行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計查出的常規(guī)問題分析

帥曉娟

[摘 要]多年的行政事業(yè)單位內(nèi)控審計工作的推行和深化，暴露出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行過程中的諸多問題。筆者結(jié)合多年內(nèi)審工作經(jīng)驗，參考相關(guān)內(nèi)部控制審計文獻資料，總結(jié)分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制審計出的諸多問題，并在對重大共性問題進行詳細(xì)闡述的同時給出了相應(yīng)的改善措施。希望更好地幫助行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部權(quán)力制衡機制，促進行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理水平提高。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部控制;審計;專項資金

[中圖分類號]F239.4

1 內(nèi)控審計查出的問題項點

1.1 “三重一大”管控有待加強

①多數(shù)單位對“三重一大”制度內(nèi)容只做了原則性、概括性的界定，細(xì)化、量化不夠，對具體事項的界定不清晰。②部分單位領(lǐng)導(dǎo)對于哪些具體事項屬于“三重一大”范疇還未能準(zhǔn)確區(qū)分，未能明確和清楚需要集體決策的內(nèi)容、范圍、權(quán)限、項目安排、資金性質(zhì)和數(shù)量及其重要崗位的界定。③部分單位的“三重一大”議題僅停留在決策環(huán)節(jié)，而決策是否執(zhí)行、執(zhí)行狀況和效果等情況很少反饋和通報。④部分單位“三重一大”事項在執(zhí)行階段可能會發(fā)生變更，但調(diào)整變更的集體決策過程很容易被忽略。

1.2 存在以撥作支、虛列支出等情況

①部分單位出于逃避監(jiān)督檢查的目的，采用虛假列支撥款的明目在專項項目中列支支出，這部分支出實際未真正予以撥付，而是直接被單位自己消耗，且主要用于不好處理的各類開支。②部分主管部分直接將款項下?lián)芙o下屬二級單位或所屬的協(xié)會、工會、食堂等，待資金下?lián)芎螅聦賳挝灰磳①Y金再原路予以返回，要么在所屬單位或所屬下?lián)苜~戶中直接列支各類的支出項目，比如各類招待費、公務(wù)車輛運行費用、職工各類補助津貼等開支。

1.3 財政專項資金未?？顚Ｓ?，存在違規(guī)挪用專項資金

①部分單位專項資金支出未按照指定的用途使用，存在改變用途挪作他用的情況。②部分單位專項資金支出未按實際支出數(shù)列表支出，存在撥出單位以撥作支、用款單位以領(lǐng)代報的情況。③部分單位未根據(jù)撥款單位的要求，及時報送資金使用情況和事業(yè)成果報表。④項目結(jié)算后，部分單位未及時專項辦理報銷手續(xù)，將余款交回或由用款單位按撥款單位的規(guī)定處理。

1.4 固定資產(chǎn)核算和管理混亂，造成賬實不符

①部分單位固定資產(chǎn)購建審批手續(xù)制度不健全、不完善、缺乏計劃性，存在一定隨意性，不能做到物盡其用。②部分單位執(zhí)行固定資產(chǎn)管理制度法規(guī)不嚴(yán)格，固定資產(chǎn)調(diào)撥不按規(guī)定辦理調(diào)撥手續(xù)。③部分單位對新購固定資產(chǎn)未及時進行轉(zhuǎn)固處理，特別是在專項項目中列支新購固定資產(chǎn)未及時轉(zhuǎn)固的情況較為普遍，影響了單位固定資產(chǎn)的完整性。④部分單位固定資產(chǎn)長期被內(nèi)部職工個人占用，未發(fā)揮其公用的使用效果。

1.5 往來科目較為混亂

①部分單位將非常規(guī)明目的收入直接計入往來核算貸方項目中，而直接在往來核算借方項目中列支各類支出，這樣就避開了預(yù)算收支管控系統(tǒng)。②部分單位將應(yīng)通過“撥入經(jīng)費”“上級補助收入”科目列支的上級主管單位的專項資金，直接掛在往來科目。③部分單位以采購設(shè)備和材料或者建設(shè)項目等各類名義，以預(yù)付或者其他應(yīng)收賬款的方式將資金長期轉(zhuǎn)出賬外使用。④部分單位未及時對出借備用金進行催繳，致使單位部分出借資金形成壞賬。具體而言，有的單位內(nèi)部職工或干部，以“因公出差”或“學(xué)習(xí)”等各類明目借支了單位備用金，待借支明目結(jié)束后未及時進行賬務(wù)結(jié)算處理，單位財務(wù)人員也未定期對外借資金進行清理，一旦單位人員發(fā)生變動后，借出的備用金就自然形成了壞賬。有的單位關(guān)聯(lián)部門之間相互借支款項，主要顯示在上下級單位借支款項，下級各部門之間相互借支資金，這部分資金一旦借支后歸還可能性較小，極易形成壞賬、呆賬。

2 重大共性問題的剖析

2.1 內(nèi)部控制制度設(shè)立不完善

（1）問題描述。在內(nèi)控審計中發(fā)現(xiàn)多數(shù)單位制定的內(nèi)部控制的初衷是為了應(yīng)付相關(guān)檢查，有的是從網(wǎng)上謄抄下來的，有的是從其他單位部門照搬的，稍用心點的加以增改刪減，這樣的內(nèi)部控制制度根本未曾考慮單位內(nèi)部實際情況，其無法用以規(guī)范內(nèi)部運作，避免權(quán)利行使不當(dāng)帶來的執(zhí)業(yè)風(fēng)險。

（2）建議改善措施。一是單位應(yīng)科學(xué)運用內(nèi)控原理，參考單位自身的執(zhí)業(yè)性質(zhì)、執(zhí)業(yè)范圍、內(nèi)部管理框架，科學(xué)地明晰各崗位的職責(zé)、內(nèi)部各執(zhí)業(yè)流程和責(zé)權(quán)運行情況，建立健全單位內(nèi)部制度體系，將約束內(nèi)部權(quán)力運行的風(fēng)險管控嵌入內(nèi)部控制的各個層級、各個方面、各個環(huán)節(jié)。二是針對內(nèi)部管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，科學(xué)分配權(quán)責(zé)利，明確權(quán)力運行流程及管控程序，確定關(guān)鍵控制節(jié)點和風(fēng)險評估要求，更好地完善單位內(nèi)部控制制度體系建立健全工作。

2.2 內(nèi)部控制制度未得到有效執(zhí)行

（1）問題描述。隨著內(nèi)控體系推進工作深入，各種版本的內(nèi)部控制制度規(guī)范和實施細(xì)則層出不窮，這些模板式的出現(xiàn)似乎解決了內(nèi)控體系如何建立問題，但隨之開展的內(nèi)控體系專項檢查中，都爆出多數(shù)單位的內(nèi)控制度未執(zhí)行或未有效全面執(zhí)行的問題，部分單位把制度建設(shè)和執(zhí)行制度當(dāng)成兩回事，即制度歸制度，執(zhí)行歸執(zhí)行，導(dǎo)致把制度當(dāng)成擺設(shè)而執(zhí)行不力的現(xiàn)象頻頻被查出。

（2）建議改善措施。一是對內(nèi)部執(zhí)行的各辦法和制度進行梳理，對缺乏實操性的辦法或制度加以修訂;具有操作意義的辦法或條例予以保留，并強化辦法或條例的日常執(zhí)行。二是組織制度執(zhí)行的專項或定期自查和檢查工作，督促和規(guī)范各部門對其主管項目過程痕跡資料的保管活動。三是制度建立完善后，各級管理人員要率先垂范。高管在制度上要以身作則、敢當(dāng)表率，形成無聲號召力;中層隊伍，應(yīng)強化對中層的管理、教育、激勵和約束，有效提升中層人員的綜合素質(zhì)，能使其真正成為制度執(zhí)行的中堅、骨干力量;基礎(chǔ)隊伍，需要加強對其培訓(xùn)，強化基層人員執(zhí)行意識。

2.3 重大經(jīng)濟決策事前報批有待強化

（1）問題描述。在內(nèi)部控制審計中，發(fā)現(xiàn)部分重大事項內(nèi)部報審報批機制或流程不明細(xì)，致使某些項目在實施過程中，部分重大業(yè)務(wù)事項未按規(guī)定執(zhí)行內(nèi)部報審報批程序就予以執(zhí)行。部分實權(quán)人員在缺乏有效監(jiān)督管控機制的約束下，容易心存僥幸，特別是在初嘗“甜頭”而未被揭發(fā)的僥幸心理趨勢下會進而大肆以權(quán)謀私，進而走向犯罪深淵。

（2）建議改善措施。一是按照單位內(nèi)部執(zhí)業(yè)規(guī)律和業(yè)務(wù)活動情況，高效地整理內(nèi)部現(xiàn)有的各項業(yè)務(wù)流程，定義各流程的控制關(guān)鍵點，分析各流程潛在的風(fēng)險隱患，針對診斷出的問題項點，有針對性地完善內(nèi)部控制制度體系建立健全工作。二是完善單位內(nèi)部控制監(jiān)督評價體系，定期或不定期組織內(nèi)部或外部內(nèi)部控制檢查審計工作，通過內(nèi)外部有效監(jiān)督評價機制，強化內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)責(zé)利有效運行。三是健全完善單位經(jīng)濟責(zé)任考核制度，各單位應(yīng)該按照“責(zé)、權(quán)、利”和“事權(quán)和財權(quán)”統(tǒng)一原則，明晰單位各部門和各層級人員的責(zé)權(quán)利情況，根據(jù)各層級人員責(zé)權(quán)利重大程度，分類簽訂經(jīng)濟責(zé)任書。同時，針對簽訂經(jīng)濟責(zé)任書內(nèi)容執(zhí)行情況，定期組織力量進行經(jīng)濟責(zé)任制審查工作，將審查出的結(jié)果進行整理納入到年度考核和相關(guān)人員任免的參考依據(jù)。

2.4 建設(shè)項目預(yù)算管理管控有待加強

（1）問題描述。部分單位存在超額列支預(yù)算支出;部分單位未按要求完成預(yù)算支出;部分單位預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加;部分單位實際支出類別與預(yù)算核定差異較大。

（2）建議改善措施。一是強化預(yù)算編制宣傳培訓(xùn)工作，單位應(yīng)固定預(yù)算主要編制人員，定期或不定期組織預(yù)算編制培訓(xùn)班，對預(yù)算主要編制人員進行培訓(xùn)教育，強化預(yù)算管理，規(guī)范預(yù)算編制人員的編制工作。二是建立健全預(yù)算內(nèi)部執(zhí)行調(diào)整程序，單位預(yù)算主管人員應(yīng)主動管控預(yù)算執(zhí)行進度與開支金額;單位主動規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，將預(yù)算執(zhí)行偏差控制在合理的范圍內(nèi);明確預(yù)算支出按核定的用途和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。三是完善預(yù)算支出日常管控。單位應(yīng)強化對支出預(yù)算的管控，每筆支出應(yīng)該按照核定預(yù)算要求進行合理列支，嚴(yán)禁無預(yù)算或超預(yù)算列支問題出現(xiàn)，確保預(yù)算調(diào)整按規(guī)定和程序予以報批后執(zhí)行。四是強化預(yù)算執(zhí)行績效考評工作。單位應(yīng)建立健全內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行績效考核評價工作，按照“誰申請，誰負(fù)責(zé)使用，誰承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”和“花錢必問效”“無效必問責(zé)”的機制，對大額預(yù)算執(zhí)行效果進行評價，對不達標(biāo)預(yù)算支出的主管責(zé)任人或部門進行考核，以使得預(yù)算管理真正達到閉環(huán)管控的目標(biāo)。

2.5 物資采購管理方面的問題

（1）問題描述。在對物資采購活動進行檢查過程中，發(fā)現(xiàn)物資采購存在問題：一是個別大額物資采購未按規(guī)定程序進行招標(biāo);二是部分采購項目存在拆分購置避免履行招投標(biāo)采購程序的情況;三是一定金額以上的物資采購未按規(guī)定履行購置計劃審批手續(xù);四是部分物資采購未按規(guī)定執(zhí)行內(nèi)部的自行驗收程序;五是部分采購項目明顯實施在前而驗收在后，驗收相關(guān)資料只是形式上的補審批或補驗收。

（2）建議改善措施。一是完善物資采購審計管控，建立健全物資采購審計組織體系，單位應(yīng)明確一定金額以上的單件或批量物資的采購需報批后才執(zhí)行采購。二是強化物資采購報銷工作，財務(wù)部分對每筆采購業(yè)務(wù)，應(yīng)該檢查物資采購項目審批表、驗收報告、招投標(biāo)采購表和合同書等證明相關(guān)報銷附件是否齊備，如若不齊備，財務(wù)部門一律不能予以報銷。三是定義單位采購部門的權(quán)責(zé)利，單位應(yīng)定義內(nèi)部物資采購部門的責(zé)權(quán)利，一旦采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可以較為明確追溯到各責(zé)任部門及人員。

2.6 發(fā)票合規(guī)性管控有待加強

（1）問題描述。在對行政事業(yè)單位進行檢查過程中，目前查出虛假開具發(fā)票的情況有：一是改變發(fā)票品名，把不符合報銷規(guī)定的支出“靈活”改變成符合報銷規(guī)定的支出。如將購買禮品變更為“辦公用品”，致使無銷售清單或者附有假明細(xì)清單的大額“辦公用品”發(fā)票比比皆是，有的單位甚至一年中“購買”的打印紙和墨盒好幾年也用不完。二是高開發(fā)票套現(xiàn)，為小團體謀利。如多開“會議費”“辦公設(shè)備”等，將多開的金額套現(xiàn)變換成貨幣資金存入賬外。三是虛構(gòu)經(jīng)濟業(yè)務(wù)，購買發(fā)票取代不能取得正式發(fā)票的支出。如過年禮金、利益輸送，或為完成本級政府指定的拆遷任務(wù)發(fā)生的支出等，這些費用就不能取得正式發(fā)票并在賬上列支。為了彌補這個漏洞，只好虛構(gòu)其他經(jīng)費支出。

（2）建議改善措施。一是加強發(fā)票管理。財務(wù)會計應(yīng)嚴(yán)格審批報銷單據(jù)，審查各報銷單據(jù)的經(jīng)辦人、報銷實現(xiàn)背景情況、報銷審批簽章、發(fā)票真實性、發(fā)票支出內(nèi)容及附件的明細(xì)流程，對不符合報銷要求或報銷各要素不齊備的票據(jù)，一律不準(zhǔn)報銷入賬。二是大額資金的發(fā)票需要財務(wù)人員在公共平臺上驗證其真?zhèn)危缛艄财脚_無法查詢到此發(fā)票，或查詢的發(fā)票顯示的開票單位、開票內(nèi)容、領(lǐng)票單位與紙質(zhì)發(fā)票存在差異，那發(fā)票真實性就存在問題，就不能納入報銷范圍。三是對實物或合同進行校對，根據(jù)發(fā)票數(shù)據(jù)核對是否有實物存在，包括核對商品名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單位、單價、金額及商鋪狀況，根據(jù)購買約定各參數(shù)與實際購置驗收參數(shù)進行必要對比分析，判斷發(fā)票的真?zhèn)巍?/p>

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