黨代表提案制運(yùn)行中存在的問題與完善方向＊

萬 雪 芬

提 要： 黨代表提案制不僅是加強(qiáng)黨的代表大會制度建設(shè)的重要內(nèi)容，更是深化黨內(nèi)民主的必然要求。近幾年黨代表提案制已經(jīng)初步形成了較為規(guī)范的運(yùn)作模式，但同時在提出機(jī)制、審查機(jī)制、辦理機(jī)制、保障機(jī)制以及外部政治環(huán)境上還存在一些障礙因素，使得其應(yīng)有價值尚未充分體現(xiàn)。因此，需要從強(qiáng)化頂層制度設(shè)計、健全黨代表提案運(yùn)行機(jī)制、完善提案的保障機(jī)制、優(yōu)化提案制的外部政治環(huán)境四個方面探討完善的對策措施。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“民主集中制是我們黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度”，“把充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主和正確實行集中有機(jī)結(jié)合起來?！雹佟吨泄仓醒肟倳浟?xí)近平主持中央政治局民主生活會并發(fā)表重要講話》，《黨建》，2019年第1期?？梢?，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主是堅持和健全民主集中制的基礎(chǔ)。黨代表提案制不僅是加強(qiáng)黨的代表大會制度建設(shè)的重要內(nèi)容，更是深化黨內(nèi)民主的必然要求。但從近幾年的實踐來看，黨代表提案制仍未全面鋪開，其應(yīng)有價值也尚未充分體現(xiàn)。因此，深入分析提案制實際運(yùn)行中存在的障礙，探討完善的對策措施，具有十分重要的理論和實踐價值。

一、黨代表提案制的內(nèi)涵與發(fā)展

《辭?！方庾ⅰ疤岚浮笔恰疤嵴垏掖頇C(jī)關(guān)或一定組織的會議討論、處理的建議，一般由出席人和法律、章程上規(guī)定的機(jī)構(gòu)或個人提出”。據(jù)此，黨代表提案是指黨代表在同級黨代會召開過程中，依照程序以書面的方式向同級黨代會提出意見建議。它是黨員和群眾進(jìn)行政治表達(dá)的重要途徑。而黨代會代表提案制則是指明確代表提案權(quán)利、提出具體提案要求、規(guī)范提案程序、落實提案保障等的一整套制度設(shè)計和具體規(guī)定，主要包括提案的提出機(jī)制、審核機(jī)制、辦理機(jī)制、保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等。黨代表提案制作為一項重要的黨內(nèi)民主機(jī)制，對于保障黨員民主權(quán)利、理順權(quán)力授受關(guān)系、暢通黨員意見表達(dá)渠道、優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制具有重要作用和獨(dú)特價值。

自2003年廣東惠州、浙江臺州先后試行黨代表提案制后，這一制度陸續(xù)在許多市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會試行。黨的十八大提出“實行黨代會代表提案制”后,黨代會提案制推進(jìn)到多個省黨代會實施,同時，隨著黨代會常任制試點(diǎn)在更大范圍內(nèi)推進(jìn)，黨代會提案制成為實行常任制的縣（市區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會一項重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，各地結(jié)合實踐紛紛出臺《提案暫行辦法》進(jìn)行規(guī)范, 在提案程序上也初步構(gòu)建了包括提案形成與提交、審查與辦理、反饋的基本運(yùn)作模式，可以下圖表示：

圖1 黨代表提案基本運(yùn)行模式

各地在具體的實踐中還提出了一些創(chuàng)新舉措，表現(xiàn)在：一是細(xì)化立案要求和不予立案的具體標(biāo)準(zhǔn)，如湖南省張家界；二是建立提案限期辦理制度，如浙江提出承辦單位在收到提案6個月內(nèi)將辦理結(jié)果書面回復(fù)提案領(lǐng)銜代表；廣東則提出3個月內(nèi)回復(fù)領(lǐng)銜代表的要求。三是探索提案辦理結(jié)果的網(wǎng)上公開，由黨員群眾評議，如上海、廣東佛山等。

而從筆者對浙江、遼寧、安徽等地925位黨員和125位黨代表的問卷，也可以看出提案制度已經(jīng)顯現(xiàn)出其制度效能和應(yīng)有價值，獲得了黨員和黨代表的初步認(rèn)可。在925名黨員中，55.5%的黨員認(rèn)為提案工作已經(jīng)取得一些成效，11%的黨員認(rèn)為成效明顯，只有7.3%的黨員認(rèn)為沒有效果，36.2%的黨員對這項工作不太清楚。而125名黨代表對提案制的認(rèn)可度更高些，高達(dá)70.4%的黨代表認(rèn)為提案工作已經(jīng)初現(xiàn)成效，16%的黨代表認(rèn)為成效明顯，僅有4%的黨代表認(rèn)為沒有成效，9.6%對提案工作的成效不清楚。

二、當(dāng)前黨代表提案制運(yùn)行中存在的問題

然而,我們也應(yīng)該看到，黨代表提案制畢竟是一個新生的事物，還有一些不成熟的地方。從上述問卷中也可以看出，認(rèn)為目前黨代表提案工作“成效明顯”的黨員和黨代表分別只有11%和16%，也就是說絕大多數(shù)黨代表認(rèn)為提案制的成效還沒有充分顯現(xiàn)，這主要是因為在落實黨代表提案權(quán)上也存在許多不容忽視的問題。結(jié)合筆者對實行黨代表提案地區(qū)的調(diào)研，通過對提案的數(shù)量、類型、涉及領(lǐng)域、總體質(zhì)量、立案率、答復(fù)率、滿意率、實際解決率等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以得出黨代會提案工作的主要問題集中表現(xiàn)在幾個方面：

（一）提案提出機(jī)制不夠健全

提案質(zhì)量是提案是否可以有效落實、黨代表作用能否得到真正發(fā)揮的一個重要因素，它也是關(guān)系黨代表提案制能否取得成效的關(guān)鍵性問題。而在對125位黨代表的問卷中，高達(dá)44%的黨代表認(rèn)為當(dāng)前提案本身質(zhì)量不高是影響提案工作成效最為主要的因素，如下圖所示：

圖2 當(dāng)前影響提案工作成效最主要的因素（多選）

綜合分析一些地方部分提案質(zhì)量上存在的問題，主要表現(xiàn)為以下四個方面：

一是部分提案質(zhì)量深度不夠。由于黨代表自身素質(zhì)和作風(fēng)的差異，各地對于提案重視程度存在差異，提案質(zhì)量與深度也有很大差別?？傮w來看，較高層面的黨代會，如中央和省、地市級，代表素質(zhì)高，提案積極性高，整體提案質(zhì)量也較高。而縣區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會，由于能力水平等因素，一些地方代表提案積極性不高，提案質(zhì)量上問題也較多。如一些提案僅僅側(cè)重于擺出現(xiàn)象，講問題的引發(fā)原因與危害，盡管對問題分析很到位，卻沒有具體解決問題的建議方案；部分提案則對實際情況分析得不全面，甚至對政策現(xiàn)狀不了解，憑感覺、想當(dāng)然提出問題，與實際的情況存有一定偏差；一些提案部門化傾向明顯,具有一定的功利性和尋租性等。

二是許多提案缺乏黨代會特性。黨代表提案盡管和人大議案、政協(xié)提案都是民意代表參政議政的重要方式，但三者的重點(diǎn)應(yīng)該有所側(cè)重，一般人大代表議案、政協(xié)委員提案的內(nèi)容相對具體，而黨代表提案通常更為宏觀，往往是緊密圍繞關(guān)系區(qū)域發(fā)展的重要問題。此外，只有黨代表提案會涉及到黨建的相關(guān)問題。然而，從調(diào)研看，目前黨代表提案的黨代會特色不明顯，表現(xiàn)在：一方面，黨建提案所占比例總體不高。黨代表提案涉及經(jīng)濟(jì)工作、城市建設(shè)的提案相對較多，而黨建內(nèi)容的反而不多。另一方面，許多黨代表提案關(guān)注問題過于具體，對事關(guān)該地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的一些宏觀性、前瞻性、戰(zhàn)略性問題考慮謀劃較少。

三是部分提案沒有經(jīng)過充分調(diào)研論證。一些黨代表出于慣性，仍然認(rèn)為黨代表主要職責(zé)無非是“傾聽報告——討論報告——通過報告——傳達(dá)報告”。而對于新形勢下黨代表需要主動思考問題，注重調(diào)研積累的新要求，仍然不適應(yīng)。而且不少地方黨代表提案通常是在會議召開前十天左右才布置，代表在接到通知后又由于本職工作約束，難以臨時進(jìn)行大量調(diào)研，只能坐在辦公室或家中,閉門造車，僅憑個人喜好或媒體熱點(diǎn)，“湊”出一個提案。由于缺乏足夠的調(diào)查研究及深入思考，提案內(nèi)容空泛，缺乏針對性、時效性，也難以充分體現(xiàn)黨員群眾真正需求，不能體現(xiàn)當(dāng)前地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在，效果不佳。

四是部分提案聯(lián)名工作流于形式。黨代表作為個體，容易受其知識面、資料收集能力等各種因素局限。正是如此，黨代表提案要求必須聯(lián)名，通常是十人以上聯(lián)名或者代表團(tuán)名義提出，目的就是發(fā)揮團(tuán)體作用，群策群力。然而，從調(diào)研來看，目前的提案仍然是靠個人力量,聯(lián)名工作流于形式，聯(lián)名代表往往沒有進(jìn)行充分的討論醞釀，一些代表甚至僅僅在提交前出于情面匆忙簽下名字，實際卻連提案的具體內(nèi)容都沒有仔細(xì)閱讀。對125名黨代表的問卷調(diào)研也充分顯示了這點(diǎn)，45.6%的黨代表認(rèn)為提案的聯(lián)名工作流與形式，57.6%的黨代表則認(rèn)為提案存在明顯的部門化傾向，30.4%的黨代表認(rèn)為提案民意基礎(chǔ)不足，24%的黨代表認(rèn)為提案審核缺乏專家把關(guān)，23.2%的黨代表認(rèn)為提案所涉及問題缺乏黨代表特性，15.2%的黨代表認(rèn)為提案比較缺乏實際可操作性，僅3.2%的黨代表認(rèn)為提案質(zhì)量沒有上述問題。如下圖所示：

圖3 黨代表提案質(zhì)量上存在的問題（可多選）

（二）提案提交審查機(jī)制有待改進(jìn)

黨代表提案在撰寫后有一個提交審查的環(huán)節(jié)，這是提案能得以有效辦理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是確保提案能夠得以去粗取精的重要關(guān)口。從調(diào)研看，目前的提案提交審查機(jī)制上還存在著幾方面問題：

一是一些地方對提案的審查把關(guān)不嚴(yán)。盡管從制度設(shè)計看，各地對于提案審核有著明確規(guī)定，要在黨代會秘書處或提案組進(jìn)行初步審查的基礎(chǔ)上，再由審查委員會按照各地提案工作條例所要求的立案標(biāo)準(zhǔn)審查，沒有達(dá)到要求的，要求修改后提交或不給予立案。但是從調(diào)研看，實際上一些縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于提案數(shù)量總體不多，為了保證一定的量，對于一些質(zhì)量不高的提案也勉強(qiáng)接受。也有些地方由于提案審核時間緊，人手少，通常也只是把要件不全等明顯達(dá)不到立案要求的提案去除或者轉(zhuǎn)為提議建議等，而對于提案的內(nèi)容卻關(guān)注不多，甚至一些缺乏操作性的提案也被提交黨代會，給后期的提案辦理工作增加了難度。

二是審查階段缺乏足夠的專家論證。提案委員會或主席團(tuán)通常是由黨委和一些職能部門的領(lǐng)導(dǎo)組成，來源相對廣泛，本可以對提案內(nèi)容的針對性、可行性、科學(xué)性等方面進(jìn)行更為有效的審查。然而，提案委員會或主席團(tuán)熟悉提案內(nèi)容的往往可能正是自己所在單位就是該提案的實際承辦者，在對提案提出意見時容易從部門利益出發(fā)，從承辦人的角度進(jìn)行思考，很難堅持客觀立場，甚至可能對于一些有落實難度但卻有實際價值的提案采取否定態(tài)度。而目前審核過程往往沒有吸納一些有一定專業(yè)化知識、熟悉提案內(nèi)容的專家對提案可行性、科學(xué)性論證，以保證最后通過的提案具有較高質(zhì)量。

三是立案情況缺乏反饋。提案如果被確定為“不予立案”，本應(yīng)向提案代表作出詳細(xì)說明，這樣一方面可以保護(hù)代表繼續(xù)提案的熱情，另一方面也可以讓提案代表從實踐中認(rèn)識到提案的基本要求以及自身提案的不足之處，從而在以后的提案工作中盡量避免這些問題，不斷提升提案的能力。然而，從目前來看，黨代表在提案后往往得到的是提案工作機(jī)構(gòu)給予“立案”或者“不予立案”的結(jié)果告知，對于具體原因，卻缺乏進(jìn)一步的說明，使得黨代表只能靠自己猜測。

（三）提案辦理機(jī)制需要優(yōu)化

根據(jù)實行提案地區(qū)的調(diào)研,各地在實踐中都形成了處理和回復(fù)提案的基本工作流程, 一些地區(qū)甚至出臺了相對規(guī)范的黨代表提案處理和回復(fù)條例，然而，就全國范圍來說,目前黨代表提案處理和回復(fù)機(jī)制尚未有統(tǒng)一、權(quán)威的規(guī)定，這使得各地的探索做法不一，黨代表提案辦理力度和效度上也存在較大差異。總體來看，一些地方黨代表提案辦理中仍然存在著一些有待改進(jìn)的問題，突出表現(xiàn)在四個方面：

一是提案辦理存在高答復(fù)率和低落實率的矛盾。從調(diào)研以及相關(guān)媒體的報道來看，多數(shù)地方對于黨代表提案的辦理較為重視，許多地方黨代表提案的辦結(jié)率達(dá)到95%以上，甚至不少達(dá)到了100%。但書面向代表答復(fù)并不能等同于實際采納落實?；蚴怯捎诔修k者對提案地位和作用沒有足夠的認(rèn)識，或是具體辦理人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，或是由于現(xiàn)有提案考核只重答復(fù)率和滿意率，卻不考核提案的真正落實率，一些單位對黨代表提案仍然存在倉促應(yīng)付的狀況，在辦理中避重就輕，甚至僅僅停留于法定期限到來之前，以“一紙復(fù)文”進(jìn)行應(yīng)付。

二是提案辦理缺乏有效督查。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)一些地方出臺的黨代表提案辦法中根本沒有提到黨代表提案的督查問題。在這種情況下,由于通常提案委員會在代表大會閉會以后就結(jié)束功能了，提案的后續(xù)工作實際上是由黨代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)，而黨代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)由于其權(quán)限，常常也覺得難以牽頭安排督查的任務(wù)，只是在提案辦結(jié)的期限到來時給承辦單位就提案辦理進(jìn)程進(jìn)行電話溝通，缺少對提案辦理情況的實地檢查考核。也有些地區(qū)盡管在制度設(shè)計中安排了督辦，這些規(guī)定也僅僅是“有必要時,可以開展督查”，而對督辦的頻率和方式的規(guī)定并不明確，提案督查也缺乏質(zhì)詢、否決等剛性監(jiān)督為依托，這很大程度上使督辦流于形式。

三是提辦雙方溝通協(xié)商不足。在對125名黨代表問卷調(diào)研中，有高達(dá)30.4%的黨代表認(rèn)為提辦雙方溝通協(xié)商不足是提案辦理中存在的突出問題。一些承辦單位辦前不預(yù)先與提案者進(jìn)行溝通，在沒有完全知曉提案者意圖的情況下就草率辦理，導(dǎo)致一些提案最后辦理的方向和提案者本意不一致。而辦理開始后也沒有和提案者共同協(xié)商研究具體辦理措施，致使承辦單位覺得提案建議沒有辦法落到實處，而提案者卻又認(rèn)為建議落實的條件非常充分。在辦理完成后也沒有事先征求提案者意見就直接向提案者回復(fù)，雙方對辦理結(jié)果看法不一致，承辦單位認(rèn)為已經(jīng)按照代表的要求進(jìn)行辦理，而提案代表認(rèn)為落實中還有很多可以完善之處。

四是承辦單位對黨代表“不滿意”提案辦理缺乏二次答復(fù)。一些地方出臺的黨代表提案辦法都規(guī)定黨代表提案第一次答復(fù)不滿意后，承辦單位需在較短期限內(nèi)再次進(jìn)行辦理，待提案最終辦結(jié)后，要向代表作二次答復(fù)。但從實際調(diào)研來看，這一要求在實踐中并沒有得到很好的落實，一些黨代表不滿意而沒有辦結(jié)的提案，盡管代表在第一次答復(fù)中提出了意見，但承辦單位收到回復(fù)以后，卻并不與代表聯(lián)系，更不作出完善。而代表既不掌握辦理的實際情況，也缺乏有效進(jìn)行督促的手段，最終只好不了了之。從具體操作看，還缺少對黨代表提案辦理進(jìn)行獎懲和追責(zé)的具體制度設(shè)計，一定程度上存在“辦好辦壞，沒標(biāo)準(zhǔn)”“該辦不辦，沒辦法”的情況。

（四）提案保障機(jī)制尚需完善

保障機(jī)制是黨代表提案得以順利運(yùn)行的重要因素，其缺失顯然會削弱黨代表提案制的實際效應(yīng)。從目前的調(diào)研看，近年來各地開始重視黨代表提案制保障機(jī)制的構(gòu)建，并出臺了一些相應(yīng)的規(guī)定。但整體來看，提案保障機(jī)制還有待進(jìn)一步健全，表現(xiàn)在：

一是提案代表知情渠道的保障力度不夠。知情是代表有效行使提案權(quán)的前提和基礎(chǔ)。但目前，黨代表知情渠道還不夠通暢，信息來源較少。例如黨代表往往在大會期間才看到報告，事前并不了解大會報告的主題與基本內(nèi)容，致使在提出提案時難以有效圍繞黨代會主題和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中心工作開展。在黨代會閉會期間，黨代表對于黨內(nèi)決議、決策的制定過程、執(zhí)行參與非常有限，黨代表與黨委政府部門之間沒有建立固定的情況通報制度，黨代表對黨內(nèi)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要數(shù)據(jù)和情況也知之甚少。這客觀上導(dǎo)致代表撰寫提案時難以準(zhǔn)確、全面掌握實情，選題容易帶有盲目性，對策建議也可能缺乏針對性和前瞻性。

二是提案缺乏一個強(qiáng)有力的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。盡管目前各地根據(jù)《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），關(guān)于“黨的各級委員會應(yīng)當(dāng)建立黨代表大會聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作”①中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》，北京：法律出版社，2014年版，第212頁。這一要求，普遍建立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦，通常是由這一機(jī)構(gòu)來承擔(dān)提案辦理中的具體工作。但結(jié)合調(diào)研看，也還同時有著機(jī)構(gòu)力量薄弱，各地發(fā)展不均衡、牽頭提案工作力度不夠等問題。提案委員會又往往帶有臨時性，在提案辦理中很少再起協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)作用。

三是提案所需的時間、經(jīng)費(fèi)保障不充足。盡管《暫行條例》十六條、十七條分別規(guī)定黨代表：“參加同級黨代表大會和黨的委員會安排的活動，代表所在單位應(yīng)當(dāng)給予時間保障?！薄包h的各級委員會要為黨代表大會代表按照其安排開展工作提供必要的經(jīng)費(fèi)?！雹谥泄仓醒朕k公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》，北京：法律出版社，2014年版，第212頁。但顯然，這樣的規(guī)定仍較為籠統(tǒng)，在實踐中究竟如何確保代表履職有充足的時間，怎樣推動黨代表所在單位給予必要的支持，活動經(jīng)費(fèi)又具體來自何處，怎樣才能申請使用，特別是如何為代表和代表團(tuán)（組）開展自主組織活動提供必要的時間和經(jīng)費(fèi)，都沒有具體規(guī)定。一些基層黨代表履職顯然就會受制約，可能因為所在單位主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度變化而不同。這就容易導(dǎo)致部分黨代表提案積極性大大受挫，進(jìn)而影響提案質(zhì)量提升。

（五）提案的外部政治環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化

政治生態(tài)學(xué)認(rèn)為政治體系中不存在孤立的某個現(xiàn)象或要素，其發(fā)展變化往往和周圍政治生態(tài)中的體系、次體系、其他要素存在相互影響。因此，對某一個政治現(xiàn)象或要素的研究應(yīng)該置于整個政治生態(tài)系統(tǒng)中進(jìn)行考察。從這一視角進(jìn)行思考，黨代表提案制作為整個政治生態(tài)系統(tǒng)的元素之一，也同樣深深受制于其所處的政治生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展?fàn)顩r。

首先，黨代會運(yùn)行狀況是黨代表提案功能能否得到充分發(fā)揮最為關(guān)鍵的政治生態(tài)環(huán)境。近年來，黨代表任期制的全面推行已經(jīng)使黨代表常任成為現(xiàn)實。而常任制試點(diǎn)所涉及的地區(qū)也在不斷拓展，幾乎所有的省份都有縣（市、區(qū)）進(jìn)行了常任制試點(diǎn)。從2012年開始，浙江還在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開黨代會的年會制。但從總體比例來看，目前實行黨代會常任制的地區(qū)仍然比較有限，中央對黨代會常任制推進(jìn)尚未形成具體、明確的時間表。

其次，黨代表提案制最為核心的問題就是提案自身的質(zhì)量，提案質(zhì)量又往往與代表的綜合素質(zhì)狀況息息相關(guān)。黨代表的產(chǎn)生方式是否民主合理既決定著黨代表整體素質(zhì)的高低，也直接關(guān)系到提案質(zhì)量的高低。盡管近年來黨代表產(chǎn)生的規(guī)范性、民主性在不斷提高，但從黨代表產(chǎn)生的基本政治流程來看，也仍存在著黨員意愿體現(xiàn)不足，組織管控過多，一些重要環(huán)節(jié)的公開性、可監(jiān)督性不夠等諸多問題。這可能使部分代表錯誤地認(rèn)為“我能夠當(dāng)選是組織上給我榮譽(yù)而非廣大黨員授權(quán)”，從而在實際提案過程中只想著對黨委或組織負(fù)責(zé)而非對黨員負(fù)責(zé)，缺乏行使提案權(quán)的主動性和積極性。

三是寬松、包容、民主的政治氛圍仍需營造。盡管近些年來黨內(nèi)法規(guī)在加大黨員以及黨代表的權(quán)利保障方面有很大發(fā)展，黨中央也一再要求要大興求真務(wù)實之風(fēng), 堅持實事求是精神，但落到實處方面仍然存在一些障礙。特別是如何營造一種能充分鼓勵和保護(hù)黨員及黨代表講真話的輿論氛圍和制度設(shè)計上還不夠；黨代表大膽行使權(quán)利的相關(guān)保障措施沒有健全，特別是黨代表言論與提案的免責(zé)制度、侵犯黨代表權(quán)利的責(zé)任追究制度尚不健全，這使許多黨代表向黨員征集意見聽不到真心話，部分黨代表在行使提案權(quán)時也畏首畏尾、瞻前顧后。對于提出比較尖銳的建議、意見更是猶豫再三，生怕被一些單位誤認(rèn)為找茬添亂，或得罪相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)。

三、完善黨代表提案制度的路徑

提案制作為發(fā)展黨內(nèi)民主的一項重要制度，它的完善必須要與理順黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)力授受關(guān)系、加快黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革大背景相聯(lián)系。在此前提下，結(jié)合當(dāng)前各地提案工作主要做法與存在問題，其完善重點(diǎn)主要在以下四個方面：

（一）強(qiáng)化頂層制度設(shè)計

《暫行條例》無疑是給代表行使提案權(quán)提供了基本依據(jù)，但規(guī)定總體還僅僅是停留在原則上，細(xì)化的、可操作性機(jī)制仍然沒有確立，要建立具體的黨代表提案制度，把《暫行條例》中原則方針具體化、籠統(tǒng)要求明晰化，保證實體性規(guī)范與程序性相銜接，從而形成操作性強(qiáng)的提案機(jī)制。同時，《暫行條例》規(guī)定也還缺乏強(qiáng)制性，措詞大都是“可以”，如“可以向大會提出提案、議案”，“可以參加座談、列席會議”，“可以為同級代表制發(fā)代表證”等等。但在實際的操作中，由于沒有硬性約束規(guī)定和明確的肯定表述，僅僅是模棱兩可的“可以”，那么具體是否實行，何種程度上實行、不實行又如何等沒有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和措施，而給組織者留下了隨心所欲進(jìn)行操作的空間，最后落實程度就可能隨黨委主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門的重視程度變化而變化，因此，需要在提案制度細(xì)化規(guī)定中進(jìn)一步把彈性規(guī)定剛性化。

當(dāng)前一些地方已經(jīng)結(jié)合《暫行條例》，對制定具體制度落實和保障黨代表提案等權(quán)利進(jìn)行了探索，如浙江省委早在2011年就印發(fā)了代表提案、調(diào)研視察、列席黨內(nèi)重要會議等五項制度，為代表活動行使提案權(quán)作出制度規(guī)范。但各地在黨代表提案上做法不一，規(guī)定各異，需要在總結(jié)和梳理這些地方性探索的基礎(chǔ)上，在《暫行條例》指導(dǎo)下出臺專門的黨代表提案等制度，以全國性黨內(nèi)規(guī)范的形式，不僅明確代表的提案等權(quán)利，同時也對提案的具體開展方式、程序要求、履職保障等進(jìn)行具體明確的程序和操作細(xì)則規(guī)定，從而為代表行使提案權(quán)提供直接的依據(jù)。同時，明確全國黨代表大會及地方各級黨代表大會全面實行黨代表提案制。

（二）健全黨代表提案運(yùn)行機(jī)制

目前一些地區(qū)已經(jīng)初步形成了一個相對規(guī)范的提案運(yùn)行模式，但這并不意味著黨代表提案制已經(jīng)發(fā)展成熟。結(jié)合上文分析的問題看，還需要繼續(xù)健全提案的提出、審查、辦理機(jī)制。

一是在提案提出機(jī)制上，加大對黨代表民主意識和權(quán)利意識的引導(dǎo)，改變把代表身份作為頭銜、榮譽(yù)的誤區(qū)，增強(qiáng)代表意識，激發(fā)內(nèi)生動力。引導(dǎo)黨代表把提案選題的重點(diǎn)放在事關(guān)該地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的一些宏觀性、前瞻性、戰(zhàn)略性的問題，適當(dāng)增加黨建提案的比例，以體現(xiàn)執(zhí)政黨黨代表特有的職能。創(chuàng)設(shè)多種平臺，構(gòu)建一套規(guī)范化的黨代表密切聯(lián)系黨員群眾的機(jī)制，主要包括黨代表調(diào)研視察制度、定期定點(diǎn)聯(lián)系黨員群眾制度、加強(qiáng)黨代表工作室建設(shè)等，改變黨代表在征集黨員群眾意愿上隨意性較大，甚至若有若無的狀態(tài)，使提案充分展現(xiàn)體現(xiàn)和維護(hù)黨員群眾利益訴求的作用。此外，細(xì)化提案黨代表聯(lián)名人數(shù)的要求，如規(guī)定全國黨代會代表30人以上可以聯(lián)名提案，省級黨代會代表的提案必須有 20 名以上聯(lián)名，市及縣級黨代表則可以10人以上聯(lián)名，從而保證提案是一定數(shù)量代表共同關(guān)心的問題和集體討論的成果。同時，加強(qiáng)內(nèi)部溝通與集體協(xié)作，可以借鑒杭州市政協(xié)設(shè)立提案協(xié)商室的做法，在黨代會召開前期把黨代表工作室作為提案協(xié)商室，由聯(lián)絡(luò)辦總體牽頭，各代表團(tuán)團(tuán)長具體負(fù)責(zé)，組織代表們圍繞提案選題、調(diào)研、撰寫與完善，群策群力、信息共享、觀點(diǎn)碰撞、反復(fù)討論，發(fā)揮代表們的集體優(yōu)勢。

二是在提案提交審查機(jī)制上，重點(diǎn)在于明確立案的具體標(biāo)準(zhǔn)，突出提案的公共性、宏觀性、前瞻性、可行性等特性。嚴(yán)格按照提案工作細(xì)則規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，加強(qiáng)提案接收把關(guān)。引入專家進(jìn)行初審，對提案是否可以立案、具體承辦的單位等方面提出初步建議。在此基礎(chǔ)上，始終堅持提案委員會集體討論、質(zhì)量第一的基本原則，妥善處理“量”和“質(zhì)”的關(guān)系，從源頭上杜絕質(zhì)量不過關(guān)的提案進(jìn)入辦理環(huán)節(jié)。同時，建立提案立案情況反饋機(jī)制，做好與提案者的溝通，既確保提案質(zhì)量，又保護(hù)提案代表提案的積極性。此外，要科學(xué)編寫《提案內(nèi)容摘要》及《提案審查報告》，以便于黨代表能夠在有限時間里快速了解和把握提案主要情況并進(jìn)行表決。

三是在提案辦理機(jī)制上，規(guī)范提案交辦程序，設(shè)置提案的預(yù)交辦機(jī)制。要明晰主辦單位和承辦單位職責(zé)、妥善處理提案辦理的實效性與時限性的關(guān)系，改進(jìn)答復(fù)方式，逐步建立提案面復(fù)機(jī)制。建立提案辦理過程中提案者與承辦單位的雙向溝通交流機(jī)制，逐步形成“多方參與、協(xié)作辦理”的多向互動辦理模式。建立對黨代表提案及其處置通過多種途徑在黨內(nèi)公開并接受監(jiān)督的制度。①參見劉益飛：《黨代會代表提案制度的困境及出路》，《中共成都市委黨校學(xué)報》，2013年第1期。建立健全提案辦理的督查機(jī)制，由提案委組織委員及相關(guān)專家、提案代表等組成督查組，通過現(xiàn)場專題檢查、聽匯報、與黨員群眾座談等方式對承辦單位辦理提案情況督查，然后督查組進(jìn)行無記名投票打分，對督辦分?jǐn)?shù)不達(dá)標(biāo)給予相應(yīng)的處罰。改變目前提案辦理結(jié)果滿意度考評的籠統(tǒng)設(shè)計，分別賦予辦理態(tài)度、與代表溝通情況、承辦措施、督查情況、落實程度等相應(yīng)分值，進(jìn)行量化考評，建立以“辦理實效”為基本依據(jù)的提案辦理考評體系，并把提案辦理情況納入承辦單位年終考評體系。

（三）完善黨代表提案的保障機(jī)制

20世紀(jì)50年代，美國心理學(xué)家弗雷德里克·赫茨伯格曾提出著名的雙因素理論，他認(rèn)為保障機(jī)制盡管如同保健只能防病而不能治病，但它們?nèi)匀皇种匾?。如果外在保障條件不到位，滿足不了提案代表對這些因素的基本需要，就會影響甚至明顯削弱黨代表提案的積極性。

一是強(qiáng)化信息保障。完善黨代表列席會議制度，對于黨代表列席會議的種類、方式、列席代表的結(jié)構(gòu)比例等作出具體規(guī)定，適當(dāng)增加邀請列席黨代會的代表數(shù)量，明確哪些類型議題的會議必須邀請黨代表列席。建立重要情況及時向黨代表通報和公開制度，明確要求定期如每季度，向代表通報各種重要信息，內(nèi)容包括黨的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、辦理提案提議以及其他重大決策制定等情況。凡是黨內(nèi)重要決議、決定及發(fā)生的黨內(nèi)其他重要情況，除了明確規(guī)定須嚴(yán)格保密的幾種情況之外，都應(yīng)當(dāng)在第一時間向同級黨代會代表及時通報。賦予黨代表查詢有關(guān)提案所需信息的權(quán)限，可規(guī)定除需要特別保密的情況外，黨代表可以持代表證查看同級常委會的會議紀(jì)要、同級紀(jì)委的立案記錄以及與提案相關(guān)文件、數(shù)據(jù)與調(diào)研文章等。建立黨代表提案庫，便于黨代表撰寫提案前, 詳細(xì)查閱了解往屆代表提案情況。

二是組織保障。建立專門的提案委員會作為提案工作的具體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。提案委員會主要承擔(dān)五個方面工作，即對提案是否立案提出建議；通過提案審查報告并報黨代會討論；通過提案辦理的分解任務(wù)單；牽頭對提案辦理情況跟蹤督查；負(fù)責(zé)向黨代會報告提案辦理情況。同時，在黨代表聯(lián)絡(luò)辦里面進(jìn)一步設(shè)立提案提議處（科室）作為專門負(fù)責(zé)提案提議專項工作的具體處室，從而為黨代表行使提案權(quán)構(gòu)建“黨代表提案委員會——黨代表聯(lián)絡(luò)辦——黨代表團(tuán)（小組）”的組織架構(gòu)。

三是時間經(jīng)費(fèi)保障。由中央對經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和時間保障進(jìn)行明文規(guī)定。明確規(guī)定除參加出席年會外，兼職代表所在單位每年還應(yīng)當(dāng)保障代表一定的履職時間。如規(guī)定固定每月某個日期，作為代表履職日。黨代表在這一時間參加活動按正常出勤對待。①參見萬雪芬：《任期制下黨代表履職動力的提升研究》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》，2017年第2期。在經(jīng)費(fèi)上，出臺規(guī)定規(guī)范黨代表活動經(jīng)費(fèi)的合理數(shù)量范圍，并明確到底是列入財政預(yù)算，還是在黨費(fèi)中進(jìn)行專項列支。在中央文件的總體指導(dǎo)和規(guī)劃下，各級黨組織再根據(jù)各自實際出臺細(xì)化規(guī)定。

四是提案代表的權(quán)利保障。賦予黨代表以司法保護(hù)權(quán)，如參照《人大代表法》規(guī)定，出臺黨內(nèi)規(guī)定明確代表在黨代會和列席各種會議時的發(fā)言和提案提議，不受追究。在黨代表當(dāng)選后，除了由于違紀(jì)違法或不能勝任等原因被選舉單位依程序罷免，代表所享有的權(quán)利就應(yīng)當(dāng)是貫穿于整一屆黨代會的始終。以保證黨代表免除后顧之憂，大膽履行職責(zé)，敢于講真話。

（四）優(yōu)化提案制的外部政治環(huán)境

黨代表提案制的完善，必須與推進(jìn)政治生態(tài)建設(shè)同步，否則，實踐效果就會大打折扣。從目前來看，重點(diǎn)是以下幾個方面：

一是加快黨代會常任制改革。實行黨代會常任制是深入推進(jìn)黨代表提案制的必然要求和重要保障。黨中央可以對當(dāng)前試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，然后在全國黨代會上形成決議，對常任制的基本目標(biāo)、意義、內(nèi)容、實施方案等予以明確，為各地試點(diǎn)提供充足的法理依據(jù)和政策支持。同時，推進(jìn)常任制改革也需要有明確的路線圖和時間表，明確分哪幾個階段，各個階段推進(jìn)常任制的戰(zhàn)略重點(diǎn)和主要舉措是什么。特別在一定地區(qū)的試點(diǎn)和經(jīng)驗積累后及時、全面推進(jìn)到所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣，如在全面落實黨代表任期制的基礎(chǔ)上明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級全面實行黨代會常任制的時間要求。只有把改革的總目標(biāo)分解為每個階段的分目標(biāo)加以明確，并提出具體的時間要求，在試點(diǎn)地區(qū)取得一定經(jīng)驗后能及時全面推開，常任制改革才能夠最后落到實處。

二是完善黨代表的產(chǎn)生方式。改進(jìn)黨代表候選人提名方式，讓毛遂自薦和黨員聯(lián)名推薦等方式也成為候選人產(chǎn)生的主要方式。進(jìn)一步規(guī)范黨代表選舉的操作程序，增加候選人產(chǎn)生過程的民主性與公開性，充分保障黨員對黨代表候選人產(chǎn)生的知情權(quán)。明確縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層級的黨代表選舉中，采取黨員直接選舉的方式，同時全國、省、市一級黨代表可以確定一定比例在縣、鄉(xiāng)兩級黨代表中定向選舉產(chǎn)生。逐步擴(kuò)大黨代表候選人的差額比例，健全面向選舉者的候選人介紹制度。

三是優(yōu)化黨代表結(jié)構(gòu)。適時修改《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》和《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》中黨代表比例的規(guī)定，降低各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部所占比例。建議以地區(qū)級及以上黨代會領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表占比最高不超過50%，縣級黨代會中領(lǐng)導(dǎo)干部黨代表占比最高不超過總數(shù)的40%為宜，把更多的黨代表名額向黨的基層干部傾斜。改變目前黨代表選舉中對先進(jìn)模范人物代表比例作的剛性規(guī)定，充分考慮代表的參政議政能力狀況，促使代表逐步由“先進(jìn)勞模型”向“政治代表型”轉(zhuǎn)變。探索實行黨代表專兼職相結(jié)合，設(shè)置合理的專、兼職比例（如專職代表占代表總比例的25%）。專職黨代表體現(xiàn)代表的專業(yè)性和履職條件的充分性，兼職代表則更好地體現(xiàn)所代表黨員群眾的廣泛性。

四是營造寬容、平等、務(wù)實、民主的政治環(huán)境。進(jìn)一步健全民主生活會，在黨內(nèi)廣泛倡導(dǎo)批評和自我批評，鼓勵和尊重黨員要講真言、說實話，勇于表達(dá)自己的意見。破除官本位思想，對各種不同意見采取包容的態(tài)度，善于傾聽和吸納各種不同的聲音。在具體的程序設(shè)計中鼓勵和支持提案廣泛聽取黨員群眾意見，探索在黨代會前對有一定代表性的不同意見提案組織開展黨內(nèi)討論。切實保障黨員的民主權(quán)利，推進(jìn)基層黨務(wù)公開，增進(jìn)基層黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與度，加強(qiáng)對廣大黨員的民主意識與民主習(xí)慣的培養(yǎng)，從而提高黨員參與提案的主動性與積極性。