在未來國家公共事業(yè)管理和經(jīng)濟發(fā)展等領域?qū)l(fā)揮更大價值，而且將會成為社會各行業(yè)創(chuàng)新基礎，成為建設數(shù)字化網(wǎng)絡強國重要組成部分。