專(zhuān)家觀(guān)察

多元目標(biāo)兼顧的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展

任大鵬 呂曉娟

專(zhuān)家簡(jiǎn)介

任大鵬

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授。研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制；資源與環(huán)境保護(hù)法學(xué)，農(nóng)村發(fā)展及其模式、組織；可持續(xù)發(fā)展與資源管理，社會(huì)法與社會(huì)保障。

《土地管理法》自1986年頒布以來(lái)，經(jīng)歷了1988年、1998年以及2004年的3 次修改。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議于2019年8月26日又一次對(duì)該法進(jìn)行了全面修正。法律制度的多次修改完善正是為了適應(yīng)不同階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的需求。

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型、農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不適應(yīng)也逐漸凸顯，創(chuàng)新土地制度的需求越發(fā)強(qiáng)烈，改革農(nóng)村土地制度成為全面深化改革、助力鄉(xiāng)村振興和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的必然要求。

《土地管理法》自1986年頒布以來(lái)，經(jīng)歷了1988年、1998年以及2004年的3次修改。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議于2019年8月26日又一次對(duì)該法進(jìn)行了全面修正。法律制度的多次修改完善正是為了適應(yīng)不同階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的需求。

更具體地看，農(nóng)村土地制度改革，源于農(nóng)村土地問(wèn)題的極端重要性。盡管在不同時(shí)期有不同的土地制度安排，但總體上看，都需要體現(xiàn)以下五個(gè)方面的制度目標(biāo)：

第一，維護(hù)農(nóng)村土地的社會(huì)主義公有制。土地公有制是體現(xiàn)社會(huì)主義公有制的重要制度，堅(jiān)持公有制不動(dòng)搖，既是土地制度改革的原則，也是根本目標(biāo)。

第二，保護(hù)農(nóng)民集體及其成員的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地作為農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，要確保農(nóng)民利益在土地制度變革過(guò)程中不受侵犯，并能公平分析土地的增值收益。

第三，保護(hù)耕地，保障糧食安全。農(nóng)用地，尤其是耕地，是保障糧食生產(chǎn)能力，確保中國(guó)人的飯碗端在中國(guó)人手里的不可替代的基礎(chǔ)，農(nóng)村土地制度改革，必須要維護(hù)耕地紅線(xiàn)，防止耕地和其他農(nóng)用土地的非農(nóng)化利用。

第四，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的充分合理利用。土地作為一種最主要的生產(chǎn)要素，應(yīng)與其他要素進(jìn)行合理配置，實(shí)現(xiàn)效益最大化、體現(xiàn)物盡其用的原則，解決在土地資源本就稀缺背景下的浪費(fèi)現(xiàn)狀。

第五，平衡土地資源管理和利用過(guò)程中的各種矛盾和沖突，協(xié)調(diào)國(guó)家、集體及農(nóng)民之間的利益關(guān)系。土地制度的變革，需要妥善處理在土地管理、使用和收益中的中央政府與地方政府、土地資源管理部門(mén)與其他相關(guān)部門(mén)、農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)戶(hù)與新型經(jīng)營(yíng)主體以及城市與鄉(xiāng)村融合發(fā)展等多種社會(huì)關(guān)系。

本次《土地管理法》修改基于當(dāng)前農(nóng)村改革的現(xiàn)實(shí)與經(jīng)驗(yàn)、立足當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，確立了一整套新的制度，這也正是對(duì)上述“五大目標(biāo)”兼顧的結(jié)果，并從穩(wěn)定與發(fā)展兩大維度為鄉(xiāng)村振興、新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展創(chuàng)制了新的制度空間。

首先，從穩(wěn)定角度看，新《土地管理法》創(chuàng)新了被征地農(nóng)民的生計(jì)安全保障和耕地保護(hù)制度。

集體土地征收制度是本次修法的重要內(nèi)容之一。從實(shí)踐角度看，集體所有的土地是國(guó)有增量土地資源的重要來(lái)源，為解決建設(shè)用地指標(biāo)的需求，國(guó)家開(kāi)始對(duì)農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行強(qiáng)制征收，一些地方的征收行為甚至突破了《憲法》第十條“為公共利益需要”這一前提條件的限制。由于立法層面存在價(jià)值取向偏差，盡管對(duì)農(nóng)地的征收已經(jīng)從最初的低價(jià)征收到之后的給予被征收、征用土地者以適當(dāng)補(bǔ)償，但是低價(jià)征收與高價(jià)出讓之間的差異懸殊在事實(shí)上剝奪了農(nóng)民參與分享因土地用途改變而產(chǎn)生的增值利益的權(quán)利，不少以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源的農(nóng)民的生活水平因土地被征收而受到?jīng)_擊。這也是多年來(lái)關(guān)于土地征收糾紛事件頻發(fā)的根本原因。

新法以“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的公平合理補(bǔ)償原則替代了以往的“適當(dāng)補(bǔ)償”的原則，在補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式上則明確以“區(qū)片綜合地價(jià)”替代“年產(chǎn)值倍數(shù)法”。同時(shí)，新法也將被征收土地上附著的居住、生產(chǎn)功能納入補(bǔ)償額的衡量指標(biāo)中，如被征地農(nóng)民除可以獲得土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)外，還可獲得社會(huì)保障補(bǔ)貼，并被縣級(jí)以上地方人民政府納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系中；在宅基地被征收時(shí)，農(nóng)民有權(quán)取得住宅補(bǔ)償，包括宅基地和地上建筑物兩部分的補(bǔ)償。這些創(chuàng)新，在一定意義上提升了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提升了對(duì)被征地農(nóng)民的保障力度。此外，新法還以明確列舉的方式進(jìn)一步明確了作為征收農(nóng)村土地的基本依據(jù)的公共利益的范圍，嚴(yán)格了土地征收制度的適用對(duì)象。

糧食安全關(guān)系著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定。劃定基本農(nóng)田，確保優(yōu)質(zhì)耕地資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并嚴(yán)格限制其非農(nóng)化利用，是實(shí)現(xiàn)糧食安全的重要保障。我國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)制度至今已有30年歷史，其間不少基本農(nóng)田或因被非法占用而改變用途，或因保護(hù)不足、技術(shù)不科學(xué)而導(dǎo)致質(zhì)量下降。在利益驅(qū)動(dòng)、管理缺位等多重因素的影響下，耕地保護(hù)的制度目標(biāo)在實(shí)踐中難以得到落實(shí)。早在2009年，原國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部便開(kāi)始進(jìn)行基本農(nóng)田永久保護(hù)的工作部署；2014年，為落實(shí)黨的十八大、十八屆三中全會(huì)等會(huì)議的指導(dǎo)精神，原國(guó)土資源部又相繼印發(fā)《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》《關(guān)于進(jìn)一步做好永久農(nóng)田基本農(nóng)田劃定工作的通知》等文件，以期通過(guò)調(diào)整劃定、編制土地利用總體規(guī)劃方案來(lái)保障耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量。至2019年，為適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向，對(duì)基本農(nóng)田的管理和保護(hù)進(jìn)行更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求的制度完善成為必然要求。

本次《土地管理法》修改吸收了自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》中關(guān)于“保護(hù)有力、集約高效、監(jiān)管?chē)?yán)格”的永久基本農(nóng)田保護(hù)新格局的構(gòu)建要求，并為鞏固永久基本農(nóng)田的劃定成果，將“基本農(nóng)田保護(hù)制度”上升為“永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，以最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度來(lái)牢守耕地紅線(xiàn)，將“藏糧于地、藏地于技”的戰(zhàn)略目標(biāo)融入到法律制度中。此外，新法還制定了更嚴(yán)格的土地用途管制制度，除因國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田且需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)方可征收或?qū)Ｓ眠@一情況外，任何單位和個(gè)人不得擅自占用永久基本農(nóng)田或改變其用途。

其次，從發(fā)展導(dǎo)向出發(fā)，新《土地管理法》完善了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和搞活宅基地使用權(quán)等一系列有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度。

在本次《土地管理法》修正前，根據(jù)該法原第四十三條的規(guī)定，我國(guó)的建設(shè)用地市場(chǎng)長(zhǎng)期采用國(guó)家壟斷管理模式。我國(guó)物權(quán)體系中的“建設(shè)用地使用權(quán)”客體并不包括集體所有的建設(shè)用地，法律明確規(guī)定各項(xiàng)建設(shè)必須使用國(guó)有土地，因此將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有再出讓給建設(shè)單位成為獲取建設(shè)用地使用權(quán)的唯一合法途徑。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)有存量建設(shè)用地?zé)o法滿(mǎn)足各市場(chǎng)主體建設(shè)用地申請(qǐng)的強(qiáng)烈需求，存在著突出的供需矛盾。

盡管此前的法律法規(guī)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)采取了一般禁止性規(guī)范，但是實(shí)踐中的各種改革創(chuàng)新層出不窮，立法機(jī)關(guān)根據(jù)中央精神允許試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市、同地同權(quán)”的探索。最終，試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)被新法吸收。新法刪除原第四十三條的規(guī)定，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市條件和程序，即許可農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、完成審批登記手續(xù)的前提下，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3 以上成員或村民代表同意，可以采用出租、轉(zhuǎn)讓、出讓、贈(zèng)與及抵押的方式搞活使用權(quán)。同時(shí)，受讓主體不再局限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。此外，受讓主體在獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或抵押，有助于集體閑置經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的充分搞活、充分利用。本次修法，打破了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的限制，并從法律制度修正的層面實(shí)現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中關(guān)于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的改革目標(biāo)。

農(nóng)村宅基地問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)被廣泛關(guān)注，其中突出的矛盾是在嚴(yán)格的“一戶(hù)一宅、無(wú)償使用、無(wú)期限使用、限制流轉(zhuǎn)”原則下，大量農(nóng)村宅基地閑置和集體建設(shè)用地供給短缺的雙重表現(xiàn)。實(shí)踐中，受“生不增、死不減”政策的影響，“一戶(hù)多宅”和“多戶(hù)一宅”現(xiàn)象并存，農(nóng)村居民間的宅基地面積存在著不均等的現(xiàn)象，且不周延的制度設(shè)計(jì)不可避免地導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)大量涉及宅基地法律關(guān)系的糾紛。因此，宅基地制度是本次法律修改的重心之一。

本次法律修正吸收試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)，在宅基地管理問(wèn)題上取得重大突破。該法修正后的第六十二條第二款規(guī)定：“人均土地少、不能保障一戶(hù)擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居”，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)人民政府在宅基地用地緊張的地區(qū)保障集體成員居住權(quán)的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”的改革目標(biāo)。同時(shí)，本次法律修改還正視了長(zhǎng)期存在的申請(qǐng)難問(wèn)題，通過(guò)第六十二條第四款規(guī)定將宅基地申請(qǐng)的審批權(quán)由縣級(jí)人民政府下放到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，有助于縮短審批時(shí)間，從而更好滿(mǎn)足戶(hù)有所居的農(nóng)民生計(jì)基本要求。此外，新法還鼓勵(lì)進(jìn)城落戶(hù)的村民在自愿的基礎(chǔ)上有償退出宅基地，鼓勵(lì)積極盤(pán)活閑置宅基地，以期解決村內(nèi)宅基地閑置現(xiàn)象。這為新型經(jīng)營(yíng)主體利用閑置宅基地資源開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游等經(jīng)營(yíng)計(jì)劃提供了制度空間，同時(shí)這也有助于借助合作社、村集體股份經(jīng)濟(jì)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展行動(dòng)促進(jìn)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興。

《土地管理法》的修改充分體現(xiàn)著時(shí)代性、針對(duì)性并具有極高的前瞻性特征。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村處于改革深化的新時(shí)期，盡管新法為鄉(xiāng)村發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了發(fā)展的空間，但是仍有諸多制度需要具體化、明晰化，如新法刪除原六十三條關(guān)于限制宅基地流轉(zhuǎn)及非宅化利用的規(guī)定，賦予村集體及其成員盤(pán)活宅基地資源的充分空間，但是對(duì)宅基地資源的用途并未進(jìn)行明確性規(guī)定，宅基地的非住宅化利用是否可行問(wèn)題仍需要更具操作性的制度安排。再如，關(guān)于征地補(bǔ)償辦法。盡管區(qū)片制綜合地價(jià)被認(rèn)為是對(duì)既往年產(chǎn)值倍數(shù)法的有效創(chuàng)新，但也容易引發(fā)“不同地同價(jià)”的新矛盾，農(nóng)民的合法權(quán)益仍有被侵害的可能，因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰區(qū)片綜合地價(jià)的界定標(biāo)準(zhǔn)。

此外，法律修改往往牽一發(fā)而動(dòng)全身。在繼續(xù)完善土地管理法律制度的同時(shí)，由于《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)都與此存在著高度關(guān)聯(lián)，因此新法的修改內(nèi)容也需及時(shí)體現(xiàn)到其他相關(guān)法律文本中。對(duì)相關(guān)法律原則、規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)各個(gè)法律文本的有效銜接，避免出現(xiàn)法律適用中的沖突問(wèn)題。

《土地管理法》的修改充分體現(xiàn)著時(shí)代性、針對(duì)性并具有極高的前瞻性特征。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村處于改革深化的新時(shí)期，盡管新法為鄉(xiāng)村發(fā)展和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供了發(fā)展的空間，但是仍有諸多制度需要具體化、明晰化，如新法刪除原六十三條關(guān)于限制宅基地流轉(zhuǎn)及非宅化利用的規(guī)定，賦予村集體及其成員盤(pán)活宅基地資源的充分空間，但是對(duì)宅基地資源的用途并未進(jìn)行明確性規(guī)定，宅基地的非住宅化利用是否可行問(wèn)題仍需要更具操作性的制度安排。

《土地管理法》修法邏輯對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指引

專(zhuān)家簡(jiǎn)介

劉艷

安徽大學(xué)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院教授。主要研究方向?yàn)橥恋胤▽W(xué)。

2019年8月26日通過(guò)的《土地管理法》修正案，最重要的突破是在農(nóng)村土地管理制度上進(jìn)行了大幅度和大尺度的修改，某種程度上，這些修法的內(nèi)容也體現(xiàn)出立法者在農(nóng)村土地問(wèn)題上的觀(guān)念開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變和調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā返男抻喿钪饕氖菄@農(nóng)村建設(shè)用地問(wèn)題展開(kāi)的，相應(yīng)地，也緩解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的主體、要素、環(huán)境和空間壓力，從而最終為城鄉(xiāng)融合和三產(chǎn)融合發(fā)展提供了法律制度保障。

2019年8月26日通過(guò)的《土地管理法》修正案在農(nóng)村土地管理制度上進(jìn)行了大幅度和大尺度的修改，在系統(tǒng)考慮中國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史變遷、現(xiàn)實(shí)訴求和未來(lái)發(fā)展等多重因素基礎(chǔ)上，不僅為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)提供了制度供給，也為地方政府積極性的調(diào)動(dòng)創(chuàng)設(shè)了制度空間，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了更加優(yōu)質(zhì)的法律制度環(huán)境和更有操作性的法治保障條件。

《土地管理法》的修法邏輯

此次《土地管理法》的修訂，基本思路就是要在確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)支配性與對(duì)世性，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地供給，并改變過(guò)去土地管理上的城鄉(xiāng)二元化思路。本次《土地管理法》修訂綜合考慮到中國(guó)土地所有制安排既定條件下的土地制度沿革歷史軌跡、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略條件下對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)配置方式改革的需求、未來(lái)致力于中國(guó)鄉(xiāng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合需要的土地利用制度變革、城鄉(xiāng)融合與產(chǎn)業(yè)融合需求支撐下的土地制度構(gòu)建的通盤(pán)謀劃以及在改革農(nóng)村土地管理制度的同時(shí)所必須堅(jiān)守的底線(xiàn)。這也就意味著本輪《土地管理法》的修訂在農(nóng)村集體土地問(wèn)題上的改革是適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展需要的有限突破，遵從的是對(duì)土地管理制度的發(fā)展邏輯而非顛覆邏輯，即修法對(duì)土地管理制度的展開(kāi)仍是有限度的，須顧忌多方面的現(xiàn)實(shí)沖擊，在沒(méi)有相應(yīng)對(duì)策和準(zhǔn)備的前提下不能急躁冒進(jìn)。

第一，歷史邏輯。土地管理制度的變遷總是伴隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)踐需要而進(jìn)行，即滿(mǎn)足農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)管理制度設(shè)計(jì)要求的行為供給必定會(huì)投射在農(nóng)村土地管理制度上。人民公社時(shí)期的合作化經(jīng)營(yíng)體制下，土地的價(jià)值是通過(guò)個(gè)人勞動(dòng)附加其中而實(shí)現(xiàn)的，土地的功能更多地局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身，且這種土地資源無(wú)所謂財(cái)產(chǎn)性收益分配問(wèn)題，所以土地創(chuàng)造的生產(chǎn)價(jià)值增值也無(wú)所謂科學(xué)分配問(wèn)題，人的積極性被極大遏制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展也面臨著主體功能不足的制約。到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為基本農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制被確定下來(lái)以后，雖然土地的純生產(chǎn)性功能仍沒(méi)有被破除，但分配與生產(chǎn)之間的關(guān)聯(lián)性卻被強(qiáng)化了，土地的功能相應(yīng)地?cái)U(kuò)充為生產(chǎn)性功能和保障性功能。到以推行農(nóng)村股份合作制為主導(dǎo)思路的“三變”改革時(shí)期，土地的功能再一次被擴(kuò)展為包括生產(chǎn)性、保障性和財(cái)產(chǎn)性在內(nèi)的復(fù)合功能。由于中國(guó)土地制度變革本身就是約束下的選擇，新的制度安排生成以后又形成相應(yīng)的利益結(jié)構(gòu)、損益關(guān)系和內(nèi)生機(jī)制，這套制度安排的運(yùn)行成本上升是必然的，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響不斷顯化。因此，適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)管理制度改革需要的農(nóng)村土地管理立法，也必然要沿襲農(nóng)村土地管理行為的價(jià)值取向從滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要到滿(mǎn)足“三農(nóng)”發(fā)展需要的嬗變，土地的生產(chǎn)資料屬性逐步被生產(chǎn)要素屬性取代，土地的用益物權(quán)也隨之愈加應(yīng)該進(jìn)入研究者和立法者的視角。

第二，現(xiàn)實(shí)邏輯?！锻恋毓芾矸ā返男抻喿罡緞?dòng)因是源自現(xiàn)實(shí)中對(duì)制度供給改革的需要，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地生產(chǎn)性功能和保障性功能的必要，也是現(xiàn)代土地管理制度構(gòu)建之所需。因此，《土地管理法》的修改宗旨應(yīng)該是以建立、健全土地權(quán)利保護(hù)制度為核心，從而構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地權(quán)利體系。第一輪的《土地管理法》修訂是在1988年，是繼1982年《憲法》的第一次修正案刪除“禁止土地出租”的條款而增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”內(nèi)容后，新修的《土地管理法》隨即明確了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與有償使用制度。伴隨土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)性的加強(qiáng)，帶來(lái)了耕地保護(hù)壓力驟增。1998年，我國(guó)《土地管理法》再次修訂，隨后，我國(guó)憲法于1999年進(jìn)行了第3次修訂，將“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”確立為農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)體制。1998年的《土地管理法》的修訂對(duì)土地管理的立法思路進(jìn)行了全面的調(diào)整，事實(shí)上又再一次迎合了當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)的用益性作出了諸多限制，通過(guò)土地用途管制、增減掛和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批等加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)性的管控，這固然在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面起到了一定的積極作用，但同時(shí)也使集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)面臨新的掣肘。上一輪的《土地管理法》修訂是在2004年，恰是我國(guó)《憲法》第4 次修正過(guò)后，其時(shí)的《憲法》修訂確立的一個(gè)重要原則就是加強(qiáng)對(duì)合法私產(chǎn)的保護(hù)，同時(shí)規(guī)定了征地的限制原則和補(bǔ)償原則，實(shí)際上就是釋放出了一個(gè)對(duì)合法土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)信號(hào)。因此，隨后進(jìn)行的2004年《土地管理法》修訂，就將憲法的這一意圖貫徹其中，明確了征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。2019年《土地管理法》的修訂出臺(tái)是相隔15年之后的再一次修法，距離2018年憲法修正僅一年之久，其中對(duì)國(guó)家設(shè)立土地監(jiān)察制度的規(guī)定就是吸收了2018《憲法》修正案的精神，但本次修改《土地管理法》是在政策先導(dǎo)條件下，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能作了進(jìn)一步充實(shí)，破除了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的法律制約，兼顧到了城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)之間的資源配置均衡，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造了支持條件。因此，歷次的《土地管理法》修訂都是伴隨著現(xiàn)實(shí)需要的發(fā)展而展開(kāi)，并且總是呈現(xiàn)出與《憲法》修大體左右的規(guī)律，這從另一個(gè)角度也反映出土地立法在整個(gè)國(guó)家法律體系構(gòu)建中的重要地位。

第三，長(zhǎng)遠(yuǎn)邏輯。從2019年《土地管理法》修訂情況看，修改內(nèi)容主要涉及的是農(nóng)地問(wèn)題，更進(jìn)一步說(shuō)，最主要的還是涉及到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能解放問(wèn)題，比如允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、鼓勵(lì)盤(pán)活閑置宅基地等，都表明在農(nóng)村建設(shè)用地上的立法態(tài)度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，但同時(shí)也為農(nóng)村土地利用行為劃出了底線(xiàn)，即永久基本農(nóng)田不破壞、國(guó)土空間規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以及土地用途管制的底線(xiàn)不能突破。為了防止在土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能解放過(guò)程中土地利用行為走偏，除給出結(jié)果控制的底線(xiàn)外，還設(shè)置了過(guò)程控制的國(guó)土利用監(jiān)察制度。這種寬嚴(yán)并濟(jì)的修法邏輯，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，就是要配合實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，在盤(pán)活農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地要素供給，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展創(chuàng)造制度條件。同時(shí)，《土地管理法》的修改還在土地集約利用方面作出了更為可行的安排，并且提出了一個(gè)新的概念——國(guó)土空間規(guī)劃。既可以避免規(guī)劃“打架”，也有利于集約利用有限土地資源。

第四，協(xié)調(diào)邏輯。2019年《土地管理法》修訂體現(xiàn)出的協(xié)調(diào)思維表現(xiàn)為：一是為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)消除了法律障礙。把過(guò)去阻隔在城鄉(xiāng)之間的土地性質(zhì)轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)取消，刪去了原法中關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)定。二是針對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛中存在的耕地占補(bǔ)質(zhì)量失衡問(wèn)題出臺(tái)了更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。將過(guò)去占補(bǔ)平衡中注重?cái)?shù)量控制的做法改為質(zhì)量、數(shù)量同步控制，增加了耕地質(zhì)量下降時(shí)由國(guó)務(wù)院責(zé)令限期整治的規(guī)定，并同時(shí)增加了自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)新開(kāi)墾和整治土地的驗(yàn)收環(huán)節(jié)，對(duì)確保農(nóng)用地生態(tài)保護(hù)起到了很大的作用。三是協(xié)調(diào)了在土地問(wèn)題上的國(guó)家權(quán)力與集體權(quán)利之間的關(guān)系。本輪修法以前，土地征收在公權(quán)與私權(quán)的配置方面，從程序到實(shí)體幾乎都是一邊倒地向公權(quán)力傾斜，必須從約束公權(quán)、保障私權(quán)的角度重新配置土地征收中的公權(quán)與私權(quán)。因此，《土地管理法》的修訂需要進(jìn)一步提高科學(xué)性和體系性，處理好私權(quán)利與公權(quán)力之間的關(guān)系。本次修法對(duì)公共利益范疇的明確界定壓縮了政府權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體權(quán)利的擠占空間，為解決公權(quán)與私權(quán)沖突問(wèn)題提供了源頭治理的規(guī)范。

第五，底線(xiàn)邏輯。本次《土地管理法》的修訂在基本農(nóng)田保護(hù)方面體現(xiàn)出更加嚴(yán)格化的趨向，為土地利用行為設(shè)置了兩條底線(xiàn)：一是設(shè)置耕地保護(hù)的底線(xiàn)。新修訂的《土地管理法》不僅將“基本農(nóng)田”的表述更改為“永久基本農(nóng)田”，同時(shí)還規(guī)定了對(duì)農(nóng)民住宅用地的審批不能占用永久基本農(nóng)田，增加了對(duì)農(nóng)用地生態(tài)保護(hù)的要求，規(guī)定了耕地輪作輪休的規(guī)定。這對(duì)保障耕地?cái)?shù)量不減少前提當(dāng)下的質(zhì)量提高起到了更為明顯的作用，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)的底線(xiàn)從量化到質(zhì)量同步化的思路轉(zhuǎn)變。二是設(shè)置了征地行為的底線(xiàn)。新法不僅通過(guò)對(duì)公共利益范疇的界定將征地行為限縮在法定范圍之內(nèi)，還改變了舊法中征地程序的規(guī)定，要求征地之前必須進(jìn)行公示，并將聽(tīng)證程序植入到征地過(guò)程，真正通過(guò)程序性的制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出征地的公共利益訴求，有效地克服了征地行為發(fā)生的隨意性和公權(quán)強(qiáng)勢(shì)作用。

產(chǎn)生的影響

《土地管理法》本輪修改的多維邏輯為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)和保護(hù)上的新規(guī)出臺(tái)提供了思維理路和價(jià)值指引，真正實(shí)現(xiàn)了從客觀(guān)、公平和效率的角度審視農(nóng)村集體土地利用長(zhǎng)期以來(lái)面臨的種種困境，為科學(xué)、有效和平等地利用農(nóng)村土地要素提供了制度支持，本質(zhì)上就是要回歸農(nóng)村土地服務(wù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展需要的本能，是在土地問(wèn)題上的公權(quán)與私權(quán)平衡的切實(shí)體現(xiàn)。這些修法調(diào)整將對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，在農(nóng)地還權(quán)賦能、解除發(fā)展要素瓶頸和保障農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等方面起到了積極作用。

第一，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展破除了土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制約。1993年《憲法》修正案正式用“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”取代了“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”，1999《憲法》修正案中又再次將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確定為農(nóng)村的基本經(jīng)營(yíng)體制，由此形成了保留至今的《憲法》第八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。但一直以來(lái)，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)“分”而不“統(tǒng)”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不能有效實(shí)現(xiàn)，尤其是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割化和細(xì)碎化的問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種福利性的權(quán)利長(zhǎng)期脫離集體組織支配，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)性因受多重制約而不能順暢進(jìn)行，農(nóng)村集體組織被虛置的問(wèn)題一直因?yàn)榧w土地所有權(quán)權(quán)能被架空而無(wú)法從根本上得以解決。實(shí)踐證明，財(cái)產(chǎn)的所有者唯有實(shí)體化，才能防止來(lái)自公權(quán)或者其他私權(quán)的侵害。所以，本次《土地管理法》的修訂在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)方面有兩個(gè)突破：一是將允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由一種政策安排正式上升為法律制度安排，對(duì)充實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)力起到了至關(guān)重要的作用，這恰恰是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決主體缺位問(wèn)題的最核心措施。二是堅(jiān)持將存量和增量的農(nóng)村建設(shè)用地都作為入市客體，不僅是擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入來(lái)源的舉措，更是最終將農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)和他物權(quán)真正控制在農(nóng)村集體內(nèi)部的關(guān)鍵措施，從而對(duì)做實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起到了至關(guān)重要的作用。

第二，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了土地生產(chǎn)要素的補(bǔ)充。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)難題最主要的是在土地要素支持條件上的不足，由于現(xiàn)行法律制度中設(shè)置的土地用途管制制度不能被突破，支持農(nóng)用地利用效率提高的配套建設(shè)用地規(guī)模供給不足，同樣會(huì)因建設(shè)用地供給的配套條件跟進(jìn)不足而導(dǎo)致多種形式的業(yè)態(tài)發(fā)展受阻乃至流產(chǎn)，在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展過(guò)程中這一問(wèn)題則更為突出。新修訂的《土地管理法》在兩個(gè)方面加強(qiáng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地供給：一是通過(guò)存量和增量建設(shè)用地優(yōu)先支持新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的規(guī)定，直接補(bǔ)充了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素供給；二是放松了對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，側(cè)面提供了支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素來(lái)源，為盤(pán)活農(nóng)村土地資源、形成集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)削減了法律制度障礙，從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的要素瓶頸被突破的可能大大增加。歸根結(jié)底，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)即為通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)達(dá)到集體財(cái)富的增長(zhǎng)，而一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。因此，本次《土地管理法》的修訂通過(guò)創(chuàng)設(shè)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)充生產(chǎn)要素的制度條件，實(shí)際上就同時(shí)為做農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了有力的主體條件。

第三，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)設(shè)了社會(huì)環(huán)境穩(wěn)定的支持。征地一直是引發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾的重要問(wèn)題，此次《土地管理法》的修訂，在征地問(wèn)題上可謂設(shè)置了史上最嚴(yán)條款。首先，將公共利益的范疇嚴(yán)格限定在第四十五條規(guī)定的六種情形之內(nèi)，防止“公共利益”被“口袋化”；其次，對(duì)擬申請(qǐng)征地前的程序作出了明確規(guī)定，必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、聽(tīng)取被征地多方當(dāng)事人及相關(guān)人的意見(jiàn)、必要時(shí)要進(jìn)行聽(tīng)證并按聽(tīng)證意見(jiàn)修改方案。最后，在事實(shí)上提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在原有三項(xiàng)補(bǔ)償基礎(chǔ)上增加了村民住宅補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用安排兩項(xiàng)，并把征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)由原來(lái)的用途補(bǔ)償改為片區(qū)綜合地價(jià)補(bǔ)償導(dǎo)向，從而增加了征地的成本，提高了地方政府征地行為理性，有效地保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。征地過(guò)程中的社會(huì)矛盾必將因此而逐步減少，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的外部社會(huì)穩(wěn)定環(huán)境困擾也會(huì)相應(yīng)地降低。

第四，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展削減了公權(quán)擠占私權(quán)的空間。以往農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展常常囿于法律制度上設(shè)置的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙而阻力重重，而這些法律制度上設(shè)置的障礙往往都反映為公權(quán)與私權(quán)之間的不平衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)無(wú)能的格局形成不僅有其自身的“內(nèi)虛”問(wèn)題，更有面對(duì)國(guó)家、政府公權(quán)擠迫時(shí)的“外弱”問(wèn)題。相應(yīng)地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨著“內(nèi)憂(yōu)外患”的雙重困境——一方面是農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展受制的困境，另一方面是受行政干擾和競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的外部沖擊困境?！锻恋毓芾矸ā返男抻喭ㄟ^(guò)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能的管制放寬有效地賦予了產(chǎn)權(quán)人尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)和土地利用行為的一定自主性，在征地、增減掛和宅基地盤(pán)活、審批權(quán)下放等方面都作出了積極舉措，體現(xiàn)了權(quán)力下沉的大致趨向，并且對(duì)行政權(quán)的行使設(shè)置了嚴(yán)格的規(guī)范要求，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展所緊缺的建設(shè)用地資源和亟待解決的農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題都通過(guò)法律制度安排予以體現(xiàn)，從而削減了行政性公權(quán)力無(wú)限擠占自益性私權(quán)利的空間和可能性。

總的來(lái)說(shuō)，本次《土地管理法》的修改，總體上在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能解放和實(shí)現(xiàn)上取得了較大突破，是助推農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)性、要素性和保障性作用發(fā)揮的更進(jìn)一步，對(duì)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義重大。盡管新法仍有很多需要進(jìn)一步完善的內(nèi)容，但在當(dāng)下，無(wú)疑是能夠滿(mǎn)足發(fā)展需要并能夠促進(jìn)發(fā)展深入的“良法”。

本次《土地管理法》的修改，總體上在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能解放和實(shí)現(xiàn)上取得了較大突破，是助推農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)性、要素性和保障性作用發(fā)揮的更進(jìn)一步，對(duì)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義重大，盡管新法仍有很多需要進(jìn)一步完善的內(nèi)容，但在當(dāng)下，無(wú)疑是能夠滿(mǎn)足發(fā)展需要并能夠促進(jìn)發(fā)展深入的“良法”。

《土地管理法》修正的意義闡釋和應(yīng)用前景

專(zhuān)家簡(jiǎn)介

王勇

青島農(nóng)業(yè)大學(xué)合作社學(xué)院合作經(jīng)濟(jì)學(xué)系主任、碩士研究生導(dǎo)師。一直致力于合作經(jīng)濟(jì)教學(xué)、研究和推廣工作。合作社領(lǐng)域代表作有《中國(guó)農(nóng)民組織化的回顧與反思：1978～2008年》《產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張、組織創(chuàng)新與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成長(zhǎng)——基于山東省5 個(gè)典型個(gè)案的研究》等。

《土地管理法》修正案的通過(guò)意義何在？主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是戰(zhàn)略層面，能夠促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，土地資源的盤(pán)活和有效使用有了法律保障。二是具體實(shí)踐層面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能夠采取相應(yīng)的策略，在框架下有所作為。

自從1986年6月25日通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》至今，該法律在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)地使用效率提升和土地管理水平的提高等方面都發(fā)揮了重要作用。2019年8月26日該法修訂稿發(fā)布以后，在全國(guó)引發(fā)了普遍關(guān)注。一方面，這部法律是在國(guó)家促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的大戰(zhàn)略背景下修訂和施行的；另一方面，這部法律的發(fā)布具有重要的意義。

該法的意義何在？主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在戰(zhàn)略層面，能夠促進(jìn)農(nóng)村的全面發(fā)展，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大背景下，土地資源的盤(pán)活和有效使用有了法律保障。二是在具體實(shí)踐層，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能夠采取相應(yīng)的策略，在框架下有所作為。

新法對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略意義

該法在第一章《總則》第一條就明確指出，該法制定的根據(jù)是憲法，目的是加強(qiáng)土地管理，維護(hù)社會(huì)主義的土地公有制，合理保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用土地，最為重要的是要促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。“可持續(xù)發(fā)展”含義深刻，既包括國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需土地的供應(yīng)、管理和使用問(wèn)題，也包括城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中土地資源的優(yōu)化配置問(wèn)題。在我國(guó)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。具體在土地資源方面，就是要求既要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，也要發(fā)揮政府的作用。這在修訂的《土地管理法》內(nèi)容中都有所體現(xiàn)。比如第三條強(qiáng)調(diào)，“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”。

該法的第十七條規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃要遵循下列六條原則：一是嚴(yán)格用途管制；二是嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田；三是致力于提高土地的集約和節(jié)約利用水平；四是統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)“三生”用地，即生產(chǎn)、生活和生態(tài)用地；五是促進(jìn)土地的可持續(xù)利用；六是占補(bǔ)相當(dāng)。這些規(guī)定都能夠體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于土地問(wèn)題的總體安全觀(guān)，也能夠明確國(guó)家對(duì)于土地問(wèn)題的“底線(xiàn)思維”。

農(nóng)村發(fā)展的土地供給和利用關(guān)乎國(guó)家綜合改革的效果，這在理論上和實(shí)踐中都得以證明。

第一，綜合國(guó)力的提升能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又好又快發(fā)展，反過(guò)來(lái)農(nóng)村發(fā)展推動(dòng)國(guó)家綜合發(fā)展，而土地問(wèn)題和農(nóng)民問(wèn)題是農(nóng)村問(wèn)題的重點(diǎn)內(nèi)容，農(nóng)村土地生產(chǎn)什么、質(zhì)量如何，在一定意義上說(shuō)都決定了農(nóng)村發(fā)展的效果。

第二，農(nóng)村土地供給的方式也影響著農(nóng)村發(fā)展的績(jī)效。新修改的《土地管理法》第四章第三十條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”。這一規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家的糧食安全觀(guān)是滿(mǎn)足國(guó)民糧食的需要。第三十三條嚴(yán)格規(guī)定了經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖、蔬菜生產(chǎn)基地等都納入永久基本農(nóng)田?！坝谰谩倍煮w現(xiàn)出國(guó)家對(duì)于農(nóng)用地的嚴(yán)控決心和“底線(xiàn)”。在理解新修改的《土地管理法》時(shí)要格外重視這一變化。在法務(wù)事件中，可能會(huì)出現(xiàn)重點(diǎn)保護(hù)永久基本農(nóng)田的判例。在執(zhí)法過(guò)程中，也一定要特別重視違法行為的懲處，以確保國(guó)家土地法制精神的權(quán)威性和實(shí)用性。對(duì)于永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)于永久基本農(nóng)田保護(hù)的決心之大、監(jiān)管之嚴(yán)和審批權(quán)限之高。

第三，將征地和補(bǔ)償事宜規(guī)定得更加細(xì)致。該法四十八條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平合理的補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)是“保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”；對(duì)于征地流程規(guī)定得非常詳細(xì)；第四十七條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府征收土地的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)要求簽訂有關(guān)協(xié)議，使得土地在契約的保障下“陽(yáng)光征收”。

新法對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的現(xiàn)實(shí)意義

該法為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供了有效的土地供給。我們可以從五類(lèi)主體來(lái)分析。

一是保證了專(zhuān)業(yè)大戶(hù)的土地供給。這類(lèi)主體的特征之一就是土地規(guī)模超出當(dāng)?shù)氐钠骄?。以往?huì)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)來(lái)的農(nóng)地被低效利用、撂荒，甚至非法占用的現(xiàn)象，該法對(duì)于此類(lèi)行為進(jìn)行了規(guī)定。第三十八條強(qiáng)調(diào)，“一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的要繼續(xù)耕種，一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)繳納閑置費(fèi)，連續(xù)兩年未使用的，無(wú)償收回并恢復(fù)耕種”。這樣就會(huì)在很大程度上防止農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的效率損失，確保專(zhuān)業(yè)大戶(hù)有地耕種，而且有較長(zhǎng)時(shí)間的耕地種植。

二是保證了家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)用地供給。一般而言，家庭農(nóng)場(chǎng)的土地來(lái)源于兩部分：一是自家承包地，另一個(gè)是流轉(zhuǎn)的土地。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)建設(shè)用地的審批過(guò)程中，國(guó)家是向家庭農(nóng)場(chǎng)傾斜的，但是實(shí)踐中能夠獲得有效土地供給的家庭農(nóng)場(chǎng)并不多見(jiàn)。該法進(jìn)行了一系列規(guī)定，比如第三十九條明確指出，國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人在遵循現(xiàn)有法律前提下開(kāi)發(fā)未利用的土地，適宜開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地的優(yōu)先開(kāi)發(fā)為農(nóng)用地，國(guó)家依法保護(hù)開(kāi)發(fā)者的合法權(quán)益。部分家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)機(jī)具是配套的，具有一定的土地開(kāi)墾能力，這一規(guī)定為這類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模營(yíng)造了良好的法律環(huán)境。

三是加速了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社三產(chǎn)融合步伐。全國(guó)220萬(wàn)余家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。部分農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展了三產(chǎn)融合業(yè)務(wù)，現(xiàn)實(shí)的障礙之一就是在農(nóng)村開(kāi)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)業(yè)務(wù)時(shí)受到土地供給短缺的困擾。新修改的《土地管理法》關(guān)于永久基本農(nóng)田的規(guī)定、關(guān)于開(kāi)發(fā)土地的規(guī)定及建設(shè)用地的規(guī)定等為該類(lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體土地需求的滿(mǎn)足提供了法律保障。比如在全國(guó)各地農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展的民宿業(yè)務(wù)過(guò)程中，有的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社憂(yōu)慮閑置農(nóng)宅的產(chǎn)權(quán)不清問(wèn)題而不敢投資，導(dǎo)致民宿業(yè)務(wù)規(guī)模難以拓展。該法第六十二條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)盤(pán)活閑置基地和閑置住宅。該法關(guān)于建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定能夠基本滿(mǎn)足農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)機(jī)具維修、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏、農(nóng)村電子商務(wù)等業(yè)務(wù)的用地需求。這樣，在該法保障下，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社能夠加速三產(chǎn)融合業(yè)務(wù)的開(kāi)展，提升其經(jīng)營(yíng)能力和帶動(dòng)能力，從而有助于增加成員和農(nóng)民的收入。

四是為工商資本有序下鄉(xiāng)創(chuàng)造了法制條件。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、工商企業(yè)等下鄉(xiāng)從事工廠(chǎng)化、現(xiàn)代化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)是提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈的重要途徑，國(guó)家也出臺(tái)了相應(yīng)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的具體政策。但是，該類(lèi)主體在投資建廠(chǎng)和發(fā)展相應(yīng)業(yè)務(wù)時(shí)往往受制于建設(shè)用地，影響了其發(fā)展能力，也影響了國(guó)家農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行的效果。該法第六十三條明確規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的處置方式、用途管制等，這為工商資本下鄉(xiāng)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)奠定了法治基礎(chǔ)。

五是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支撐?，F(xiàn)行的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)是以村“兩委”、村監(jiān)督管理委員會(huì)為主體架構(gòu)，在中央發(fā)布的促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件中明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和責(zé)任，在《民法總則》中也規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人。農(nóng)村治理體系將演化為“一主多元”的格局，“一主”指的是村黨支部；“多元”指的是村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、協(xié)會(huì)等。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織的角色定位在新修改的《土地管理法》中得到了明確規(guī)定。比如，該法第六十二條強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)村閑置宅基地和住宅的處理上，明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員是盤(pán)活和利用的主體。再比如，在該法第六十三條規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租或者出讓等，必須經(jīng)過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者代表的三分之二同意。至于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦企業(yè)的情形，該法明確規(guī)定了批準(zhǔn)文件可以由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)也明確了該組織辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的流程。以上規(guī)定有助于村集體經(jīng)濟(jì)組織履行好村“經(jīng)濟(jì)支柱”的作用，搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，更好地為村民提供公共服務(wù)，增強(qiáng)村民的獲得感和幸福感。

本次《土地管理法》的修改為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展提供了有效的土地供給。一是保證了專(zhuān)業(yè)大戶(hù)的土地供給；二是保證了家庭農(nóng)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)用地供給；三是加速了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社三產(chǎn)融合步伐；四是為工商資本有序下鄉(xiāng)創(chuàng)造了法制條件；五是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有力支撐。

新法的應(yīng)用前景

新法修訂以后將在2020年1月1日起施行，而對(duì)于本法的修法目的、意義等問(wèn)題各界已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。目前，在實(shí)踐中還要處理好以下三個(gè)方面的問(wèn)題。

一是加快普法進(jìn)程，由于該法涉及到的問(wèn)題復(fù)雜而重要，對(duì)于該法執(zhí)行過(guò)程將遇到的問(wèn)題要有研判及應(yīng)對(duì)策略。關(guān)鍵是要進(jìn)行普法，向公眾傳達(dá)此法的修訂背景、與舊法的區(qū)別及該法為經(jīng)濟(jì)主體提供的機(jī)遇，給土地管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門(mén)、資源管理部門(mén)等帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。這些工作不是哪個(gè)部門(mén)能夠獨(dú)立完成的，必須有效分工、精誠(chéng)協(xié)同、多重創(chuàng)新才能完成。

二是要充分利用該法推進(jìn)相應(yīng)的工作。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，要在認(rèn)真學(xué)習(xí)該法的基礎(chǔ)上充分論證農(nóng)地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的獲取程序和方法，探討與相關(guān)主體簽訂契約時(shí)應(yīng)注意的問(wèn)題。在獲取相應(yīng)的土地基礎(chǔ)上，要根據(jù)該法的有關(guān)規(guī)定從事合法經(jīng)營(yíng)，不能觸碰該法“紅線(xiàn)”，比如不能違法占用“永久基本農(nóng)田”從事林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚(yú)。

三是政府的有關(guān)部門(mén)要各司其職，加強(qiáng)協(xié)同，依法辦事。該法涉及到多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)和多個(gè)主體。政府作為“守夜人”，要強(qiáng)化“放管服”并舉，明確職責(zé)、分工合作，遇到法律和政策與實(shí)踐主體認(rèn)知不一致的情形時(shí)要耐心地向群眾解釋?zhuān)欣碛袚?jù)地講好國(guó)家政策，不推諉扯皮，有所擔(dān)當(dāng)、有所作為，在土地管理過(guò)程中探索出一條有中國(guó)特色的法治道路。

四是社會(huì)各界要學(xué)好該法、用好該法、遵守該法。法務(wù)部門(mén)要總結(jié)判例，與有關(guān)部門(mén)協(xié)作，在“中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)”等官方平臺(tái)傳播土地糾紛方面的案件，為相關(guān)人士提供參考。高校要在法律課程體系中加入《土地管理法》內(nèi)容，為培養(yǎng)法律人才多作貢獻(xiàn)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要心懷敬畏、大膽實(shí)踐，在現(xiàn)有的土地法制框架下積極開(kāi)拓，勇于創(chuàng)新，搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和美譽(yù)度，帶動(dòng)更多的人投入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事業(yè)中。

在新時(shí)代，修改后的《土地管理法》適用面廣，影響深遠(yuǎn)，將為帶動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興發(fā)揮更大的作用。