政府會(huì)計(jì)制度下的高校合同管理探討

田曉梅 亓瑩

[摘 要]在落實(shí)深化高等教育內(nèi)涵式發(fā)展要求，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，高校的社會(huì)服務(wù)職能凸顯出來(lái)。高校作為主體所涉及的各類合同關(guān)系多元化、糾紛復(fù)雜化。因此，規(guī)范化的合同管理對(duì)于高校防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制和管理等有著重要意義和價(jià)值。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等文件出臺(tái)，監(jiān)管部門對(duì)于合同管理的關(guān)注程度也不斷地提升。2019年開始執(zhí)行的《政府會(huì)計(jì)制度》對(duì)高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算、合同管理等相關(guān)方面提出了新的要求。

[關(guān)鍵詞]高校;合同管理;政府會(huì)計(jì)

[中圖分類號(hào)]F812.2

1 高校合同管理存在的現(xiàn)狀

高校作為市場(chǎng)活動(dòng)中的主體，對(duì)單位層面及預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、基建及合同管理等業(yè)務(wù)層面開展內(nèi)部控制建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范合同管理，完善“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口管理”的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)制度修訂、流程再造、監(jiān)督評(píng)價(jià)等方式對(duì)合同管理實(shí)施內(nèi)控建設(shè)。高校通過(guò)開展修訂早期制定的合同管理辦法，明確歸口管理部門的職責(zé)，明確規(guī)定合同的審批、訂立、履行、變更與解除、糾紛處理進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評(píng)估等管理活動(dòng)，梳理合同業(yè)務(wù)流程，引入合同范本制度，對(duì)重大合作協(xié)議及非范本合同文本開展合法性審查、建立合同履行情況評(píng)估機(jī)制等工作，從制度層面保證合同管理的依據(jù)性;通過(guò)啟動(dòng)合同管理信息系統(tǒng)的建設(shè)工作，從實(shí)踐操作層面改進(jìn)了高校合同管理。然而，高校合同管理仍普遍存在以下不足。

（1）合同審核與簽訂流于形式。高校資金來(lái)源的多元化和使用的多樣化決定高校合同管理相對(duì)復(fù)雜。各高校合同的管理涉及多個(gè)職能部門，各職能部門之間的管理模式及要求不一。例如，設(shè)備采購(gòu)的合同通常由設(shè)備管理部門進(jìn)行歸口管理，維護(hù)修繕的合同通常由總務(wù)、后勤相關(guān)部門進(jìn)行歸口管理，而涉及科研協(xié)作費(fèi)的合同則由科研管理部門進(jìn)行歸口管理等。不同歸口管理部門對(duì)合同審核點(diǎn)及事項(xiàng)不一，存在合同審核風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致合同管理分散，缺乏統(tǒng)籌，檔案管理效率低下;合同簽署過(guò)程中管控不當(dāng)，未制定標(biāo)準(zhǔn)模板、缺乏會(huì)審機(jī)制等，難以發(fā)現(xiàn)合同文本中的不當(dāng)內(nèi)容和條款、對(duì)方主體資格不符、重大問(wèn)題上做出不當(dāng)讓步、合同執(zhí)行期過(guò)長(zhǎng)等問(wèn)題，存在高校合法利益受損或承擔(dān)額外的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（2）合同印章管理不嚴(yán)格。依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，高校應(yīng)明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，妥善保管和使用合同專用章，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)擅自以單位名義對(duì)外簽訂合同。高校作為獨(dú)立的法人實(shí)體對(duì)外簽訂合同，通常使用幼兒園合同專用章或幼兒園公章對(duì)外簽訂合同，但同時(shí)也存在未經(jīng)授權(quán)情況下各學(xué)院或單位使用學(xué)院或單位公章對(duì)外簽訂合同的情況，使用學(xué)院或單位公章對(duì)外簽訂的合同通常金額比較小，不屬于幼兒園招標(biāo)管理的范疇，合同歸口管理部門職責(zé)不清晰。合同承辦單位未經(jīng)授權(quán)擅自簽訂合同，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源無(wú)法正常流入或形成額外的支付義務(wù)，以承辦單位名義簽訂合同的法律責(zé)任需由幼兒園承擔(dān)，可能導(dǎo)致幼兒園經(jīng)濟(jì)利益受損，在合同執(zhí)行過(guò)程中處于被動(dòng)地位。

（3）合同登記管理不規(guī)范。合同歸口管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)合同登記的管理，定期對(duì)合同進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分類和歸檔，詳細(xì)登記合同的訂立、履行和變更情況，實(shí)行對(duì)合同的全過(guò)程管理。但是，由于合同歸口管理部門分散，存在合同臺(tái)賬登記不規(guī)范或登記信息不完整，可能導(dǎo)致合同歸口管理部門未能全面掌握幼兒園合同信息，無(wú)法有效跟蹤合同簽訂及履行情況。同時(shí)，合同承辦單位可能存在合同文件不完整或丟失但未能通過(guò)合同臺(tái)賬對(duì)比發(fā)現(xiàn)。

（4）合同履行監(jiān)管弱化。高校合同管理普遍存在重簽訂、輕履行、無(wú)監(jiān)管的現(xiàn)象，對(duì)合同履行情況沒(méi)有實(shí)施有效監(jiān)控，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)合同履行過(guò)程中的問(wèn)題，如違約或合同條款與實(shí)際執(zhí)行存在差異等，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)或可能導(dǎo)致幼兒園利益受損情況，也難以采取有效應(yīng)對(duì)措施。

（5）合同信息化管理薄弱。目前，很多高校沒(méi)有合同管理信息系統(tǒng)，有合同管理信息系統(tǒng)的高校也大多都只能實(shí)現(xiàn)合同的審批、編碼管理、合同統(tǒng)計(jì)功能，而對(duì)于合同執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)管，收付款進(jìn)度的跟進(jìn)等方面功能表現(xiàn)乏力，不能與高校內(nèi)部其他管理信息系統(tǒng)形成對(duì)接，形成信息孤島。

可見，就目前來(lái)看，高校合同管理普遍存在內(nèi)部控制機(jī)制不健全，沒(méi)有明確幼兒園層面的歸口管理部門、建立統(tǒng)一的合同管理制度、合同審批流于形式、合同公章管理不規(guī)范、合同履行的監(jiān)督機(jī)制不完善、合同檔案管理不規(guī)范等問(wèn)題。

2 政府會(huì)計(jì)制度對(duì)高校合同管理的新要求

2019年1月1日起，高校實(shí)行政府會(huì)計(jì)?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》中規(guī)定政府會(huì)計(jì)由預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)構(gòu)成。預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制，即高校的預(yù)算收入與預(yù)算支出均以實(shí)際收到或支付款項(xiàng)時(shí)予以確認(rèn)，與《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》在賬務(wù)處理上沒(méi)有區(qū)別。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，高校的收入應(yīng)在符合收入定義和收入確認(rèn)條件時(shí)確認(rèn)收入，即滿足與收入相關(guān)的含有服務(wù)或者經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)資源很可能流入且會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)主體資產(chǎn)增加或負(fù)債減少，同時(shí)金額能可靠計(jì)量予以確認(rèn)收入，收入的確認(rèn)與實(shí)際收到款項(xiàng)存在時(shí)間差。為更好明晰高校的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，通過(guò)“應(yīng)收賬款”或“預(yù)付賬款”進(jìn)行反映。在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的要求下，收入的確認(rèn)需要判斷經(jīng)濟(jì)資源是否很可能流入，這項(xiàng)流入是否會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)增加或負(fù)債減少，而判斷的依據(jù)重點(diǎn)在于合同簽訂與履行情況?？梢?，會(huì)計(jì)制度的變更對(duì)“業(yè)財(cái)融合”提出了更高的要求，同時(shí)也對(duì)高校合同管理提出了新的要求，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）合同管理與高校財(cái)務(wù)管理高度融合。以高?？蒲惺杖霝槔?，在《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》下，高校通常以科研經(jīng)費(fèi)到賬時(shí)確認(rèn)科研收入，此時(shí)業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)上的融合要求不高，財(cái)務(wù)只要收到款項(xiàng)就可確認(rèn)收入，不需要考慮該款項(xiàng)下的合同執(zhí)行情況。而在政府會(huì)計(jì)制度下，一方面預(yù)算會(huì)計(jì)要求以實(shí)際收到款項(xiàng)確認(rèn)預(yù)算收入;另一方面財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，為準(zhǔn)確計(jì)量確認(rèn)科研收入，則要依據(jù)合同簽訂及履行情況的不同，收入確認(rèn)的時(shí)間也不同，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)下將有以下幾種處理情況。一是按合同履行情況支付進(jìn)度款的情況。合同訂立收付條款為按合同履行進(jìn)度支付進(jìn)度款，此時(shí)按實(shí)際收到進(jìn)度款確認(rèn)收入。二是合同履行前支付全款的情況。合同訂立預(yù)收款項(xiàng)時(shí)確認(rèn)“預(yù)收賬款”，同時(shí)跟進(jìn)合同的完成進(jìn)度，以合同完成進(jìn)度分期確認(rèn)收入。三是合同履行完后支付全款的情況。合同訂立收款條件為合同完成支付款項(xiàng)時(shí)，要求根據(jù)合同的完成進(jìn)度計(jì)算本期的“應(yīng)收賬款”，同時(shí)確認(rèn)收入，待合同履行完收到款項(xiàng)則沖減“應(yīng)收賬款”。

通過(guò)上述科研收入確認(rèn)的分析，政府會(huì)計(jì)下對(duì)財(cái)務(wù)人員提出了更高的要求，以前是被動(dòng)的接受，等款項(xiàng)到了以后才確認(rèn)收入，而政府會(huì)計(jì)下為準(zhǔn)確計(jì)量，全面反映高校的收入，債權(quán)債務(wù)情況，則要求“業(yè)財(cái)”高度融合，將合同管理的業(yè)務(wù)流融入財(cái)務(wù)流，實(shí)現(xiàn)合同管理與財(cái)務(wù)管理兩條高速公路并軌，每一筆合同的簽訂與履行情況都將在財(cái)務(wù)中得以恰當(dāng)?shù)姆从常瑫r(shí)發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督的功能。

（2）合同管理的全過(guò)程監(jiān)督和管理。高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)合同履行情況進(jìn)行監(jiān)控，在合同履行過(guò)程中，由于各種原因不能或可能無(wú)法按時(shí)履行的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，如對(duì)于已確認(rèn)收入，長(zhǎng)期掛應(yīng)收賬款的，應(yīng)定期分析原因，對(duì)無(wú)法繼續(xù)履行的合同賬款應(yīng)提取壞賬準(zhǔn)備。

3 政府會(huì)計(jì)制度下高校合同管理的幾點(diǎn)思考

（1）健全合同管理制度體系。由于高校內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的龐雜性，資金來(lái)源的多樣性，合同管理涉及學(xué)校所有領(lǐng)域，通常涉及多層級(jí)、多個(gè)職能部門，決定了合同管理相對(duì)較為復(fù)雜。高校應(yīng)當(dāng)建立《合同管理辦法》，必要時(shí)輔之以《合同印章管理實(shí)施細(xì)則》《合同登記與保管實(shí)施細(xì)則》《合同信息管理實(shí)施細(xì)則》等，形成“一辦法多細(xì)則配流程”等管理機(jī)制，全方位將合同管理融入各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理中。

《合同管理辦法》用合同歸口管理部門、業(yè)務(wù)主管部門及合同承辦單位的職責(zé)，對(duì)合同的起草、審核、簽訂、履行、信息管理及責(zé)任追究進(jìn)行規(guī)定，如合同歸口管理部門、法律事務(wù)部門、設(shè)備管理部門、科研管理部門、基建部門、總務(wù)部門、教務(wù)部門、采購(gòu)部門、各級(jí)合同承辦單位（院系）等，明確各職能部門之間的職責(zé)分工是有效合同管理的關(guān)鍵。明確劃分各部門之間的職責(zé)，避免各部門之間的推諉，出現(xiàn)管理空白區(qū)。

高校需根據(jù)學(xué)校自身的具體情況，通過(guò)建立相關(guān)實(shí)施細(xì)則對(duì)《合同管理辦法》做進(jìn)一步的詳細(xì)補(bǔ)充規(guī)定。例如，制訂《合同印章管理實(shí)施細(xì)則》以明確學(xué)校合同專用章的保管、使用、登記、監(jiān)管等具體事宜;制訂《合同登記與保管實(shí)施細(xì)則》用以明確學(xué)校合同編號(hào)規(guī)則、保管要求等具體事宜;配合合同信息化管理制訂《合同信息管理實(shí)施細(xì)則》，用以明確合同管理信息系統(tǒng)中人員權(quán)限設(shè)置、權(quán)限審批、系統(tǒng)維護(hù)等具體事宜。

（2）理順合同管理業(yè)務(wù)流程。制度是執(zhí)行的依據(jù)，而合理通暢的業(yè)務(wù)流程則是制度執(zhí)行的保障。流程的梳理為后續(xù)合同管理信息系統(tǒng)的建立奠定基礎(chǔ)。在細(xì)化合同類型的基礎(chǔ)上，對(duì)合同進(jìn)行分類管理，建立不同類型合同的管理業(yè)務(wù)流程，并融合到學(xué)校業(yè)務(wù)流程中。合同立項(xiàng)時(shí)，參與主體及合同審批部門需要充分考慮該合同行為的必要性;資格審查時(shí)要注意主體資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)能力、履約能力、信用程度、法人委托代理權(quán)限等。合同起草及審簽要注意通過(guò)法務(wù)部門審定合同的具體條款及內(nèi)容，注意其嚴(yán)謹(jǐn)性和完整性。要建立合同執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督體制，監(jiān)督和預(yù)測(cè)合同主體的持續(xù)履約情況，合理監(jiān)管合同變更及調(diào)整。

（3）加強(qiáng)合同全過(guò)程監(jiān)管。高校合同管理可采用“統(tǒng)一指導(dǎo)、歸口管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的三級(jí)方式進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。合同歸口管理部門定期組織學(xué)校合同管理檢查工作，對(duì)合同業(yè)務(wù)主管部門和合同承辦單位的管理情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估;業(yè)務(wù)主管部門建立合同履行情況評(píng)估制度，每年對(duì)業(yè)務(wù)主管范圍內(nèi)的合同管理情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，合同承辦單位負(fù)責(zé)跟蹤合同的履行，監(jiān)督合同相對(duì)人履行合同義務(wù)，確保合同得到全面有效履行。

（4）建立以“業(yè)財(cái)融合”為基礎(chǔ)的合同管理信息系統(tǒng)。在明確管理職責(zé)，流程清晰順暢的情況下學(xué)校應(yīng)推進(jìn)合同信息管理，實(shí)現(xiàn)合同管理信息系統(tǒng)與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的對(duì)接，促進(jìn)合同數(shù)據(jù)在合同歸口管理部門與合同付款部門的信息共享;同時(shí)，合同管理信息化可提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度，實(shí)現(xiàn)賬表一致，使得合同業(yè)務(wù)主管部門及合同承辦單位精確掌握合同付款情況，降低了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從整體上使得學(xué)校合同管理工作質(zhì)量和效率取得突破性進(jìn)展與實(shí)質(zhì)性的提升。

4 結(jié) 語(yǔ)

高校合同管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，任一環(huán)節(jié)的差池都將給高校管理帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失和法律風(fēng)險(xiǎn)。政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施促使了高校合同管理更加規(guī)范化。從制度角度規(guī)范合同管理，從流程和信息化角度協(xié)同合同管理相關(guān)部門形成合同管理全過(guò)程信息流監(jiān)管機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)高校的內(nèi)部控制管理、有效提升高校成果轉(zhuǎn)化提供堅(jiān)實(shí)保障。

參考文獻(xiàn)：

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[作者簡(jiǎn)介]田曉梅，江西吉水人，會(huì)計(jì)師，注冊(cè)會(huì)計(jì)師非執(zhí)業(yè)會(huì)員，研究方向：內(nèi)部控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。