農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)研究
——以德州市袁橋社區(qū)為例

宋曄琴，房 敏

(1. 電子科技大學(xué) 公共管理學(xué)院 四川 成都 610054；2.德州學(xué)院 歷史與社會(huì)管理學(xué)院，山東 德州 253025)

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)體制改革作為社會(huì)發(fā)展首選的動(dòng)力機(jī)制，在促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的同時(shí)，不可避免地產(chǎn)生了一系列社會(huì)問(wèn)題。作為社會(huì)發(fā)展首選的穩(wěn)定機(jī)制——完善的社會(huì)保障體系在維護(hù)社會(huì)秩序、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公平等方面恰恰又彌補(bǔ)了市場(chǎng)機(jī)制的不足，體現(xiàn)出無(wú)可替代的重要價(jià)值。當(dāng)下，隨著國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的全面實(shí)施，社會(huì)保障亟需緊抓社會(huì)成員日益變化、日益調(diào)整的社會(huì)保障需求，通過(guò)社會(huì)保障供給結(jié)構(gòu)和供給層次的調(diào)整來(lái)均衡城鄉(xiāng)社會(huì)成員的保障需要。對(duì)此，我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出：要建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理和服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障制度[1]。換言之，我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)正在加快由單位化向社會(huì)化的轉(zhuǎn)變。由于社會(huì)力量發(fā)育不足，各種非政府組織和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)還無(wú)法承接從政府和企事業(yè)單位剝離出來(lái)的社會(huì)職能[2]。因此，具有半自治性質(zhì)的社區(qū)就扮演了重要的社會(huì)角色，成為基層社會(huì)保障的運(yùn)作主體，在社會(huì)保障管理和服務(wù)社會(huì)化過(guò)程中，社區(qū)已經(jīng)表現(xiàn)出不可替代的基礎(chǔ)性作用。

所謂社區(qū)社會(huì)保障是指在政府的政策指導(dǎo)和監(jiān)督下，以社區(qū)為依托，以社區(qū)居民為主要保障對(duì)象，由社區(qū)居民和社區(qū)組織共同參與，為滿足社區(qū)成員物質(zhì)文化生活訴求而實(shí)施的一系列社會(huì)保障措施。主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利等社會(huì)保障內(nèi)容。它是國(guó)家民政福利和單位職業(yè)福利的重要補(bǔ)充和延伸。在我國(guó)社區(qū)社會(huì)保障建設(shè)進(jìn)程中，城市社區(qū)的發(fā)展相比農(nóng)村的發(fā)展要早，建設(shè)的也更加完善。但是隨著我國(guó)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的持續(xù)調(diào)整、老齡化步伐的加快、失地人口的增加、家庭保障功能的弱化，基層社區(qū)社會(huì)保障在農(nóng)村的大力建設(shè)也成為社會(huì)保障制度和社會(huì)發(fā)展的必然要求。本文采用案例分析、訪談等研究方法，以山東省德州市袁橋社區(qū)為例進(jìn)行典型研究，以期為探索農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)的合理路徑提供借鑒。

一、 農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)的必要性

(一) 貫徹國(guó)家公共服務(wù)政策

社會(huì)保障作為社會(huì)發(fā)展的“減震器”和“助推器”，一直以來(lái)都備受各界關(guān)注，國(guó)家也一直致力于探索社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展的合理路徑。1999年，中共十五屆七中全會(huì)指出：要逐步推進(jìn)社會(huì)保障的社會(huì)化管理，實(shí)行退休人員養(yǎng)老金由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放，人員社區(qū)管理。同年《政府工作報(bào)告》也明確要求：積極開(kāi)展社區(qū)管理服務(wù)退休人員的試點(diǎn)。2000年，國(guó)務(wù)院又印發(fā)《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案》對(duì)社會(huì)保障的管理和服務(wù)社會(huì)化做了專門部署[3]。2012年黨的十八大報(bào)告也明確提出加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)，必須加快形成政社分開(kāi)，權(quán)責(zé)明確，依法自治的現(xiàn)代社區(qū)組織體系。2013年十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革重大若干問(wèn)題的決定》指出：要建立更加公平和可持續(xù)的多主體參與的社會(huì)保障制度。2015年中共十八屆五中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)指出：社會(huì)保障問(wèn)題要合理均衡各社會(huì)主體的責(zé)任，大力推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)以及政府與社區(qū)的合作。目前，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，政府行政管理體制改革也進(jìn)入深水區(qū)。政府以政策為基礎(chǔ)，以精簡(jiǎn)職能、簡(jiǎn)政放權(quán)為目標(biāo)，逐步下放一些不能承擔(dān)、不應(yīng)承擔(dān)和不用承擔(dān)的公共事務(wù)[4]。

(二)滿足農(nóng)村成員社會(huì)保障需求

目前，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和全面深化改革的不斷推進(jìn)，勞動(dòng)力流動(dòng)頻繁，失業(yè)下崗人員增多，失地農(nóng)民問(wèn)題突出。社會(huì)上出現(xiàn)新的邊緣化階層和弱勢(shì)群體，基于城鎮(zhèn)化帶來(lái)的特殊身份，他們產(chǎn)生了不同層次、不同形式的多樣化社會(huì)保障需求。同時(shí)，不同地區(qū)之間、同一地區(qū)的不同社區(qū)之間，社區(qū)建設(shè)還存在較大差異，社區(qū)居民對(duì)社會(huì)保障的需求基點(diǎn)和需求力度也各不相同。這就需要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)之上實(shí)施符合其各自特點(diǎn)的社區(qū)社會(huì)保障。另外，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的重視和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)民的社區(qū)社會(huì)保障需求彈性減小，并且呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)民對(duì)社區(qū)社會(huì)保障的需求由傳統(tǒng)的?；巨D(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)生活質(zhì)量和幸福感的追求，普遍要求逐漸擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“單位保障”和傳統(tǒng)“家庭保障”的桎梏，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障管理和服務(wù)的社會(huì)化。

(三)拓展新型社區(qū)服務(wù)職能

基于目前國(guó)家的政策背景以及人民多樣化、多層次的社會(huì)保障需求，亟待探索一條符合我國(guó)基本國(guó)情的、切實(shí)可行的社會(huì)保障發(fā)展的合理路徑。但是我國(guó)社會(huì)力量發(fā)育不足，各種非政府組織和非營(yíng)利組織無(wú)論從數(shù)量上還是從質(zhì)量上說(shuō)，都無(wú)法承接從政府和企事業(yè)單位剝離出來(lái)的社會(huì)職能[5]。在這種情況下，具有半自治性質(zhì)的社區(qū)作為廣大社會(huì)成員工作、生活的重要場(chǎng)域，就成了基層社會(huì)保障的運(yùn)作主體和基本落腳點(diǎn)。在一定程度上，農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障的存在和發(fā)展，為改善和提高社區(qū)居民中弱勢(shì)群體乃至全體社區(qū)居民生活質(zhì)量提供了基礎(chǔ)，同時(shí)也為整個(gè)社區(qū)工作的協(xié)調(diào)和穩(wěn)步推進(jìn)奠定了基石。依托社會(huì)成員生活的重要場(chǎng)域——社區(qū)，大力發(fā)展社區(qū)社會(huì)保障，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)組織和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的功能，使社區(qū)由管理型社區(qū)逐漸向服務(wù)型社區(qū)轉(zhuǎn)變，可以更好地保障社會(huì)成員的基本生存權(quán)，從而減少社會(huì)發(fā)展，特別是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和動(dòng)蕩，更好地維護(hù)基層社會(huì)的穩(wěn)定，從而為整個(gè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)現(xiàn)狀——以袁橋社區(qū)為例

本研究以山東省德州市袁橋社區(qū)為分析對(duì)象，總結(jié)和歸納該社區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及改革方向，從而為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障的建設(shè)提供借鑒。

(一)袁橋社區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)取得的成效

“十二五”以來(lái)，袁橋社區(qū)通過(guò)上門宣傳服務(wù)、加大稽核力度等措施，為廣大群眾編織起一張統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障安全網(wǎng)，使得覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系更加完善，社會(huì)保障水平大幅提高。2014年7月24日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)走訪基層，親自到該社區(qū)考察指導(dǎo)兩區(qū)同建工作，并對(duì)其新型社區(qū)建設(shè)工作所取得的成績(jī)給予極大的肯定和鼓勵(lì)。目前，袁橋社區(qū)社會(huì)保障體系已基本建立起來(lái)，服務(wù)項(xiàng)目較為齊全，類型較為多樣，滲透到社區(qū)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、福利等關(guān)乎居民切身利益的方方面面，具體見(jiàn)圖1。

在新農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，為緩解人口老齡化背景下失地農(nóng)民家庭養(yǎng)老和醫(yī)療的壓力，袁橋社區(qū)將社區(qū)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障作為其社區(qū)社會(huì)保障工作的重中之重，形成了以社區(qū)養(yǎng)老保障和社區(qū)醫(yī)療保障為主體，以社區(qū)救助和社區(qū)福利保障為輔助的社區(qū)社會(huì)保障體系。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，這一保障體系逐漸得到社區(qū)成員的支持和擁護(hù)，較好地維護(hù)了社區(qū)穩(wěn)定，促進(jìn)了和諧社區(qū)的建設(shè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該社區(qū)居民對(duì)已有社會(huì)服務(wù)保障項(xiàng)目的滿意度較高。

1.社區(qū)養(yǎng)老保障劃分為繳費(fèi)補(bǔ)貼和待遇補(bǔ)貼兩個(gè)層面

隨著農(nóng)村老齡化進(jìn)程的加劇，家庭養(yǎng)老功能的弱化，養(yǎng)老社會(huì)化成為一個(gè)必然趨勢(shì)。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)講，社區(qū)承擔(dān)養(yǎng)老保障服務(wù)功能恰恰體現(xiàn)了養(yǎng)老社會(huì)化[6]的社會(huì)趨勢(shì)。

袁橋社區(qū)的養(yǎng)老保障主要分為兩個(gè)層面，即繳費(fèi)補(bǔ)貼和待遇補(bǔ)貼。在繳費(fèi)補(bǔ)貼上，袁橋社區(qū)幫助符合社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的16～59周歲的失地且不享受城鎮(zhèn)職工基本社會(huì)保險(xiǎn)的常住居民代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)金300元/(年·人)；在待遇補(bǔ)貼上，袁橋社區(qū)為社區(qū)內(nèi)部的老人分層提供不同的補(bǔ)貼，主要由社區(qū)養(yǎng)老保障金、節(jié)日補(bǔ)貼和旅游補(bǔ)貼三個(gè)部分構(gòu)成。其中，55周歲以上老人每年中秋節(jié)和春節(jié)分別補(bǔ)助200元/人，70周歲以上老人重陽(yáng)節(jié)補(bǔ)貼100元/人，65周歲以上老人每年紅色旅游補(bǔ)助600元/人，社區(qū)養(yǎng)老保障金65～69周歲補(bǔ)貼100元/(月·人)，70周歲以上補(bǔ)貼200元/(月·人)。袁橋社區(qū)高年齡段老年人分布情況見(jiàn)表1。

表1 袁橋社區(qū)高年齡段老年人分布表

注：常住總?cè)丝谟? 400余人

除物質(zhì)補(bǔ)貼外，袁橋社區(qū)還為老人提供精神保障，建立了老年活動(dòng)中心，內(nèi)部設(shè)有棋牌室、舞蹈室、臺(tái)球廳、休息室等，并免費(fèi)提供暖氣、熱水；同時(shí)，社區(qū)也與志愿者服務(wù)機(jī)構(gòu)等非盈利組織或團(tuán)體緊密聯(lián)系，定期組織志愿者為老人打掃衛(wèi)生、陪老人聊天等。

2.社區(qū)醫(yī)療保障實(shí)行委托代理和分類保障

為進(jìn)一步落實(shí)中央提出的由“管理型”社區(qū)向“服務(wù)型”社區(qū)轉(zhuǎn)變的政策[7]，袁橋社區(qū)作為委托方，賦予袁橋社區(qū)衛(wèi)生院代理方的角色，委托其為社區(qū)居民提供多方面的醫(yī)療保障服務(wù)，針對(duì)不同的居民群體采取不同的醫(yī)療保障措施，具體見(jiàn)圖2。

袁橋社區(qū)衛(wèi)生院憑借其優(yōu)越的條件和齊全的診療設(shè)備，最大限度地滿足了社區(qū)群眾的醫(yī)療衛(wèi)生需求和就近就醫(yī)需要，獲得社區(qū)居民的一致認(rèn)可。筆者在訪談的過(guò)程中了解到社區(qū)居民對(duì)于完善后的社區(qū)醫(yī)療保障服務(wù)評(píng)價(jià)較高。

3.社區(qū)救助實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化和多類型

在社區(qū)社會(huì)保障的結(jié)構(gòu)體系中，社區(qū)救助雖處于輔助性地位，但依然發(fā)揮著不可替代的作用。袁橋社區(qū)在社區(qū)救助方面全面配合民政部門的救助工作，采取實(shí)物救助和精神救助相結(jié)合的形式，針對(duì)不同的救助對(duì)象采取有針對(duì)性的救助措施，切實(shí)解決不同民眾的需求，具體見(jiàn)表2。

表2 袁橋社區(qū)救助對(duì)象及措施統(tǒng)計(jì)表

在社區(qū)保障社會(huì)化發(fā)展的趨勢(shì)下，袁橋社區(qū)一方面積極響應(yīng)國(guó)家的政策號(hào)召，本著人本化的管理理念進(jìn)行入戶調(diào)查、核實(shí)，真正做到有進(jìn)有出、動(dòng)態(tài)管理；另一方面，從社區(qū)社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀和居民實(shí)際需求出發(fā)，有針對(duì)性地提供人力、物力、財(cái)力等多方面資源，從物質(zhì)與精神層面雙管齊下，開(kāi)展精準(zhǔn)化、全方位的社區(qū)救助工作，努力實(shí)現(xiàn)“居民滿意、社區(qū)和諧”的發(fā)展目標(biāo)，真正做到保民助民。

4.社區(qū)福利保障項(xiàng)目種類和覆蓋范圍全面

當(dāng)下，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，居民的物質(zhì)生活水平得到顯著改善，對(duì)生活幸福感的追求日益迫切。袁橋社區(qū)在“小社區(qū)、大服務(wù)”理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)福利保障的全覆蓋，開(kāi)展了多樣化的社區(qū)社會(huì)福利保障活動(dòng)，切實(shí)提高了居民的幸福感和滿意度。

針對(duì)全體居民和特殊人群，袁橋社區(qū)提供不同的福利項(xiàng)目，提高了社區(qū)對(duì)內(nèi)的吸引力和對(duì)外的凝聚力，具體見(jiàn)表3。

此外，針對(duì)社區(qū)內(nèi)義務(wù)教育階段的學(xué)生，開(kāi)設(shè)“四點(diǎn)半”學(xué)校，由大學(xué)生村官和大學(xué)生志愿者擔(dān)任作業(yè)輔導(dǎo)老師，負(fù)責(zé)學(xué)生的作業(yè)檢查和指導(dǎo)工作，切實(shí)解決了社區(qū)家長(zhǎng)因工作忙而無(wú)法照顧孩子的托管問(wèn)題。為了鼓勵(lì)社區(qū)的高考考生用知識(shí)改變命運(yùn)，同時(shí)也解決部分家庭因?qū)W致貧的問(wèn)題，社區(qū)為考上本科的學(xué)子每人提供 1 000 元的考學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)。袁橋社區(qū)為居民提供的一系列多層次、多形式、多角度的社區(qū)福利保障措施，切實(shí)提高了居民的精神需求和生活幸福感。

(二)袁橋社區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)存在的問(wèn)題

通過(guò)袁橋社區(qū)的實(shí)踐分析，該社區(qū)基本上形成了“以社區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障為主體，以社區(qū)救助和社區(qū)社會(huì)福利保障為輔助”的社區(qū)社會(huì)保障體系。但是該社區(qū)社會(huì)保障的整體水平距離社區(qū)成員的需要還有一定的差距，仍存在著一些亟待解決的問(wèn)題。

表3 袁橋社區(qū)全體居民及特殊人群福利項(xiàng)目一覽表

1.社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目建設(shè)非均衡化

在國(guó)家“簡(jiǎn)政放權(quán)”“權(quán)力下放基層”等一系列政策背景下，社區(qū)作為基層管理組織，逐漸實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)管理者向主動(dòng)服務(wù)者角色轉(zhuǎn)變，對(duì)社區(qū)內(nèi)部社會(huì)保障項(xiàng)目間的資金和資源分配的話語(yǔ)權(quán)逐漸增強(qiáng)。從袁橋社區(qū)的調(diào)研來(lái)看，社區(qū)社會(huì)保障各項(xiàng)目資金投入比重差距較大，具體資金投入見(jiàn)圖3。

圖3可見(jiàn)，資金向養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障的傾斜較大，而相應(yīng)的社會(huì)救助和社會(huì)福利的資金投入力度較小。一方面體現(xiàn)出社區(qū)更加重視養(yǎng)老、醫(yī)療等傳統(tǒng)的基本保障，而對(duì)起點(diǎn)較低的社會(huì)救助和社會(huì)福利不夠重視，這會(huì)導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)保障體系缺乏穩(wěn)定性；另一方面，社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目的資金投入差距過(guò)大會(huì)造成社區(qū)社會(huì)救助和社會(huì)福利的發(fā)展緩慢，使存在這方面需求的群眾不能接受到幫助。這不僅不能實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)分配和使用，而且會(huì)引起社區(qū)群眾不滿，造成群體性事件，損害社會(huì)安全和穩(wěn)定。

2.社區(qū)社會(huì)保障隊(duì)伍素質(zhì)非專業(yè)化

社區(qū)社會(huì)保障工作開(kāi)展的關(guān)鍵在于擁有一支結(jié)構(gòu)合理、專業(yè)素質(zhì)良好、人員穩(wěn)定的服務(wù)隊(duì)伍以及統(tǒng)一規(guī)范的管理制度。但是通過(guò)袁橋社區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍建設(shè)存在明顯問(wèn)題，具體見(jiàn)圖4。

在服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)方面，社區(qū)服務(wù)人員來(lái)源單一，受教育程度較低，缺乏社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的專業(yè)知識(shí)和技能。從圖4中可看出，隊(duì)伍組成較為單一，僅包括服務(wù)和志愿者隊(duì)伍兩種類型，并且主流服務(wù)隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)不平衡，存在老齡化趨向，這不利于保持服務(wù)隊(duì)伍的生命力與活力。同時(shí)，服務(wù)隊(duì)伍組成人員的受教育程度普遍較低，還缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)，這會(huì)導(dǎo)致服務(wù)隊(duì)伍的服務(wù)質(zhì)量和能力遭到質(zhì)疑。除此之外，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于缺乏規(guī)范的管理制度以及績(jī)效考核制度，致使社區(qū)服務(wù)人員工作積極性不高、職責(zé)邊界不清晰的問(wèn)題。社區(qū)志愿者主要來(lái)源于人力資源和社會(huì)保障局，未與社會(huì)上的其他組織形成長(zhǎng)期的志愿服務(wù)對(duì)接，其中一個(gè)重要的原因就是袁橋社區(qū)僅為志愿者提供住宿，對(duì)志愿者的吸引力不足，使其流動(dòng)性較大，加之社區(qū)缺乏對(duì)志愿者的技能培訓(xùn)，導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)保障服務(wù)工作的規(guī)范性不足。

3.社區(qū)社會(huì)保障資金來(lái)源渠道單一化

財(cái)政投入是社區(qū)社會(huì)保障開(kāi)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。財(cái)政投入的多寡直接影響到社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目的多少、水平的高低、覆蓋范圍的大小以及人員工作積極性的高低。我國(guó)當(dāng)前社區(qū)社會(huì)保障的資金來(lái)源主要依附于社區(qū)財(cái)政，而社區(qū)財(cái)政主要來(lái)源于政府撥款、社會(huì)募捐以及社區(qū)收益三個(gè)方面。通過(guò)訪談得知，袁橋社區(qū)社會(huì)保障工作開(kāi)展的主要財(cái)政來(lái)源是社區(qū)集體收益，包括集體土地資金、商貿(mào)城和沿街民市收益等。而在政府撥款方面，地方政府對(duì)社區(qū)社會(huì)保障的財(cái)政支持力度較為薄弱，沒(méi)有為社區(qū)社會(huì)保障起到托底作用。另外，社區(qū)與外部其他組織和個(gè)體之間的合作鏈條比較單一，從社會(huì)各界吸納資金的能力較弱，缺少社會(huì)資金的支持。因此，社區(qū)社會(huì)保障資金來(lái)源有限，渠道較窄，社區(qū)內(nèi)部承擔(dān)的財(cái)政壓力較大，缺乏強(qiáng)有力的資金支持[8]，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)社會(huì)保障的發(fā)展速度。

三、完善農(nóng)村社區(qū)社會(huì)保障體系的合理路徑

(一)擴(kuò)大社區(qū)社會(huì)保障對(duì)象的外延

目前，我國(guó)社區(qū)社會(huì)保障發(fā)展正處于探索階段，項(xiàng)目措施以及制度體系都不盡完善，因此，社區(qū)社會(huì)保障對(duì)象普遍性受到限制，許多邊緣群體以及弱勢(shì)人群并不能受到社區(qū)社會(huì)保障體系的惠及，要推動(dòng)社區(qū)社會(huì)保障在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展并取得顯著性效果，就必須要擴(kuò)大社區(qū)社會(huì)保障對(duì)象的外延性，使社區(qū)社會(huì)保障體系惠及到盡可能多的人群，使人民共享全面建設(shè)小康社會(huì)取得的成果。

首先，應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)失業(yè)保障項(xiàng)目的建設(shè)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的大背景下，下崗工人以及失地農(nóng)民人數(shù)不斷增多，失業(yè)大潮越來(lái)越嚴(yán)重。因此，社區(qū)失業(yè)保障發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。要保證社區(qū)失業(yè)保障的健康發(fā)展，最重要的是堅(jiān)持項(xiàng)目建設(shè)從社區(qū)內(nèi)部發(fā)展需求出發(fā)，加大社區(qū)崗位需求自主供給力度，社區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)(如社區(qū)福利院、物業(yè)管理公司、產(chǎn)業(yè)園等)進(jìn)行招聘時(shí)，對(duì)社區(qū)內(nèi)失業(yè)者進(jìn)行優(yōu)先聘用，降低社區(qū)失業(yè)率。除此之外，社區(qū)要加強(qiáng)與社會(huì)組織及企業(yè)和個(gè)人的合作，構(gòu)建多方面的合作鏈條和伙伴關(guān)系，從而將社區(qū)內(nèi)的失業(yè)人員輸出，增加失業(yè)人員的就業(yè)機(jī)會(huì)。

其次，保障社區(qū)優(yōu)撫安置項(xiàng)目的全面落實(shí)和系統(tǒng)實(shí)施，有助于增加社區(qū)社會(huì)保障體系的覆蓋人群。長(zhǎng)期以來(lái)，優(yōu)撫安置因其保障人群特殊性和少數(shù)性的特征一直未被廣泛的納入社區(qū)社會(huì)保障體系。優(yōu)撫安置是指國(guó)家對(duì)從事特殊工作者及其家屬，如軍人及其親屬予以優(yōu)待、撫恤、安置的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，優(yōu)撫對(duì)象主要是烈軍屬、復(fù)員退伍軍人、殘疾軍人及其家屬[9]。當(dāng)今社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)深入落實(shí)國(guó)家政策，將優(yōu)撫安置項(xiàng)目發(fā)展建設(shè)提上日程，使該部分特殊人群得到應(yīng)有的保障。首先，在社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行信息核實(shí)，確定優(yōu)撫對(duì)象名單，按照國(guó)家政策要求標(biāo)準(zhǔn)分別為其提供撫恤金、優(yōu)待金、補(bǔ)助金。其次，關(guān)注優(yōu)撫安置對(duì)象中的弱勢(shì)群體。社區(qū)出資為殘疾軍人和退伍老人提供基本生活物資補(bǔ)助，針對(duì)個(gè)人具體情況為有工作能力的殘疾軍人提供合適崗位，并針對(duì)家庭情況和需求對(duì)退伍老人和無(wú)工作能力的殘疾軍人提供社區(qū)福利院免費(fèi)入住待遇。

(二)保障社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)合理

社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)化不合理是社區(qū)社會(huì)保障穩(wěn)步發(fā)展的一大桎梏，要使社區(qū)社會(huì)保障取得健康和可持續(xù)發(fā)展，就要“保重點(diǎn)，顧其余”合理用力，保障社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡發(fā)展。

首先，社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目的發(fā)展要區(qū)別對(duì)待。既要重點(diǎn)保障關(guān)乎社區(qū)居民切身利益的兜底項(xiàng)目，又需切實(shí)兼顧社區(qū)居民文化、娛樂(lè)等設(shè)施的建設(shè)。在堅(jiān)持社區(qū)社會(huì)保障的福利性、公益性特征不變的基礎(chǔ)上，發(fā)展經(jīng)營(yíng)性社區(qū)保障，要堅(jiān)持福利性保障與經(jīng)營(yíng)性保障同步推進(jìn)，把對(duì)特殊對(duì)象的福利性保障與對(duì)一般成員的經(jīng)營(yíng)性保障有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成一種良性循環(huán)。針對(duì)不同消費(fèi)群體和服務(wù)內(nèi)容，制定相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)定價(jià)制度,如無(wú)償服務(wù)、有償服務(wù)等，以有償服務(wù)為主要方式[10]，對(duì)低收入者和老弱病殘等提供無(wú)償或非盈利的服務(wù)，對(duì)社區(qū)普通居民實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有償服務(wù)。如有盈余，在征求服務(wù)對(duì)象意見(jiàn)基礎(chǔ)上可擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容，增添新的服務(wù)項(xiàng)目，開(kāi)辟新的服務(wù)途徑[11]。

其次，社區(qū)管理者要逐漸樹(shù)立社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目均衡發(fā)展的理念，實(shí)現(xiàn)由選擇性重點(diǎn)保障的效率優(yōu)先原則過(guò)渡到全民保障的公平和效率的兼顧，同時(shí)社區(qū)管理者要有全局意識(shí)，力求使社會(huì)保障惠及到每一位社區(qū)居民。

最后，保障社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目均衡發(fā)展的根本立足點(diǎn)是優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造適應(yīng)產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，激活社區(qū)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活力，吸引社區(qū)外部力量注入，加大社區(qū)產(chǎn)業(yè)的集體收益，從而為社區(qū)社會(huì)保障的開(kāi)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)提高社區(qū)社會(huì)保障隊(duì)伍專業(yè)性

要提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，社區(qū)管理層必須以“促技能，抓制度”為基點(diǎn)，以人力資源與制度管理這兩方面要素為重要抓手，并針對(duì)參與社區(qū)社會(huì)保障工作的不同群體間的差異有區(qū)別地進(jìn)行技能培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高工作人員的專業(yè)性和服務(wù)能力。

首先，要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)正式工作人員的技能培訓(xùn)。定期邀請(qǐng)專家學(xué)者或者技術(shù)人員進(jìn)社區(qū)辦講座或技術(shù)指導(dǎo)，對(duì)培訓(xùn)考核合格的人員發(fā)放培訓(xùn)合格證書，社區(qū)再根據(jù)工作人員獲得技能證書的情況實(shí)行崗位公開(kāi)競(jìng)聘，逐漸實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)保障工作隊(duì)伍的專業(yè)化。

其次，要改善社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)的合理性。制定相應(yīng)的激勵(lì)政策吸引有專業(yè)知識(shí)背景的年輕人才，使他們投入到社區(qū)隊(duì)伍的建設(shè)當(dāng)中，增加社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍的活力及創(chuàng)造力，提高他們的工作積極性。

再次，要加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)范的管理制度建設(shè)。第一，建立明確的領(lǐng)導(dǎo)管理體系，實(shí)現(xiàn)專業(yè)隊(duì)伍的組織化建設(shè)，確保社區(qū)社會(huì)保障工作有組織、有目的的進(jìn)行。第二，完善績(jī)效管理體制，在績(jī)效計(jì)劃、監(jiān)控、考核與反饋方面進(jìn)行嚴(yán)格管理，明確員工工作目標(biāo)，提高員工工作質(zhì)量與效率。最后，加強(qiáng)激勵(lì)制度的建設(shè)，通過(guò)物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)等手段提高社區(qū)從業(yè)人員的工作積極性，并且吸引更多有社區(qū)工作熱情的社會(huì)人員加入到社區(qū)社會(huì)保障工作中來(lái)。物質(zhì)激勵(lì)方面，社區(qū)可以從集體收益中單獨(dú)預(yù)算列支一部分經(jīng)費(fèi)用于支付社區(qū)工作人員的報(bào)酬獎(jiǎng)勵(lì)；精神激勵(lì)方面，社區(qū)可以定期開(kāi)展健康有益的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)不同層次工作人員的積極性，對(duì)那些在活動(dòng)中表現(xiàn)良好、群眾認(rèn)可的工作者，社區(qū)可以給予一定的精神獎(jiǎng)勵(lì)。

最后，要加強(qiáng)社區(qū)義工隊(duì)伍的穩(wěn)定性。社區(qū)除給予社區(qū)義工相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)外，還應(yīng)該建立社區(qū)義工注冊(cè)和服務(wù)登記制度，為每個(gè)社區(qū)義工建立電子檔案，實(shí)現(xiàn)社區(qū)義工隊(duì)伍管理的規(guī)范化和可持續(xù)化發(fā)展。

(四)增加社區(qū)社會(huì)保障資金儲(chǔ)備

社區(qū)社會(huì)保障工作可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)充足的資金支持，“增財(cái)政，引外援”是增加社區(qū)社會(huì)保障資金儲(chǔ)備的必要手段，通過(guò)國(guó)家財(cái)政投入及社會(huì)力量和個(gè)人投資等多個(gè)方面共同助力社區(qū)社會(huì)保障的發(fā)展。 首先，要增加地方政府對(duì)社區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的資金投入力度。政府需要將這種資助納入財(cái)政預(yù)算，單獨(dú)列支以保證財(cái)政投入的經(jīng)常性和穩(wěn)定性。這部分資金主要用于社區(qū)社會(huì)保障的基礎(chǔ)福利設(shè)施建設(shè)、社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)和社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目的完善。另外通過(guò)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的政策，將一些過(guò)去政府職能部門的收費(fèi)項(xiàng)目隨著事權(quán)向社區(qū)的轉(zhuǎn)移改由社區(qū)收取和使用[12]。

其次，要加強(qiáng)社區(qū)與外部其他組織和個(gè)體之間的合作，建立穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)社區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展，以提高社區(qū)集體收益；并且積極吸引和倡導(dǎo)社區(qū)內(nèi)部以及外部的個(gè)人、社會(huì)群體、企事業(yè)單位對(duì)社區(qū)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行捐助和投資，從而使社區(qū)社會(huì)保障建設(shè)有充足的資金保證，以此保證社區(qū)社會(huì)保障建設(shè)的活力。

再次，社區(qū)必須為社區(qū)收益提供有效的管理保障。(此處的社區(qū)收益主要指社區(qū)內(nèi)非營(yíng)利性服務(wù)組織取得的收入)例如，可以通過(guò)建立并完善社區(qū)內(nèi)部的財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)服務(wù)制度，使從社區(qū)內(nèi)實(shí)行獨(dú)立核算的非營(yíng)利性社區(qū)服務(wù)組織得到的費(fèi)用嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)服務(wù)制度進(jìn)行核算等。

最后，還可以通過(guò)政策優(yōu)惠和制度保障，動(dòng)員社區(qū)居民集資舉辦社區(qū)公益保障事業(yè)，營(yíng)造共駐社區(qū)、共建社區(qū)、互助共濟(jì)的社區(qū)文化氛圍。

除此，為了使社區(qū)社會(huì)保障工作制度化和規(guī)范化，社區(qū)還需要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)。社區(qū)應(yīng)根據(jù)社區(qū)實(shí)際情況，結(jié)合社區(qū)工作和社區(qū)居民需要的特點(diǎn)，建立健全相關(guān)的規(guī)章制度。一是要制定具體明確的規(guī)范章程，清晰的界定社區(qū)、社區(qū)工作人員和社區(qū)居民各自的職責(zé)義務(wù)，做到責(zé)任到人、權(quán)責(zé)統(tǒng)一；二是要明確社區(qū)社會(huì)保障各項(xiàng)目間的界限，明確規(guī)范各項(xiàng)目的參與和享受資格，細(xì)化辦理流程，從而提高社區(qū)社會(huì)保障工作的效率和公平；三是強(qiáng)化社區(qū)居民基層治理和民主監(jiān)督制度建設(shè)，在社區(qū)治理上，實(shí)行政府、社區(qū)、居民三方參與的管理模式，合理界定三方的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，從而保證社區(qū)社會(huì)保障工作的規(guī)范化和有效性。