新時代基層黨組織建設質(zhì)量評價體系與實現(xiàn)機制研究＊

付 玉 聯(lián) 謝 來 位

提 要： 提高新時代基層黨組織建設質(zhì)量是貫徹落實新時代黨的建設總要求、新時代黨的組織路線的重要內(nèi)容，關系到黨執(zhí)政根基的穩(wěn)固。準確把握基層黨組織建設質(zhì)量的科學內(nèi)涵需將基層黨組織的功能和屬性與“質(zhì)量”的基本定義和要求相結(jié)合，并明確其與產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務質(zhì)量等概念的區(qū)別。按照“分級分類”原則，從評價原則、評價指標、評價標準、評價方式、評價結(jié)果運用等方面構(gòu)建質(zhì)量評價體系，并從樹立質(zhì)量意識、確立權(quán)責清單、完善監(jiān)督機制、強化工作保障等方面完善評價實現(xiàn)機制，從而實現(xiàn)“以評促建設、以評促提升”，使基層組織全面進步、全面過硬，為改革發(fā)展提供堅強政治和組織保證。

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。不斷提高基層黨組織建設質(zhì)量是貫徹落實新時代黨的建設總要求、新時代黨的組織路線的重要內(nèi)容，關系到黨執(zhí)政根基的穩(wěn)固。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨的基層組織建設。2018年7月，習近平總書記在全國組織工作會議上強調(diào)：“基層黨組織是黨執(zhí)政大廈的地基，地基固則大廈堅，地基松則大廈傾?！雹倭暯剑骸对谌珖M織工作會議上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第13頁。黨的十九大明確了基層黨組織建設的新目標、新要求，提出要以提升組織力為重點，突出政治功能。全國組織工作會議進一步明確提出新時代黨的組織路線?？傮w來看，各領域、各類基層黨組織認真貫徹落實全面從嚴治黨要求，以黨建責任制為抓手，全面開展基層黨委書記抓黨建述職評議，壓實黨建主體責任；以思想政治教育為抓手，廣大黨員進一步增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，基層黨組織和黨員在改革發(fā)展、精準脫貧、改善民生等方面發(fā)揮了先鋒作用。另一方面，從中央巡視和各級紀委監(jiān)委通報的典型案例來看，少數(shù)地方和單位對于堅持基層黨組織領導地位、發(fā)揮領導作用的思想認識還存在偏差，基層黨組織建設質(zhì)量和水平亟待進一步提升。針對上述問題，從實踐和學理層面看，開展質(zhì)量評價是提高基層黨組織建設質(zhì)量的重要內(nèi)容和有效抓手，具有基礎性、導向性、推動性作用?；诖?，本文在分析基層黨組織建設質(zhì)量科學內(nèi)涵的基礎上，從評價原則、評價指標、評價標準、評價方式、評價結(jié)果運用等方面構(gòu)建評價體系，并提出基層黨組織建設質(zhì)量評價的實現(xiàn)機制。

一、理論基礎與科學內(nèi)涵

加強和改進黨的基層組織建設，努力提高基層黨建質(zhì)量和水平是黨的建設應有之義和突出特征，也是馬克思主義執(zhí)政黨建設理論的重要部分和發(fā)展訴求。馬克思主義政黨與資產(chǎn)階級政黨的區(qū)別不僅體現(xiàn)在宗旨目標和價值取向上，也表現(xiàn)在組織架構(gòu)和組織原則上。《共產(chǎn)主義者同盟章程》專設“支部”一章，事實上指明了支部在共產(chǎn)主義者同盟中的基礎地位以及在其他群團組織中的核心地位。列寧第一次明確提出黨的基層組織是黨的“基本組織細胞”。①參見《與時俱進 推進黨的基層組織建設的創(chuàng)新》，《求是》，2001年第19期。毛澤東黨建思想關于基層黨組織建設的內(nèi)容更為豐富。在革命時期，以毛澤東為代表的中國共產(chǎn)黨人開創(chuàng)了“把支部建在連上”的光榮傳統(tǒng)，為取得革命斗爭勝利奠定了堅實基礎。鄧小平立足于經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢與要求，指出要“不斷地改善領導，才能加強領導”②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第242頁。。并強調(diào)要加強黨的基層組織建設，經(jīng)常檢查和改進基層黨組織的工作，是黨的領導機關的重要政治任務。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確黨的建設新的偉大工程在“四個偉大”中起決定性作用。習近平總書記多次強調(diào)，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉。

（一）基層黨組織建設質(zhì)量的基本概念

不斷提高黨的建設質(zhì)量是黨的十九大報告提出的新論斷，是以習近平同志為核心的黨中央深刻把握管黨治黨規(guī)律作出的理論創(chuàng)新，是應對“四大考驗”和“四種危險”的必然要求，是堅持和發(fā)展黨的全面領導的必然要求，體現(xiàn)了新時代建設偉大工程的戰(zhàn)略思維。③參見徐崇溫：《確保黨始終走在時代前列》，《光明日報》2011年6月28日。習近平總書記指出：“黨的建設質(zhì)量問題，包括要提高發(fā)展黨員質(zhì)量、提高教育實踐活動質(zhì)量、提高選人用人質(zhì)量、提高黨內(nèi)政治生活質(zhì)量、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、提高黨的制度建設質(zhì)量，等等?！雹芰暯剑骸对谌珖M織工作會議上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第15頁?；诖?，黨建質(zhì)量的本質(zhì)是要在管黨治黨過程中增強問題意識、堅持問題導向，把握管黨治黨規(guī)律、按規(guī)律辦事，切實提高黨的建設的系統(tǒng)性、預見性、科學性、創(chuàng)造性、實效性。⑤參見劉紅凜：《政治建設、組織力與黨的建設質(zhì)量——新時代黨的建設三大新概念新要求》，《思想理論教育》，2018年第7期。黨建質(zhì)量包括宗旨、功能、效能、穩(wěn)定、創(chuàng)新等要素，通過黨內(nèi)政治文化質(zhì)量、黨內(nèi)政治生活質(zhì)量、黨的功能效能質(zhì)量、黨員隊伍質(zhì)量、黨的先進性純潔性持續(xù)發(fā)揮作用質(zhì)量等表現(xiàn)出來。⑥參見方世南、尤西虎：《提高新時代黨的建設質(zhì)量研究》，《中國特色社會主義研究》，2018年第1期。當前，關于黨的建設質(zhì)量的學界探討逐步展開與深入，但作為黨建質(zhì)量的重要組成部分，基層黨組織建設質(zhì)量的相關研究稍顯薄弱。

把握基層黨組織建設質(zhì)量的內(nèi)涵既需要從基層黨組織的功能、屬性、宗旨、任務等方面考察，也要從“質(zhì)量”的本源定義著眼，將兩者有機結(jié)合方能準確認識基層黨組織建設質(zhì)量。事實上，“質(zhì)量”一詞已在學理探討和日常實踐中廣泛使用。國際上普遍認可的ISO9000∶2000將“質(zhì)量”定義為“一組固有特性滿足要求的程度”。借鑒這一定義，本文認為基層黨組織建設質(zhì)量是基層黨建過程及結(jié)果中的固有特性滿足相關規(guī)定、黨員和群眾要求的程度。這可從三個方面理解：首先，根據(jù)黨建工作基本內(nèi)容與要求，“固有特性”是指基層黨建過程及結(jié)果中所蘊含的政治性、組織性、紀律性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、創(chuàng)新性等。其次，“質(zhì)量要求”分為相關規(guī)定、黨員和群眾三類，其中相關規(guī)定是指黨章黨規(guī)以及黨中央關于基層黨建的方針政策，黨員要求指黨組織內(nèi)個體對組織建設提出的訴求及期望，群眾要求是老百姓在加強和改進黨建中的獲得感、滿意度。最后，滿足程度直接決定質(zhì)量高低，即任何基層黨組織建設如果嚴格按照黨章黨規(guī)要求，全面貫徹落實中央和上級黨委決策部署，堅持問題導向、實踐導向，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和先鋒模范作用，推動組織中心工作發(fā)展以及服務廣大群眾，就具有較高的黨建質(zhì)量和水平。

（二）基層黨組織建設質(zhì)量的主要特征

上述定義仍不足以準確把握基層黨組織建設質(zhì)量的內(nèi)涵。我們可以將其與“產(chǎn)品質(zhì)量”“公共服務質(zhì)量”等概念作對比分析。早在20世紀，西方管理學界對產(chǎn)品質(zhì)量已經(jīng)有深入認識。著名管理學大師朱蘭認為產(chǎn)品質(zhì)量體現(xiàn)為顧客滿意度和忠誠度，這兩個維度又通過特征和無缺陷來體現(xiàn)。換言之，產(chǎn)品質(zhì)量的特性是可靠性、耐用性、易用性等，即顧客在消費和使用該產(chǎn)品過程中所產(chǎn)生的滿意度、認可度。近20年來，國內(nèi)公共管理學界將“質(zhì)量”一詞引入到公共服務的探討中，認為公共服務質(zhì)量是指民眾每次接受政府服務時，該服務所能滿足民眾的期望與需求的程度，其特性是公共性、可及性、回應性等。而基層黨組織建設質(zhì)量與上述概念存在顯著差異。①陳朝兵：《公共服務質(zhì)量：一個亟待重新界定與解讀的概念》，《中共天津市委黨校學報》，2017年第2期。從載體或?qū)ο笊峡?，基層黨組織建設質(zhì)量蘊于黨組織及組織建設中，而非具體的、靜態(tài)的產(chǎn)品或服務。從特性上看，基層黨組織建設質(zhì)量具有政治性、組織性、紀律性、系統(tǒng)性、規(guī)范性、創(chuàng)新性等，而非私人性或公共性（見表1）。

表1 基層黨組織建設質(zhì)量與產(chǎn)品質(zhì)量、公共服務質(zhì)量辨析

進一步看，基層黨組織建設質(zhì)量還體現(xiàn)了“三個相統(tǒng)一”：一是系統(tǒng)與重點相統(tǒng)一。按照新時代黨的建設總要求，基層黨組織建設質(zhì)量包括政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設和反腐敗斗爭，具體又體現(xiàn)在堅定理想信念、嚴肅黨內(nèi)政治生活、廉潔自律、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、堅持民主集中制、發(fā)揚黨內(nèi)民主和保障黨員權(quán)利、堅持正確選人用人導向等方面。同時，不同領域和類別的基層黨組織又要緊密結(jié)合各自實際，堅持問題導向，通過不斷加強和改進黨的建設，推動完成本單位所擔負的任務和中心工作。二是目標與過程相統(tǒng)一?；鶎狱h組織建設質(zhì)量的目標是以提升組織力為重點，突出政治功能，使基層黨組織成為堅強戰(zhàn)斗堡壘和充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用，推動黨的基層組織全面進步、全面過硬。這一目標的實現(xiàn)有賴于在黨建過程中樹立質(zhì)量強黨意識、落實黨建責任、強化黨建工作保障、開展質(zhì)量管理及評價等。三是內(nèi)部與外部相統(tǒng)一?；鶎狱h組織建設質(zhì)量既要求黨組織始終保持先進性、純潔性和黨員的先鋒模范作用，又體現(xiàn)為黨組織動員組織群眾、凝聚人才和各方力量，領導基層治理和推動改革發(fā)展的具體成效。

二、基層黨組織建設質(zhì)量的評價體系

基層黨組織具有量大面廣的突出特點。考慮到國有企業(yè)、農(nóng)村、城市社區(qū)、機關等基層黨組織的黨建工作基礎和水平、脫貧攻堅及鄉(xiāng)村振興等經(jīng)濟建設階段和任務差異，基層黨組織建設質(zhì)量的內(nèi)容和標準存在一定差異，因而需按照“分層級、分類別”原則建立質(zhì)量評價體系。但從屬性上看，基層黨組織的根本屬性都是政治屬性，基本功能是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展，都承擔著教育管理監(jiān)督黨員、組織宣傳凝聚服務群眾等職責。從這個意義上看，基層黨組織建設質(zhì)量的內(nèi)容都具有一般性和普遍性。因此，可基于理論與實踐考察，探索構(gòu)建科學有效、務實管用評價體系。

一是評價原則。首先，堅持日常評價與集中評價相結(jié)合，以日常評價為主?；鶎狱h組織建設質(zhì)量評價要著眼于日常的黨建工作開展情況來展開，可采取年初工作目標設定和任務部署、日常不定期檢查、年中專項督導、年度綜合評定等途徑，推動黨建工作保持高標準、常態(tài)化。其次，堅持定量評價與定性評價相結(jié)合，以定量評價為主。當前有的基層黨建考評僅是簡單參照上級文件執(zhí)行或轉(zhuǎn)發(fā)，未對考評的內(nèi)容進行細化、量化，使得考核結(jié)果的主觀性較重，一定程度上制約質(zhì)量提升。因此，定量評價要求具體設定評價的指標和標準，既可增強黨建工作的針對性，也使得評價結(jié)果更加公正客觀。最后，實行百分加減分制評價。即以百分為基準，對達到或超過評價標準的指標或事項進行加分，反之減分。

二是評價指標。評價指標是質(zhì)量評價體系的重要部分。要以黨章黨規(guī)和新時代黨的建設總要求、新時代黨的組織路線為遵循，以習近平總書記關于加強基層黨組織建設的重要論述為指導，結(jié)合本地區(qū)、本單位實際細化為具體評價指標。比如，農(nóng)村基層黨建質(zhì)量評價要重點根據(jù)新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》提出的組織設置、職責任務、經(jīng)濟建設、精神文明建設、鄉(xiāng)村治理、領導班子和干部隊伍建設、黨員隊伍建設、領導和保障等八個方面進行分解細化。評價指標總體上可分為常規(guī)工作、重點工作、創(chuàng)新或特色工作、一票否決事項。同時，要按照分級分類原則，從基層黨委、總支、支部等方面適當調(diào)整和修正指標內(nèi)容。

三是評價標準。評價標準是質(zhì)量評價體系的核心部分。要根據(jù)基層黨組織建設的總體性要求和一般性原則，結(jié)合現(xiàn)有基層黨建的基礎水平以及組織中心任務等方面，分類構(gòu)建以通用標準為主導、專用標準為輔助、可選標準為補充的評價標準。其中通用標準按照基層黨組織建設的共性要求設定，專用標準根據(jù)基層黨組織所在的領域、行業(yè)等設定，可選標準重點針對基層黨組織建設中改革創(chuàng)新方面設定，比如基層黨建的工作模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等。最后，對各項具體內(nèi)容進行計分與賦權(quán)，力求評價標準的科學性、適用性、可行性。

四是評價方式。針對當前基層黨組織建設存在的考評方式單一，主觀評價多、客觀評價少，下級黨委書記向上級述職多，常委會向同級黨代會、副書記（組織委員）向上級組織部門述職少等問題，要采取多元化的評價方式，針對各類基層黨組織可采取總結(jié)自評、述職評議、查閱資料、專項巡察、實地查看等方式，對于普通黨員和廣大群眾采取走訪調(diào)查、重點訪談、跟蹤追訪等方式，對農(nóng)村基層黨建的工作內(nèi)容、落實成效以及老百姓滿意度等方面進行全面、真實、精準、豐富的評價。

五是評價結(jié)果運用?；鶎狱h組織建設質(zhì)量評價結(jié)果運用的范圍及剛性程度直接影響評價杠桿和導向作用的發(fā)揮。要著力擴大評價結(jié)果的運用范圍，將質(zhì)量評價結(jié)果納入到基層黨組織、領導班子和黨員干部的綜合評定與績效管理中，與干部選拔任用、管理監(jiān)督、激勵約束、追責問責等緊密結(jié)合起來。

三、基層黨組織建設質(zhì)量評價的實現(xiàn)機制

質(zhì)量評價體系為提高新時代基層黨組織建設質(zhì)量搭建了基礎和框架。但評價體系落地見效需要與之相適應的配套舉措和實現(xiàn)機制。這可從質(zhì)量意識、權(quán)責清單、監(jiān)督機制、工作保障等方面加以改進。

（一）樹立質(zhì)量意識

我們黨正在深入推進的黨的建設是一項新的偉大工程。要更好推進和完成這項工程，需要從政治高度樹立質(zhì)量意識，將質(zhì)量管理和評價加入到各環(huán)節(jié)和過程之中。在基層黨組織建設中樹立質(zhì)量意識直接影響黨建工作理念創(chuàng)新、黨員發(fā)展質(zhì)量、“三會一課”的活力與吸引力等方面，關系到基層黨組織的組織力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和黨建質(zhì)量提升。一是要樹立抓黨建政績觀。當前有的領導干部對黨建與發(fā)展的關系理解仍然不到位，認為黨建是潛績、發(fā)展是顯績，導致重發(fā)展、輕黨建，黨建與中心工作“兩張皮”。習近平總書記多次強調(diào)“要把抓好黨建作為最大的政績”①《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年版，第119頁。，并在論述正確政績觀時指出既要做那些顯績的工作，也要做那些潛績的工作。因此，領導干部特別是基層干部要牢固樹立“抓好黨建是本職、不抓黨建是失職、抓不好黨建是不稱職”②習近平：《在全國組織工作會議上的講話》，北京：人民出版社，2018年版，第35頁。的觀念，使黨建與中心工作同計劃、同部署、同評價，確保發(fā)展推進到什么階段，黨建就推進到什么階段。二是要樹立基層黨建標準化、規(guī)范化意識。基層黨建缺乏科學標準、制度規(guī)范、品牌文化使得黨建工作簡單粗放，黨建質(zhì)量和水平就難以提升。要借鑒質(zhì)量管理標準化和規(guī)范化的理念、思維、方法、方式、手段、機制等，根據(jù)黨章黨規(guī)和上級黨委要求，分類梳理組織設置、領導班子和干部隊伍建設、黨員隊伍建設等方面的制度標準和工作依據(jù)，解決基層黨組織建設“抓什么”“如何抓”“抓得怎么樣”等問題，凝練基層黨建品牌，提升黨建科學化水平。

（二）確立權(quán)責清單

落實基層黨組織建設質(zhì)量評價要以明晰的權(quán)力清單和責任清單為前提?；鶎狱h組織質(zhì)量評價的權(quán)責清單不同于地方政府制定的權(quán)責清單，二者在內(nèi)容、邊界、實施路徑等方面均有較大差異。③謝來位、付玉聯(lián)：《全面從嚴治黨責任制：概念、內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑》，《科學社會主義》，2017年第6期。在指導思想上，要基于《黨章》第五章對黨的基層組織的定位明確基層黨組織及黨委工作部門的權(quán)力與職責定位，農(nóng)村、高校、機關等基層黨組織具體根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》《中國共產(chǎn)黨和國家機關基層組織工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)，對基層黨建特別是質(zhì)量評價方面的權(quán)責事項進行全面清理和科學編制。在具體路徑上，一方面要以部門為類別進行劃分。上級黨委及組織部門履行基層黨組織建設的主體責任，應將開展基層黨建質(zhì)量評價作為重要和專項工作來抓?；鶎狱h委和組織部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨建工作辦）全面履行黨建質(zhì)量評價的具體工作職責。另一方面要以人員為類別進行劃分。各級黨委書記和黨委領導班子其他成員是抓好基層黨組織建設質(zhì)量的第一責任人，要高度重視基層黨組織建設質(zhì)量評價，組織確立質(zhì)量評價的目標、指標、標準、方式等，推動質(zhì)量評價的常態(tài)化、公開化，及時研究和解決評價中的困難，推動提高基層黨組織建設質(zhì)量。

（三）完善監(jiān)督機制

開展基層黨組織建設質(zhì)量評價監(jiān)督的目的在于規(guī)范評價過程。要以黨章黨規(guī)為制度依據(jù)，具體細化和明確基層黨組織建設質(zhì)量評價的監(jiān)督主體、內(nèi)容、方式及整改要求。在黨內(nèi)監(jiān)督方面，一是基層黨組織日常監(jiān)督。各類基層黨組織應該將基層黨組織建設質(zhì)量評價納入日常監(jiān)督、自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督的范疇，定期檢查基層黨組織建設質(zhì)量評價工作情況，及時向上級黨委報告監(jiān)督檢查情況。二是黨員民主監(jiān)督。要注意培育和強化黨員的民主監(jiān)督意識，為黨員參與基層黨組織建設質(zhì)量評價和開展監(jiān)督提供途徑、平臺及環(huán)境。在外部監(jiān)督方面，群眾監(jiān)督是基層黨組織建設質(zhì)量評價不可或缺的方面，這是由我們黨的性質(zhì)和宗旨決定的。黨的宗旨是全心全意為人民服務，因而黨建質(zhì)量的提升也體現(xiàn)在群眾的獲得感和滿意度。要注重引導和推動群眾監(jiān)督，采取調(diào)查走訪、黨務公開、民主參與等多元方式，擴大群眾參與基層黨組織建設質(zhì)量評價的深度和廣度，為發(fā)現(xiàn)評價中存在的問題、基于評價后的整改及質(zhì)量提升奠定堅實基礎。此外，還要將基層黨組織質(zhì)量評價的監(jiān)督檢查結(jié)果與基層黨組織、領導班子和黨員干部的激勵問責相結(jié)合，形成正向激勵與反向鞭策的雙重發(fā)力機制，提升監(jiān)督的實效性。

（四）強化工作保障

基層黨組織建設質(zhì)量評價是適應新時代基層黨建形勢與要求，提升黨建質(zhì)量和水平的重要舉措，是對當前基層黨建考評的進一步創(chuàng)新和升級，因此需要從人員、經(jīng)費、制度等方面加大保障力度。一是在人員配置上，基層黨組織要圍繞開展基層黨組織建設質(zhì)量評價和提高黨建質(zhì)量的任務與要求，進一步健全組織機構(gòu)和工作部門，選齊配強干部和黨務骨干，加強后備干部隊伍儲備，在有條件的情況下可設立評價工作組或?qū)＜媛毠ぷ魅藛T，確?！坝腥宿k事”。二是在經(jīng)費保障上，要建立組織發(fā)展與黨建工作經(jīng)費動態(tài)調(diào)整、同步增長的長效機制，從黨建工作經(jīng)費中預留開展質(zhì)量評價的專項費用，落實承擔相關工作的干部和工作人員待遇，設立年度質(zhì)量評價“優(yōu)秀”與“合格”獎，給予獲獎的基層黨組織和干部適當?shù)膱蟪昙?，調(diào)動各方積極性。三是制度保障上，要針對當前基層黨建考評存在的基于質(zhì)量導向的評價目標定位偏差、評價主體參與深度和廣度不足、指標不完善、標準不明確、方式單一且重定性、結(jié)果運用范圍有限且缺乏剛性約束等突出問題，進一步完善和創(chuàng)新基層黨組織建設質(zhì)量評價體系，并將其制度化、規(guī)范化，確保質(zhì)量評價工作“有章可循”。